Morgunblaðið - 29.06.2004, Qupperneq 10

FRÉTTIR
10 ÞRIÐJUDAGUR 29. JÚNÍ 2004 MORGUNBLAÐIÐ
KYNNING á lögum sem þjóð-
aratkvæðagreiðsla tekur til
hverju sinni er í skýrslunni
sögð vandmeðfarin undir slík-
um kringumstæðum. Lagt er
til að eigi síðar en viku fyrir
kosningar sé dóms- og kirkju-
málaráðuneytinu falið að dreifa
á öll heimili upplýsingariti sem
hafi að geyma þau lög sem
kjósa skuli um, eftir atvikum
lög sem breytt er með þeim
lögum og almenn lög um til-
högun atkvæðagreiðslunnar.
Lagt er til að þjóðarat-
kvæðagreiðslur verði auglýstar
með hefðbundnum hætti í Lög-
birtingablaði og öðrum fjöl-
miðlum. Ekki þyki fært að
ganga lengra í kynningu af
hálfu stjórnvalda „enda ljóst að
öll frekari kynning en sú sem
felst í þeirri hlutlausu afstöðu
að afhenda eingöngu þau lög
sem um er að ræða og auglýsa
jafnframt framkvæmd at-
kvæðagreiðslunnar getur ork-
að tvímælis og verið fallin til
deilna“, segir í skýrslunni.
Ekki er lagt til að lögbundin
verði heimild til að verja fjár-
munum til samtaka sem kunni
að myndast í aðdraganda þjóð-
aratkvæðagreiðslna.
STARFSHÓPURINN telur
að lágmarksfrestur til und-
irbúnings þjóðaratkvæða-
greiðslu sé fjórar vikur frá því
synjun forseta liggur fyrir.
Telur hópurinn rétt að at-
kvæðagreiðslan dragist ekki
lengur en tvo mánuði frá þeim
tíma.
Í skýrslunni er fjallað nokk-
uð ítarlega um tímasetningu.
Minnt er á að í 26. grein
stjórnarskrárinnar segi að
bera skuli ákvörðun forseta
undir atkvæði svo fljótt sem
verða megi en nánari leiðbein-
ingar sé ekki að finna í stjórn-
arskrá. Íslenskir stjórnlaga-
fræðingar virðist ekki heldur
hafa velt þessu álitaefni fyrir
sér af neinni alvöru.
Þá kemur fram í skýrslunni
að ekki þyki óeðlilegt að at-
kvæðagreiðslan sem nú stend-
ur fyrir dyrum geti farið fram
að liðnum þremur vikum frá
gildistöku lagafrumvarps þar
að lútandi. Sé miðað við að af-
greiðsla Alþingis á frumvarpi
taki hálfan mánuð frá 5. júlí
geti þjóðaratkvæðagreiðsla
farið fram fyrsta eða annan
laugardag í ágúst. Segir að
óheppilegt sé með tilliti til
skilyrðis 26. greinar stjórn-
arskrárinnar að atkvæða-
greiðslan dragist svo einhverju
nemi fram yfir þau tímamörk.
Dragist ekki leng-
ur en tvo mánuði
deild Háskólans í Reykjavík og
verðandi dómara við Mannrétt-
indadómstól Evrópu, Þór Vil-
hjálmsson, fyrrverandi prófessor,
hæstaréttardómara og dómara
við EFTA-dómstólinn og Mann-
réttindadómstól Evrópu, og Eirík
Tómasson, prófessor við lagadeild
Háskóla Íslands. Þá bárust
starfshópnum skriflegar grein-
argerðir dr. Gunnars G. Schram,
prófessors emeritus, dags. 21.
júní 2004, og Ragnars Aðalsteins-
sonar hrl., dags. 21. júní 2004.“
Könnuð voru lögskýringargögn
hérlendis og aflað upplýsinga um
framkvæmd þjóðaratkvæða-
greiðslna í grannlöndum. Naut
hópurinn þar liðsinnis sendiráða
og utanríkisþjónustunnar.
LEITAÐ var til sérfræðinga á
ýmsum sviðum eftir áliti og upp-
lýsingum og telur nefndin þá upp
í skýrslu sinni.
„Þá fékk nefndin á sinn fund
þau Gunnar Helga Kristinsson,
prófessor í stjórnmálafræði, Þor-
lák Karlsson, framkvæmdastjóra
rannsókna og upplýsingasviðs
IMG Gallup, Friðrik H. Jónsson,
forstöðumann Félagsvís-
indastofnunar Háskóla Íslands,
Pál Hreinsson, prófessor við laga-
deild Háskóla Íslands og sérfræð-
ing í stjórnarfarsrétti, Sigurð
Líndal, prófessor emeritus,
Björgu Thorarensen, prófessor í
stjórnskipunarrétti við lagadeild
Háskóla Íslands, Davíð Þór
Björgvinsson, prófessor við laga-
Leitað álits sérfræðinga
Upplýsingar born-
ar á hvert heimili
LAGT er til í skýrslu starfs-
hópsins að uppbygging og
framsetning spurninga á at-
kvæðaseðlum verði „skýr og af-
dráttarlaus og með þeim hætti
að hlutlægni verði ekki dregin í
efa“.
Starfshópurinn leggur til að
við atkvæðagreiðsluna um
framtíðargildi fjölmiðlalaganna
svonefndu, laga nr. 48/2004,
verði byggt á tillögu Fé-
lagsvísindastofnunar Háskóla
Íslands. Spurningin verði svo-
felld:
„Eiga lög nr. 48/2004, um
breytingu á útvarpslögum nr.
53/2000 og samkeppnislögum
nr. 8/1993, sem Alþingi sam-
þykkti, en forseti synjaði stað-
festingar, að halda gildi sínu?
° Já, þau eiga að halda gildi.
° Nei, þau eiga að falla úr
gildi.“
Spurt verði skýrt
og afdráttarlaust
S
tarfshópur ríkisstjórnar-
innar um tilhögun þjóðar-
atkvæðagreiðslu sam-
kvæmt 26. grein
stjórnarskrárinnar hefur
skilað skýrslu til ríkisstjórnarinnar.
Hópurinn telur að setja beri almenn
lög um þjóðaratkvæðagreiðslu, óhjá-
kvæmilegt sé að taka á brottfalli laga
og eftir atvikum lagaskilum, verði
lög felld úr gildi, og að rök standi til
þess að þjóðaratkvæðagreiðslur sæti
skilyrðum með tilliti til þátttöku og/
eða að meirihlutann myndi ákveðið
hlutfall atkvæðisbærra manna.
Karl Axelsson, hæstaréttarlög-
maður og formaður nefndarinnar, og
Jón Sveinsson hrl. kynntu skýrsl-
una. Ásamt þeim skipuðu hópinn
hæstaréttarlögmennirnir Andri
Árnason og Kristinn Hallgrímsson.
Með hópnum starfaði Kristján Andri
Stefánsson, deildarstjóri í forsætis-
ráðuneytinu. Fyrsti fundur starfs-
hópsins var 8. júní og lauk hann
störfum 24. júní.
Karl og Jón sögðust vona að
skýrslan gæti orðið grundvöllur að
lýðræðislegri umræðu á næstunni
um þjóðaratkvæðagreiðslu. Í skýrsl-
unni eru settir fram þrír möguleikar
á fyrirkomulagi skilyrða. Í fyrsta
lagi ákvæði um aukinn meirihluta,
ákvæði um lágmarksþátttöku og í
þriðja lagi um ákveðið hlutfall at-
kvæðisbærra manna. Hópurinn telur
það fremur vera pólitíska ákvörðun
en lögfræðilega við hvaða hlutfall
eigi að miða, verði krafist aukins
meirihluta.
Leggja ekki til
aukinn meirihluta
Starfshópurinn segir hugsanlegt
fyrirkomulag skilyrða snúast um
aukinn meirihluta, lágmarksþátt-
töku og ákveðið hlutfall atkvæðis-
bærra manna. Segir í skýrslunni að
fordæmi séu fyrir kröfum um aukinn
meirihluta en telur þennan kost ekki
koma til álita.
Rök fyrir lágmarksþátttöku segir
hópurinn einkum vera þau að kjör-
sókn hérlendis hafi verið góð allan
lýðveldistímann. Telur hópurinn að
til greina komi að taka upp hóflega
og málefnalega kröfu um lágmarks-
þátttöku. Sýnist hópnum málefna-
legt að við framsal löggjafarvalds í
formi beinnar þátttöku almennings
skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar sé
ekki gerð minni krafa um þátttöku
þannig að minnsta kosti helmingur
kosningabærra manna taki þátt og
hljóti þessi kostur að koma til skoð-
unar en endanlegt mat sé pólitískt en
ekki lögfræðilegt.
Starfshópurinn telur það vægustu
útfærslu skilyrðis að einfaldur meiri-
hluti ráði en ákveðið hóflegt hlutfall
atkvæðisbærra manna greiði þó at-
kvæði gegn lögunum „enda útilokar
beiting þess áhrif þeirra sem ekki
kjósa að taka þátt í atkvæðagreiðsl-
unni og hvetur fremur en letur til
þátttöku“.
Um nánara mat á því við hvaða
hlutfall eigi að miða segir í skýrsl-
unni að miða mætti neðri mörk að
minnsta kosti við að 25% atkvæðis-
bærra manna greiddu atkvæði gegn
lögunum og sé þar horft til viðmiðs
um að að minnsta kosti helmingur
kosningabærra manna taki þátt í at-
kvæðagreiðslunni. Um efri mörk
mætti horfa til meðalkjörsóknar í al-
þingiskosningunum á lýðveldistíma,
88,58%, og þá krefjast þess að helm-
ingur þess fjölda, um 44% atkvæð-
isbærra manna, þurfi að greiða at-
kvæði gegn lögunum eigi að ganga
gegn vilja Alþingis. „Starfshópurinn
tekur þó fram að þeim mun hóflegri
sem takmörkun af þessu tagi er,
þeim mun líklegra verður talið að
hún fái staðist.“
Starfshópurinn leggst gegn því að
beitt verði fleiri en einu skilyrði sam-
hliða ef það yrði ákveðið á annað
borð.
Um setningu skilyrða
Rakin eru ítarlega sjónarmið er
styðja setningu skilyrða svo og sjón-
armið sem mæla gegn þeim. Í skýrsl-
unni hefur starfshópurinn dregið
saman eftirfarandi ályktanir um
þetta efni:
„Það er mat starfshópsins að rík
efnisleg rök standi til þess að þjóð-
aratkvæðagreiðslur skv. 26. gr.
stjórnarskrárinnar sæti skilyrðum
með tilliti til þátttöku og/eða að
meirihlutann myndi ákveðið hlutfall
atkvæðisbærra manna, sbr. það sem
rakið er í kafla 4.6.1. hér að framan.
Þó svo að halda megi því fram að
unnt sé að láta fara fram atkvæða-
greiðslu á grundvelli 26. gr. stjórn-
arskrár án þess að sett séu sérstök
skilyrði um þátttöku, aukinn meiri-
hluta og annað slíkt, má telja að
veruleg rök séu engu að síður til þess
að setja slíkri atkvæðagreiðslu til-
tekin skilyrði, enda samræmist þau
lýðræðislegum markmiðum stjórn-
arskrárinnar og setji atkvæða-
greiðslunni ekki fyrirfarandi tálman-
ir. Um þetta má vísa til sjónarmiða
sem fram komu hjá flestum þeim
álitsgjöfum sem starfshópurinn leit-
aði til, til fyrirkomulags þjóðarat-
kvæðagreiðslna sem fara fram er-
lendis við aðstæður sem helst má
telja sambærilegar, sem og fleiri at-
riða sem rakin hafa verið hér að
framan.
Á hinn bóginn er ljóst að ekki er
vafalaust að slíkur áskilnaður í lög-
um nú stæðist þær stjórnskipulegu
formkröfur sem grein er gerð fyrir
hér að framan, sbr. kafla 4.6.2., og
hafa mismunandi skoðanir m.a. kom-
ið fram hjá löglærðum álitsgjöfum
sem fyrir starfshópinn komu. Eftir-
farandi sjónarmið verða að skoðast í
því ljósi og með þeim fyrirvara.
Svo sem að framan er rakið er
ljóst að ákvæði 26. gr. stjórnarskrár-
innar getur ekki talist fela í sér end-
anlega afstöðu stjórnarskrárgjafans
til fyrirkomulags atkvæðagreiðslu á
grundvelli ákvæðisins. Þá benda lög-
skýringargögn afdráttarlaust til
þess, að vegna aðstæðna á þeim tíma
þegar ákvæðið var lögfest hafi
stjórnarskrárgjafinn ekki fjallað um
nánara fyrirkomulag á atkvæða-
greiðslunni. Af þessu leiðir að al-
menni löggjafinn þarf að mæla fyrir
um reglur sem nánar skýra fram-
kvæmd atkvæðagreiðslunnar, en
slíkt verður að teljast í samræmi við
almennar lögskýringarkenningar á
þessu sviði, þ.e. að almenna löggjaf-
anum sé heimilt að mæla fyrir um
slíkar reglur, enda gangi þær ekki
gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar
og þeim meginreglum sem hún
byggist á.
Óumdeilt er að reglur stjórnar-
skrárinnar um þingræði teljast til
grunnreglna íslenskrar stjórnskip-
unar. Í því fulltrúalýðræði sem þing-
ræðisreglan byggist á felst jafnframt
að fyrirkomulag það sem mælt er
fyrir um í 26. gr. telst undantekning-
arregla að þessu leyti. Ætla verður
að það væri andstætt þessum meg-
inreglum stjórnarskrár að litlum
hluta kjósenda væri falið það vald að
afnema lög sem sett hafa verið á
stjórnskipulegan hátt samkvæmt
meginreglum stjórnarskrárinnar um
lagasetningarvald. Einnig verður að
telja líklegt að stjórnarskrárgjafinn,
við setningu stjórnarskrárinnar
1944, hafi ekki ráðgert sérstaklega
að ákvæðið gæti leitt til slíkrar nið-
urstöðu.
Það orðalag ákvæðisins, að frum-
varp sé lagt undir atkvæði allra
kosningarbærra manna, bendir
heldur ekki til þess. Þegar svo stend-
ur á sem hér greinir má ráðgera að
heimilt sé með almennum lögum að
kveða nánar á um fyrirkomulag at-
kvæðagreiðslu þeirrar sem mælt er
fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar,
enda sé þess gætt að ekki sé vikið frá
þeim grunnsjónarmiðum sem að
framan hafa verið rakin og ætla
verður að íslensk stjórnskipun styðj-
ist við, sbr. til hliðsjónar það sjón-
armið sem fram hefur komið í fræði-
ritum á sviði íslenskrar stjórn-
skipunar um langt árabil.
Engu að síður þykir rétt að ítreka
þá fyrirvara sem að framan voru
raktir, m.a. þá sem byggjast á því að
orðalag 26. gr. stjórnarskrár leiði til
þess að hvers konar nánari útfærsla
á fyrirkomulagi atkvæðagreiðslunn-
ar sé óheimil í almennum lögum.
Að teknu tilliti til þess sem að
framan er rakið má telja sennilegt að
heimilt sé að setja almenn lög nú um
hófleg skilyrði um fyrirkomulag at-
kvæðagreiðslunnar, sem ekki feli í
sér neins konar fyrirfarandi tálmun
á beitingu atkvæðisréttar.“
Starfshópur um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu skilar niðurstöðum til ríkisstjórnarinnar
Rök fyrir skilyrðum við
þjóðaratkvæðagreiðslur
Morgunblaðið/Þorkell
Hæstaréttarlögmennirnir Karl Axelsson, formaður starfshóps um þjóðaratkvæðagreiðslu (nær), og Jón Sveinsson
kynntu skýrslu hópsins á blaðamannafundi í Þjóðmenningarhúsinu í gærdag.
Talsmenn starfshóps
um tilhögun þjóð-
aratkvæðagreiðslu telja
líklegt að unnt verði að
efna til hennar um miðj-
an ágúst ef Alþingi sam-
þykkir viðkomandi lög
um miðjan júlí. Hóp-
urinn leitaði eftir upp-
lýsingum og lögskýr-
ingum hjá allmörgum
sérfræðingum.