Morgunblaðið - 03.05.1988, Blaðsíða 24

24
MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 3. MAÍ 1988
Fjárlög, ráðuneyti og
umsvif ríkisstofnana
eftirFinn
Sveinbjörnsson
Stutt er síðan nokkur umræða
varð um fjárhagsstöðu Landakots-
spítala. Þar komu m.a. fram tvö ólík
sjónarmið um íjárframlög til spítal-
ans, annars vegar að spítalinn eigi
að fá það fé úr ríkissjóði sem stjóm-
endur hans telja að hann þurfi og
hins vegar að stjómendur spítalans
ættu að laga starfsemi hans að þeim
flárveitingum sem honum eru ætlað-
ar í flárlögum í stað þess að senda
„bakreikninga" til flármálaráðuneyt-
isins. Bilið á milli þessara tveggja
sjónarmið, mælt í krónum, er um 150
m.kr.
í framhaldi af þessari umræðu
langar mig að fjalla lítillega um flár-
lög, hlutverk þeirra og forsendur,
umsvif ríkisstofnana og hlutverk
ráðuneyta í Qármálastjóm í því skyni
að varpa nokkru ljósi á hvers vegna
sama staða og í Landakotsmálinu
kemur upp aftur og aftur hjá ýmsum
ríkisstofnunum.
Hlutverk fjárlaga
Fjárlögum er ætlað tvíþætt hlut-
verk. Annars vegar nota stjómvöld
þau til að hafa áhrif á þróun efna-
hagsmála. Til að meta þessi áhrif
þarf að huga að helstu stærðum
ijárlaga, svo sem heildartekjum,
heildarútgjöldum og lánastarfsemi
ríkissjóðs.
Það er grundvallaratriði að
helstu stærðir f fjárlögum (og
reyndar einnig í lánsfjárlögum) séu
í samræmi við þau markmið sem
ríkisstjóm setur sér í efnahagsmál-
um á hverjum tíma og byggðar á
sömu forsendum um efnahagsþróun
og aðrar áætlanir í efnahagsmálum.
Þetta var ekki þannig til skamms
tíma en minna má á mikilvæga
áfanga í Ólafslögum frá 1979 og
lagabreytingum sem snerta fjár-
lagagerð frá 1985. Til að fjárlög
endurspegli sem best áhrif ríkis-
Qármála á efnahagslffið er afar
mikilvægt að fjárlög nái til allra
þátta í starfsemi ríkissjóðs og rfkis-
stofnana, þ.e. að mikilvægir þættir
ríkisflármála séu ekki utan fjárlaga.
Ef þess er ekki gætt verður um-
ræða um fjárlög sem hagstjómar-
tæki marklaus og ákvarðanir í ríkis-
fjármálum geta auðveldlega leitt til
annarra áhrifaj efnahagsmálum en
til var ætlast. Ég ætla ekki að fjalla
frekar um þessi vandamál, enda
hafa ýmsir hagfræðingar gert þessu
efni góð skil í þessu blaði og á öðr-
um vettvangi á allra síðustu árum.
Hitt aðalhlutverk fjárlaga er að
ákveða hversu miklu fé ríkisstofn-
unum og öðrum aðilum í þjóðfélag-
inu er ætlað úr ríkissjóði á ijárlaga-
árinu. í íjárlögum er starfsemi
stofnana því sniðinn stakkur eftir
vilja Qárveitingavaldsins. í þessu
efni er engin stofnun undanþegin,
hvorki sú sem fær lítið sem ekkert
fé úr ríkissjóði né hin stærsta,
Ríkisspítalar, sem fá um 4 milljarða
króna úr ríkissjóði skv. fjárlögum
fyrir árið 1988. Auk þess að til-
greina framlög úr ríkissjóði til starf-
semi stofnana er að finna f fjárlög-
um greiðslur til ýmissa aðila í þjóð-
féiaginu. Hér fer iangmest fyrir
greiðslum almannatrygginga til
einstaklinga, framlög í ýmsa sjóði,
framlög til atvinnuvega þjóðarinnar
auk aragrúa af framlögum til
ýmissa félagasamtaka.
Forsendur fjárlaga
Pjárlög eru ávallt byggð á
ákveðnum forsendum um gang
mála á fjárlagaárinu sem eru eðli
samkvæmt háðar nokkurri óvissu.
Þessar forsendur eru af tvennum
toga. í fyrsta lagi er um að ræða
forsendur um þróun efnahagsmála
á fjárlagaárinu. Ifyrir flestar stofn-
anir skipta þar mestu forsendur um
þróun launa og verðlags. í öðru
lagi er um að ræða forsendur um
starfsemi stofnana, t.d. fjöldi
starfsmanna og launaflokkar
þeirra, breytingar á verkefnum,
kaup á tækjum og viðhald hús-
næðis. Forsendur af síðara taginu
ákvarða þau umsvif sem stofnunum
eru ætluð í fjárlögum.
Til að áætlanir flárlaga um út-
gjöld á fjárlagaárinu standist þurfa
hvoru tveggja forsendumar að vera
réttar, þ.e. forsendur um þróun
launa og verðlags og forsendur um
umsvif stofnana. Forsendur af fyrra
taginu hafa ekki staðist sem skyldi
á síðustu árum og sem dæmi má
nefna að skv. nýlegri skýrslu fjár-
málaráðherra um ríkisflármál á ár-
inu 1987 kemur fram að í fjárlögum
fyrir árið 1987 var gert ráð fyrir
20% hækkun launa á milli áranna
1986 og 1987 en í reynd varð hækk-
unin nærri 40%. Á sama hátt var
gert ráð fyrir að framfærsluvísitala
hækkaði um 12,5% á milli 1986 og
1987 en raunverulega hækkun var
tæplega 19%. Það gefur augaleið
að reynist þessar forsendur rangar
er rekstri ríkisstofnana stefnt í
tvísýnu, að öllu öðru óbreyttu. Til
að eyða ekki meira fé en ákveðið
var í fjárlögum 1987 hefðu stjóm-
endur stofnana orðið að grípa til
ýmissa harkalegra ráðstafana, eins
og að segja upp starfsfólki og draga
úr starfsemi með ýmsu móti. Til
þess kom þó ekki, enda hefur mál-
um verið komið svo fyrir að stofnan-
ir fá „sjálfkrafa" aukið fé úr ríkis-
sjóði þegar laun ríkisstarfsmanna
hækka. Því má segja að fjárlög séu
verðtryggð eins og svo margar fjár-
skuldbindingar f þessu landi, a.m.k.
sá hiuti þeirra sem nær til launa-
greiðslna og annarra sambærilegra
greiðslna, eins og bóta almanna-
trygginga. Hins vegar fá ríkisstofn-
anir ekki aukið fé til að standa
undir öðrum útgjöldum þegar verð-
bólga verður hærri en ráð var fyrir
gert. Það ætti hins vegar ekki að
valda stjómendum verulegum vand-
ræðum því önnur útgjöld eru yfír-
leitt mun lægri en launaútgjöld, sem
eru langstærsti útgjaldaliður stofn-
ana.
Síðamefndu forsendur fjárlaga,
þ.e. forsendur um umsvif ríkisstofn-
ana eru því eiginlega mikilvægari
en hinar fyrri, a.m.k. fyrir starfsemi
einstakra stofnana og útgjöld til
afmarkaðra mála. Það skiptir höf-
uðmáli fyrir fjárhag stofnana og
ekki síður hversu vel fjárlög nýtast
sem stjómtæki að þessar forsendur
fjárlaga séu réttar. Þannig gefur
augaleið að séu starfsmenn ríkis-
stofnunar tuttugu talsins hlýtur að
fara illa ef fjárveiting í fjárlögum
er miðuð við tíu starfsmenn. Af
þessu má ráða að sú kvöð hlýtur
að hvíla á Qárveitingavaldinu að
vanda sem mest gerð fjárlaga og
tryggja eins og kostur er að þau
endurspegli þá starfsemi sem raun-
verulega fer fram. Á sama hátt
hlýtur sú skylda að hvíla á forstöðu-
mönnum stofnana og ráðuneytum
að þau tryggi að starfsemi stofnana
sé í samræmi við þessar forsendur
fjárlaga.
Sú pólistíska togstreita sem kem-
ur upp á yfirborðið við gerð fjárlaga
snýst um þessar forsendur um
umsvif ríkisstofnana og útgjöld til
einstakra málaflokka. Niðurstaðan
felst yfirleitt f málamiðiun milli
ólíkra sjónarmiða. Á fjárlagaárinu
kemur svo í ljós hvemig þessar for-
Finnur Sveinbjörnsson
„Til að áætlanir fjár-
laga um útgjöld á fjár-
lagaárinu standist
þurfa hvoru tveggja
forsendurnar að vera
réttar, þ.e. forsendur
um þróun launa og
verðlags og forsendur
um umsvif stofnana.“
sendur fjárlaga standast. Ýmsar
ástæður geta valdið því að þær
standast ekki. Sem dæmi má nefna
að starfsemi er raunvemlega um-
fangsmeiri en gert var ráð fyrir í
forsendum fjárlaga og engin
pólitísk samstaða um að draga úr
umsvifum. Ný lög em sett, stofnun
em falin ný verkefni og breytingar
á ytri aðstæðum kalla oft á útgjöld
sem enginn gat séð fyrir. Fyrir
þessu er séð í stjómarskránni með
heimild til aukafjárveitinga.
Hlutverk ráðuneyta
í fjármálastjórn
Ekki er unnt að fjalla um for-
sendur fjárlaga og rekstur ríkis-
stofnana án þess að fara nokkmm
orðum um mikilvæg atriði sem hafa
úrslitaáhrif á ríkisfjármál og rekst-
ur ríkisstofnana. I því sambandi
mun ég þó einungis flalla um þátt
ráðuneyta í flármálastjóm en sneiða
hjá öðmm gmndvallaratriðum, eins
og ákvörðunum um verkaskiptingu
ríkis, sveitarfélaga og einstaklinga
og samtaka þeirra, stefnu(leysi) 1
starfsmannamálum hjá ríkinu, eft-
irlit Alþingis með fjármálum ríkis-
ins og starfsemi ríkisstofnana og
ábyrgð stjómmála- og embættis-
manna á ráðstöfun almannafjár,
svo dæmi séu nefnd.
Það deilir líklega enginn um það
Opið bréf til ríkisstjórnarinnar
Verkföll — Vinnudeilur
Ríkisstjórnin ber ábyrgðina
eftir Helga Viborg
Hreiðarsson
Á undanfömum ámm hafa vinnu-
deilur sett æ meiri svip á íslenskt
efnahagslíf. Verkföll em tíð og óán-
ægja launafólks er greinileg, jafnvel
eftir að „samningar" hafa náðst. Nú
era verslunarmenn í verkfalli, kenn-
arasamtökin em með lausa samninga
og ekki sér fyrir endann á þeirri
deilu og samningar háskólamennt-
aðra starfsmanna ríkisins verða að
öllum líkindum lausir í maí—júní. Því
má við bæta að þó samningar Verka-
mannasambandsins og -vinnuveit-
enda séu í höfn verður farið fram á
„leiðréttingu" í samræmi við samn-
inga verslunarmanna. í öllum ofan-
nefndum tilvikum er ekki samið til
frambúðar og samningar verða laus-
ir aftur innan fárra mánaða. Strax
f haust em fyrirsjáanlegar deilur
starfsmanna ríkisins og á næsta árí
enr %jrfar-engF fretri-:-Það-er -1jóst
að íslenska þjóðin mun, að öllu
óbreyttu, búa við vinnudeilur og
verkfoll næstu árin.
Ábyrgð ríkisstjórnarinnar
Meðan á þessu stendur „reynir"
hæstvirtur forsætisráðherra að vera
hlutlaus í málinu. Hann, sem for-
svarsmaður ríkisstjómarinnar, vill
ekki skipta sér af vinnudeilum.
Vinnudeilur og samningar launþega
og atvinnurekanda eiga að vera
frjálsir. En er ekki verið að misnota
hugtakið frelsi? Það er misnotkun
á hugtakinu frelsi þegar verkföll
em kölluð „frjáls". Þau em alltaf
neyðarúrræði, hvort sem er í Pól-
landi eða á íslandi. Það er líka
misnotkun þegar „fijálsir" samn-
ingar leiða til harðvítugra vinnu-
deilna, sem lama atvinnuíífið ár
eftir ár. Það er líka rangtúlkun
að h»IHa þvf fram að ríkisstjóm-
in beri ekki ábyrgð á þessu
Aíitandi. Rfkisstjóm Steingríms
Hermannssonar hafði mjög
skipulögð afskipti af launamál-
um í landinu sem m.a. leiddi af
sér mikla kjaraskerðingu fyrir
suma launþegahópa og olli meiri
kjaramismun en áður hefur
tfðkast hér á landi. Það var Ifka
verk ríkisstjórnar Steingríms
Hermannssonar að ganga svo frá
máhnn að kjarasamningar urðu
að hreinum skrípaleik, þar sem
samið var um lágmarkstaxta,
sem giltu einungis fyrir hluta
launþega en baksamningar og
yfirvinnugreiðslur giltu fyrir
aðra. Ábyrgð þessara verka situr
núverandi ríkisstjóm uppi með. Að
setja upp hlutleysissvip og segja að
þetta sé ekki verksvið ríkisstjómar-
innar er annað hvort ábyrgðarleysi
eða lýsir ánægju með þetta ástand.
Hvomgu trúi ég á ríkisstjómina,
a.m.k. ekki á hæstvirtan fjármála-
ráðherra, sem almennt er á móti
bmðli og hefur sagt að hann berjist'
fyrir bættum kjöram almenningi til
handa. Ég tel að vinnudeilur, verk-
foll og óánægt starfsfólk sé bmðl
„Hér með skora ég á
ríkisstjórnina að skapa
þann grundvöll sem
nauðsynlegur er til að
friður ríki á vinnu-
markaðnum“
Hvað á ríkisstjórnin
að gera?
Það er verk ríkisstjómarinnar að
skapa forsendur fyrir friði á vmnu-
markaðnum. Til að svo geti orðið
verður a.m.k. tvennt að koma til:
í fyrsta lagi hækka barnalíf-
eyri a.m.k. um helming. (Hugtak-
ið bamabætur minnir á miskabætur
eða slysabætur og er ekki mínum
bömum bjóðandi.) Aukinn bama-
lífeyrir myndi augljóslega auðvelda
Qölskyldum lífið og myndi stórlega
auðvelda kjarasamninga.
í öðru lagi kemst rfkisstjórnin
fyrir atvinnurekendur og þjóðfélag- i ekki .bjá þ.vf að fjölga skattþrep-
íð-f"hétldf"■■r-"■-'’r'*•"''r" um. Skattþrepakerfi era notað til
að fjármálaráðherra og starfsmönn-
um hans er ætlað að annast mál-
efni ríkissjóðs og skal fáa undra
þótt þeir sinni fjárgæslustarfi sínu
af íhaldssemi. Hins vegar er staða
annarra ráðherra og ráðuneyta
málum blandin. Á hveiju hausti
taka ráðherrar sameiginlega
ákvörðun um stefnu í efnahagsmál-
um á komandi ári, þ.m.t. hvaða
þátt ríkisfjármálum er ætlað að
leika. í þessu felst m.a. að ákveða
heildartekjur og heildarútgjöld í
fjárlagafmmvarpi og útgjöld til
stærstu liða þess. Og þótt fjármála-
ráðherra og starfsmenn hans semji
fjárlagafmmvarp er það gert í sam-_
ráði við önnur ráðuneyti og þau
eiga sinn þátt í að ákveða umsvif
einstakra ríkisstofnana sem fjár-
veitingar miðast við og ættu þar
af leiðandi einnig að axla ábyrgðina
á því að áætlanir standist. En eftir
að fjárlagafmmvarp hefur verið
lagt fram og síðar þegar Qárlög
hafa verið samþykkt virðast leiðir
hins vegar skilja í of mörgum tilfell-
um og ráðuneyti veita ekki þá for-
ystu sem er nauðsynleg til að fjár-
lög standist. Þau gerast talsmenn
þeirra málaflokka sem undir þau
heyra og skeyta oft lítt um mark-
mið og fyrri ákvarðanir ríkisstjóm-
ar í efiiahags- og ríkisíjármálum.
Það er auðvelt að skilja þessa af-
stöðu ráðuneyta en hins vegar er
forstöðumaður stofnunar ekki öf-
undsverður af hlutverki sínu ef
ráðuneytið sem stofnun heyrir und-
ir hefur lítið sem ekkert samband
við hann og gefur ekki skýr fyrir-
mæli um það hver umsvif stofnun-
arinnar skuli vera á sama tíma og
íjármálaráðuneytið hnippir í öxl
forstöðumannsins og tilkynnir hon-
um að „stofnunin sé komin framúr
fjárlögum og nú verði að draga
saman seglin".
Þessu verður ekki breytt nema
saman fari einbeitt fjárhagsleg og
fagleg stjómun í ráðuneytunum.
Núverandi fyrirkomulag sem felst
í fjárhagslegum samskiptum stofn-
ana við fjármálaráðuneyti og §ár-
laga- og hagsýslustofnun og fagleg
tengsl við hin ráðuneytin getur ekki
leitt til annars en áframhaldandi
streymis „bakreikninga" til flár-
málaráðherra. Lausnin hlýtur að
felast í öflugri fjármálastjóm í ráðu-
neytum í nánum tengslum við fag-
lega stjómun samfara stórauknu
eftirliti fjárveitingavaldsins með
framkvæmd fjárlaga. í þessu felst
m.a. að flármálaskrifstofur í ráðu-
neytum verði efldar og þær látnar
bera ábyrgð á áætlanagerð í stofn-
unum vegna fjárlaga í samræmi við
faglega stefnumótun ráðuneytanna
sem og eftirliti með og ábyrgð á
greiðslustöðu stofnana.
Höfundur er hagfrseðingur.
Helgi Viborg Hreiðarsson
tekjuöflunar og launajöfnuðar í öll-
um vestrænum ríkjum og er ekkert
minna nauðsynlegt hér en f Banda-
ríkjunum eða Evrópu, nema sfður
væri. Þrepaskattkerfi er hagstjóm-
artæki, sem myndi auðvelda kjara-
samninga og skapa frið á vinnu-
markaðnum, ef til lengri tíma er
. Iitið. _Með þrepaskattkerfí er. hægt I
að vonast eftir því ástandi að kjara-