Morgunblaðið - 03.12.1986, Blaðsíða 22

22___________________MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 3. DESEMBER 1986_
Andi nýrrar löggjafar þarf
umfram allt að vera jákvæður
- eftir Jónas Haralz
Þegar rætt er um erlenda fjár-
festingu er, eins og kunnugt er,
fyrst og fremst átt við beina fjár-
festingu, þ.e. fjárfestingu, sem
felur í sér fulla eign á atvinnutækj-
um eða eignaraðild að þeim. Slík
eign eða eignaraðild felur þá jafn-
framt í sér vald á stjórn fyrirtækis-
ins eða bein áhrif á þá stjórn. Það
er þessi tegund fjárfestingar, sem
ég mun fyrst og fremst gera að
umræðuefni. Önnur gerð fjárfest-
ingar eru kaup verðbréfa á markaði
og sömuleiðis lánveitingar. Þessar
tegundir fjárfestingar geta vissu-
lega verið þess eðlis, að áhrifa
gæti á stjóm og rekstur fyrirtækja
og mismunur á þeim og beinni fjár-
festingu sé meiri í orði en á borði.
Meðal annars gildir þetta um
víkjandi lán, sem bera áhættu næst
á eftir áhættu eignaraðila. En út í
þessa sálma skai ekki faríð.
Um beina erlenda fyárfestingu
gilda flóknar reglur á íslandi. Þær
eru flóknar af tveimur ástæðum. I
fyrsta lagi hefur afstaða löggjafans
í grundvallaratriðum verið andstæð
slíkri fjárfestingu. Sú skoðun hefur
verið ríkjandi, að þörf sé á vemdun
en ekki örvun. Sózt sé eftir slíkri
fjárfestingu af hálfu erlendra aðila
og íslendingar séu ekki færir um
að standast þá ásókn og halda yfir-
ráðum yfír landi sínu, auðlindum
þess og atvinnutækjum nema laga-
vemd komi til. í öðru lagi eru
reglumar flóknar vegna þess að á
íslandi líta menn ekki á atvinnu-
starfsemi sem eina heild. Það er
alkunna, að hér á landi hafa hund-
ar skott, kettir rófu, hestar tagl
og kýr hala, en tungan viðurkennir
ekki skyldleika þessara líffæra.
Nokkra hliðstæðu er að fínna í við-
horfí manna til atvinnustarfsemi. Á
íslandi stunda menn eiginlega ekki
atvinnu svona almennt séð. Menn
búa á jörðum, gera út skip, verka
afla og smíða hús, fást við iðnað
og sýsla við kaupskap og dunda
jafnvel við fjármálaþjónustu. Þetta
er þó allt sitt hvað og um þetta
þurfa að gilda sérstök lög og sér-
stök ráðuneyti þurfa að hafa umsjá
með hverri grein um sig, auk þess
sem sérstakir sjóðir og bankar
þurfa að huga að fjármálum hverr-
ar einstakrar greinar. Svo gerist
það stundum, að til sögunnar kem-
ur starfsemi, sem ekki á bersýnlega
heima í neinni þessara greina, og
þá er mönnum mikill vandi á hönd-
um.
Það liggja augljósar og skiljan-
legar ástæður til þess, að reglur
um erlenda ^árfestingu í fískveið-
um eru sérstaklega strangar,
raunar svo strangar, að þær útiloka
að heita má slíka fjárfestingu með
öllu. Reglur um erlenda fjárfest-
ingu í fiskverkun eru þær sömu og
í fískveiðum. Það er ekki augljóst,
af hveiju svo ætti að vera, en skýr-
ingin er sjálfsagt sú, að talið hefur
verið að slík ijárfesting gæti leitt
til beinna áhrifa á nýtingu físki-
miða og á verðlagningu afla.
Orkulög gera ráð fyrir, að til
virkjana, sem séu umfram 2 mega-
vött, þurfí heimild Alþingis og til
smærri virkjana samþykki ráðu-
neytisins. Að því er samgöngur
snertir er einnig að fínna strangar
reglur um ríkisfang, búsetu og
meirihlutaeign hlutafjár í lögum
um loftferðir og um skráningu
skipa. Þegar til annarra greina
kemur eru reglumar fijálslegri.
í iðnaði gildir samkvæmt iðnað-
arlögum sú regla, að meirihluti
áhættufjár verður að vera í höndum
manna, sem búsettir eru í landinu.
Frá þessu má ekki veita undan-
þágu. Stjómarmenn og fram-
kvæmdastjórar í félagi með
takmarkaðri ábyrgð verða að upp-
fylla skilyrði um ríkisfang og
búsetu, en frá þessu má þó veita
undanþágu. Samkvæmt lögum um
verzlunaratvinnu verður meira en
helmingur hlutaflár í hlutafélagi,
er starfar að verzlun, að vera eign
manna búsettra hér á landi. Fram-
kvæmdastjórar slíkra félaga og að
minnsta kosti einn stjómarmanna
verða að hafa íslenzkt ríkisfang og
búsetu. Frá þessu má ráðherra þó
veita undanþágu, ef sérstaklega
standur á.
Erlendum vátryggingarfélögum
er samkvæmt lögum um vátrygg-
ingarstarfsemi heimilt að starfa hér
á landi að fengnu leyfi trygginga-
ráðherra. Veitingasölu mega menn
einnig reka og halda gistiaðstöðu
með leyfí lögreglustjóra. Skilyrði
fyrir slíku leyfí er, að hlutaðeigandi
hafí verið heimilisfastur hér á landi
í eitt ár, og hið sama gildir um
stjómarformann og ábyrgðaraðila
í félagi. í nýjum lögum um við-
skiptabanka er erlendum bönkum
heimilað að reka umboðsskrifstofu
hér á landi en ekki leyft að hafa
útibú. Þá gilda engin sérstök
ákvæði um aðrar greinar atvinnu-
lífs, sem lítið hefur kveðið að, eða
eru nýjar af nálinni, þar á meðal
eru fískeldi og fjármálaþjónusta,
sem ekki telst til bankastarfsemi.
Það eru þó ekki aðeins sérstök
lög um atvinnustarfsemi, sem setja
erlendri fjárfestingu skorður hér á
landi. Almenn lög og reglur um
fasteignir, um hlutafélög og um
gjaldeyrismál, skipta einnig megin-
máli fyrir erlenda fjárfestingu.
Lög um eignar- og afnotarétt
fasteigna setja ströng skilyrði um
ríkisborgararétt og búsetu fyrir
umráðum hvers konar fasteigna.
Einstaklingar skulu hafa íslenzkt
ríkisfang til að öðlast eignar- og
afnotarétt yfír fasteign. I hlutafé-
lagi skulu ailir stjómarmenn vera
íslenzkir ríkisborgarar til þess að
það megi ráða yfír fasteign og
hlutaféð skal að VEhlutum a.m.k.
vera í eigu íslenzkra ríkisborgara.
Dómsmálaráðherra, er með þessi
mál fer, getur þó veitt undanþágu
frá þessum ákvæðum, ef ástæða
þykir til, eins og komizt er að orði
í lögunum.
Hlutafélagalögin gera ráð fyrir
að meirihluti stofnenda skuli hafa
haft heimilisfestu hér á landi í
a.m.k. tvö ár. Þá skal og meiri-
hluti stjómar og framkvæmdastjóri
vera búsettur hér á iandi. Frá þessu
getur viðskiptaráðherra þó veitt
undanþágu. Þá er viðskiptaráð-
herra heimilt að veita erlendu
hlutafélagi rétt til að starfa hér á
landi að fullnægðum tiiteknum skil-
yrðum, þ. á m. því að félagið
fullnægi ákvæðum hlutaðeigandi
atvinnulöggjafar.
Yfírfærsla fjármagns og arðs í
erlendan gjaldeyri er háð leyfum
gjaldeyrisyfírvalda hveiju sinni. f
raun munu slíkar yfírfærslur hafa
verið allfijálsar síðustu árin, en
engar almennar reglur hafa verið
settar er tryggi slíka framkvæmd.
Þegar íhugaðar eru þær skorð-
ur, sem reistar hafa verið gegn
erlendri fjárfestingu, og ég nú hefí
lýst, er það lítil furða, að ekki skuli
mikið að henni kveða. Vissulega
er það svo, með einni veigamikilli
undantekningu þó, en það er svo-
kallaður orkufrekur iðnaður. Þegar
sú skoðun varð ofan á hér á landi
upp úr 1960, að hagnýting orku
til stóriðju væri hagkvæmur kostur
var leitað samstarfs við erlenda
aðila. Þetta var óhjákvæmilegt til
öflunar þekkingar, fjármagns og
aðstöðu á markaði. Samið var við
þessa aðila um öll þau atriði, sem
máli skiptu fyrir stofnun og rekstur
fyrirtækjanna, þar á rneðal um
eignaraðild, orkusölu, skattgreiðsl-
ur og yfírfærslu fjármagns og arðs.
Þessir samningar fengu síðan laga-
gildi með staðfestingu Alþingis.
Þetta var skynsamleg og að sínu
leyti einföld leið, sem fól í sér, að
ekki þurfti að hrófla við gildandi
lagaákvæðum og að mikil vissa var
fyrir hendi um réttindi og skyldur
hins erlenda aðila. Samningar af
þessu tagi hafa eins og kunnugt
er verið gerðir um álverið í
Straumsvík, jámblendiverksmiðj-
una á Grundartanga og kísiliðjuna
við Mývatn og eru nú í undirbún-
ingi um kísilmálmvinnslu á Reyðar-
fírði. Það liggur í hlutarins eðli,
að þessari aðferð er ekki unnt að
beita, nema um sé að ræða meiri-
háttar verkefni.
Önnur dæmi um beina erlenda
fjárfestingu, sem eitthvað um mun-
ar, er að fínna í þremur greinum
Jónas Haralz
íslenzks atvinnulífs. Á grundvelli
undanþágu, sem viðskiptaráðherra
hefur veitt, eru starfandi hér á landi
dótturfyrirtæki tveggja erlendra
tölvufélaga, IBM og Hewlett-
Packard. Starfsemi þeirra fellur
undir lög um verzlunaratvinnu og
munu nokkur fleiri dæmi vera til
um erlenda íjárfestingu í þessari
grein. Þá hafa nýlega verið stofnuð
nokkur fjármálafyrirtæki, þar sem
erlend aðild skiptir máli, en sú að-
ild mun, að því er séð verður, ekki
vera háð öðrum takmörkunum en
ákvæðum laga um hlutafélög. í
þriðja lagi ber svo að nefna físk-
eldi, þar sem sérstakar atvinnu-
lagareglur virðast heldur ekki gilda
og þar sem allmörg dæmi eru um
erlenda þátttöku, einkum af hálfu
Norðurlandaþjóða.
Fleiri þjóðir en íslend-
ingar setja tálmanir á
erlenda fjárfestingn
íslendingar eru ekki einir um að
hafa sett tálmanir á erlenda íjár-
festingu. Mörg þeirra ríkja, sem nú
teljast iðnvædd, hafa beitt slíkum
táimunum á einhveiju skeiði og
gera það jafnvel enn að meira eða
minna leyti. Þróunarlöndin hafa
flest sett flóknar og strangar reglur
um erlenda fjárfestingu, og þá ekki
sízt þau stærri þessara landa. Jafn-
framt hafa þó flest þessara landa
sótzt eftir erlendri fjárfestingu,
a.m.k. í sumum greinum, og beitt
til þess hvatningu af ýmsu tagi.
Hefur þetta sízt horft til einföldun-
ar né öryggis fyrir þá, sem fest
hafa viljað fé í öðrum löndum.
Það eru ýmsar ástæður, sem
liggja til þess að tálmunum gegn
erlendri fjárfestingu er beitt. Marg-
ar þeirra þjóða, sem hér eiga hlut
að máli, hafa tiltölulega nýlega
öðlast sjálfstæði. Þær hafa enn ver-
ið uggandi um yfírráð sín yfír
auðlindum og efnahag og jafnvel
talið raunverulegu pólitísku sjálf-
stæði ógnað af erlendum umsvifum
í atvinnulífínu. Sjónarmið af þessu
tagi liggja oftast til grundvallar
sérstakri skerðingu á erlendri fjár-
festingu í tilteknum viðkvæmum
greinum, svo sem þeim er hagnýta
hvers konar náttúruauðlindir, í
samgöngum, í íjölmiðlum og í
bankastarfsemi. Önnur ástæða er
sú sama og liggur að bæki hvers
konar vemdarráðstöfunum vegna
innlendrar framleiðslu, svo sem toll-
um og innflutningshöftum. Menn
telja að innlenda framleiðslan sé
eftirbátur samskonar erlendrar
framleiðslu. Hún þurfi tíma, jafnvel
langan tíma, til þess að ná þeirri
framleiðni og þeim fjárhagslega
styrk, sem aðrar þjóðir hafa þegar
náð. Jafnvel getur verið uggur um,
að erlendir aðilar geti náð einokun
á markaðnum sé ekkert að gert.
Það er jafnframt ljóst, að beiting
tollvemdar eða innflutningshafta
hlýtur beinlínis að verða til þess að
hömlur séu settar á erlenda flárfest-
ingu, þar sem að öðmm kosti mætti
komast undan vemdinni með stofn-
un fyrirtækja í landinu. Enn ein
ástæða getur verið gjaldeyriserfíð-
leikar, sem aftur á móti stafa af
gengisskráningu og öðrum atriðum
í stjóm efnahagsmála. Slíkir erfíð-
leikar leiða vanalega til takmarkana
á yfírfærslu íjármagns og arðs, en
það er áhrifamikil leið til að stöðva
erlenda ijárfestingu.
Hver svo sem ástæðan er til þess
að hömlur em settar á erlenda §ár-
festingu, þá hafa þær aðgerðir í för
með sér tiltekinn fómarkostnað,
sem er hliðstæður þeim kostnaði,
sem vemdaraðgerðir á borð við tolla
og innflutningshöft hafa. Almenn-
ingur verður að kaupa framleiðslu
af innlendum aðilum á hærra verði
en verið hefði, ef samkeppni hefði
notið frá erlendum aðilum. Atvinna
verður minni, laun lægri og fjár-
magnskostnaður hærri, en ef
erlendrar fjárfestingar hefði notið
við. Hvort það réttlæti þennan fóm-
arkostnað að innlendir menn nái
öflugri tökum á stjóm landsins eða
í atvinnulífinu, að innlend fyrirtæki
eflist og styrkist þegar frá líður eða
að greiðslujöfnuður réttist við um
skamma hríð, getur svo verið álita-
mál, sem hér skal ekki lagður
dómur á.
Erfítt er að átta sig á því með
nokkurri vissu, hverra tilhneiginga
gæti í viðhorfum til erlendrar fjár-
festingar á hveijum tíma. Straumar
liggja nokkuð á víxl, jafnvel í sömu
löndum eða heimshlutum. Það getur
þó ekki farið á milli mála, að í iðn-
ríkjunum eru viðhorf til erlendrar
Qárfestingar orðin mun fijálslegri
en áður var. Það er nú almennt
viðurkennt í þessum löndum, að
erlend fjárfesting stuðli að hag-
vexti og framþróun, hún flytji með
sér tækni-, markaðs- og stjómunar-
þekkingu og auðveldi fjármögnun
framkvæmda. Jafnframt er litið svo
á, að þær hættur fyrir innlend yfír-
ráð og innlenda starfsemi, sem
erlendri fjárfestingu fylgi og sem
mönnum áður uxu í augum, séu
ekki miklar. Það hefur stuðlað mjög
að þessari breytingu viðhorfa, að
innflutnings- og gjaldeyrishöft em
fyrir löngu úr sögunni, að tollar
hafa lækkað, fjármagnshreyfíngar
hafa verið leyfðar og lönd þar að
auki sameinast í samtökum eins og
Efnahagsbandalaginu og Fríverzl-
unarsamtökum Evrópu eða gert
samninga við þau. í slíkri veröld
eiga hömlur á erlendri fjárfestingu
ekki heima. Raunar hefur í sumum
löndum, t.d. á Bretlandi og á ír-
landi, borið miklu meira á hverskon-
ar ráðstöfunum til að laða að sér
erlenda fjárfestingu heldur en til
að reisa gegn henni hömlur. Það
er gott dæmi um það, hversu langt
þessi breyting viðhorfa hefur geng-
ið, að á Norðurlöndunum öllum, að
íslandi undanskildu, hefur starf-
semi erlendra banka nú verið leyfð,
en slíkt hefði ekki verið talið koma
til greina fyrir um áratug, nema í
Danmörku. Einnig hafa sérstakar
ráðstafanir verið gerðar til að örva
fjárfestingu á milli Norðurlandanna
innbyrðis. Þar á meðal er starfsemi
Norræna fjárfestingarbankans.
í þróunarlöndunum er ekki að
sjá annað en að viðhorfín hafí einn-
ig breytzt á allra síðustu árum.
Þessi lönd hafa beitt samblandi af
hömlum og hvatningu gagnvart
erlendri fjárfestingu, og á áratugn-
um 1960 til 1970 og allt fram undir
1980 varð afstaðan neikvæðari en
áður og hömlur fóru vaxandi. Ein
skýring á þessu var blátt áfram sú,
að á þessum árum öðluðust þessi
lönd mun greiðari aðgang að er-
lendum lánamörkuðum en áður
hafði verið og kusu þá frekar að
auka lántökur heldur en að taka
við beinni erlendri fjárfestingu. Nú
hefur þróunin snúizt við. Afrakstur
þeirra framkvæmda, er lánin gengu
til, hefur oft reynzt lítill, greiðslu-
byrði erlendra lána er orðin þung
og lánamarkaðir þröngir. Mikilvægi
og kostir beinnar erlendrar fjárfest-
ingar verða við þessar aðstæður
augljósari en áður. Af hálfu al-
þjóðastofnana og iðnríkja, sem
stuðla að framförum í þróunarlönd-
unum, er meiri áherzla en áður lögð
á hagnýtingu þeirra kosta, er beinni
ijárfestingu fylgja.
Hér á landi hafa viðhorfín einnig
breytzt. Það er til marks um þetta,
að á árinu 1984 var á Alþingi lögð
fram tillaga til þingsályktunar um
að fela ríkisstjóminni að láta endur-
skoða gildandi lagaákvæði um
fjárfestingar erlendra aðila í at-
vinnufyrirtækjum hér á landi.
Flutningsmaður var Bjöm Líndal,
lögfræðingur, er þá sat á þingi fyr-
ir Framsóknarflokkinn. Þessi til-
laga var samþykkt með nokkurri
breytingu orðalags að einróma til-
mælum atvinnumálanefndar, sem
um málið fjallaði. Ári síðar komu
fram fmmvörp af hálfu iðnaðarráð-
herra og Bjöms Líndals um rýmkun
reglna um erlenda fjárfestingu í
iðnaði. Þessi fmmvörp hlutu ekki
afgreiðslu. Þeirri athugun, sem
þingsályktunin frá 1984 gerði ráð
fyrir, er nú að verða lokið. Hafa
þeir Bjöm Líndal og Hreinn Lofts-
son unnið að henni á vegum
viðskiptaráðuneytisins. Að því
starfi loknu er frekari framvinda
málsins undir því komin, hvort sam-
staða verður um niðurstöðumar
innan ríkisstjómarinnar og þeirra,
sem að henni standa. Verði sam-
staða má búast við ríkisstjómar-
fmmvarpi um málið á þessum vetri.
Laða á erlent fjármagn
til landsins
Það er að sjálfsögðu ekki tíma-
bært að ræða það nú, hvemig ný
löggjöf um erlenda fjárfestingu á
íslandi ætti að vera í einstökum
atriðum. Nokkur meginatriði er þó
rétt að benda á.
í fyrsta lagi skiptir það miklu
máli, hver andi nýrrar löggjafar er.
Það ætti nú orðið að vera augljóst,
að það er á misskilningi byggt, að
erlendum fyrirtækjum eða ijár-
mágnseigendum sé það sérstakt
keppikefli að reka atvinnustarfsemi
á Islandi. Skilyrði til slíkrar starf-
semi em að flestu leyti erfðari hér
en í nágrannalöndum og arður af
starfseminni minni. Á hinn bóginn
getum við í sumum greinum og að
vissu leyti boðið skilyrði, sem em
erlendum fyrirtækjum áhugaverð.
Samstarf við erlenda aðila getur
einnig boðið íslenzkum fyrirtækjum
margvíslega kosti í nýrri tækni og
reynslu i stjómun og markaðsmál-
um, sem þeim em mikils virði. Slíkt
samstarf getur orðið nánara og
traustara en ella ef Ijárfesting fylg-
ir. Aðgangur að erlendu áhættufé
frá fyrirtækjum, sem sérhæfa sig
á því sviði — svokölluð „capital