Morgunblaðið - 16.04.1992, Blaðsíða 32

32 * MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 16. APRÍL 1992
A að hækka skatta eða
lækka ríkisútgjöld til þess
að eyða fj árlagahallanum?
eftir Ólaf Björnsson
Þetta efni hefir sennilega verið
ofar á baugi en nokkuð annað í
umræðum þeim, sem átt hafa sér
stað hér á landi síðustu mánuði
um efnahagsmál og aðra þætti
stjórnmála. Hér verður þó ekki
reynt að komast að neinni algildri
niðurstöðu um hið rétta svar við
þessari spurningu, en látið nægja
að drepa á nokkur atriði, sem þetta
mikilvæga mál snerta sem mér
finnst ekki hafa fengið þá umfjöll-
un í umræðunni, sem nauðsynleg
er til þess að gefa almenningi raun-
hæfa mynd af því vandamáli, sem
hér er til umræðu.
Er nauðsynlegt að eyða
fjárlagahallanum?
Það ætti að vera öllum ljóst, að
ef útgjöld ríkisins fara fram úr
te'kjum þess, verður sá halli ekki
jafnaður nema annað hvort með
því að auka tekjurnar, þ.e. með
því að hækka skatta, eða með því
að skera niður útgjöldin. Hvoru
tveggja hefur í för með sér
óþægindi fyrir stærri eða minni
Hóp þjóðfélagsþegnanna og ætti
það ekki að þurfa nánari skýringa
við. En er nauðsynlegt að jafna
hallann? Er ekki hægt að halda
áfram að taka lán og fírra borgar-
ana þannig þeim óþægindum, sem
skattaálögur og niðurskurður opin-
berra útgjalda valda? Vissulega er
það jafnan svo, ef yfir skemmri
tíma er litið, að lántökur valda
minni röskum á högum almennings
en skattaálögur eða niðurskurður.
Hér fáum við skýringu á því, að
fjárlagahalli vex að jafnaði þegar
kosningar eru yfirvofandi að mestu
óháð því, hverskonar ríkisstjórn er
við völd. En halli á fjárlögum get-
ur aldrei verið annað en bráða-
birgðalausn. Hallann verður alltaf
að íjármagna á einn eða annan
hátt. Hér á landi eru það einkum
tvær leiðir sem farnar hafa verið
til þess að Ijármagna halla á íjár-
lögum. I fyrsta lagi sú að taka
erlend lán og í öðru lagi að láta
ríkissjóð taka lán í Seðlabankan-
um. Afleiðing fyrri leiðarinnar er
sívaxandi skuldasöfnun erlendis en
þeirra síðari stöðugt vaxandi verð-
bólga. Hvoru tveggja brýtur í bága
við markmið, sem ekki virðist
ágreiningur um meðal íslenskra
stjórnmálamanna að séu æskileg,
nefnilega, annars vegar þarf að
halda erlendri skuldasöfnun í skelj-
um og hins vegar að forðast verð-
bólgu. Það virðist því ekki vera
um það neinn ágreiningur, að halla
á fjárlögum verði að jafna ef litið
er yfír eitthvað lengri tíma. Ágrein-
ingur er hinsvegar um það hvora
þeirra tveggja höfuðleiða sem til
greina koma í þessu efni, skatta-
leiðina eða niðurskurðarleiðina beri
að leggja megináherslu á til þess
að ná settu marki.
Þeir sem fara vilja skattaleiðina
benda einkum á tvennskonar
skattstofna, sem nýta megi í þessu
skyni. Annars vegar er rætt um
svonefndan hátekjuskatt, hins veg-
ar það sem á mjög óheppilegan
og villandi hátt hefir verið nefndur
skattur á fjármagnstekjur. Verður
hvor þessara leiða um sig rædd
nánar hér á eftir.
Hátekjuskattur
Þeir sem þessa leið vilja fara til
þess að afla ríkissjóði tekna svo
ekki þurfi að draga meira en góðu
hófi gegnir úr umsvifum ríkisins,
munu yfirleitt hugsa sér hinn svo-
nefnda hátekjuskatt framkvæmd-
an þannig, að bætt sé nýju skatt-
þrepi við núverandi tekjuskatt-
stiga, þannig að hinn svonefndi
jaðarskattur, þ.e. sá skattur, sem
greiddur er af þeim hluta tekn-
anna, sem er umfram ákveðið
mark, hækki meira eða minna
umfram þau 40% sem er hámark
jaðarskattsins samkvæmt núgild-
andi skattalögum. Það má svo
auðvitað um það deila, hvert hið
nýja hámark tekjuskattsins skuli
vera. Ef við í þessu efni berum
okkur saman við nágrannalönd
okkar, mun hámark jaðarskatts
þar yfirleitt vera urri 50%, og hygg
ég að þeir séu fáir, sem hugsa sér
að lengra verði gengið. Eftir sem
áður væri um verulega hækkun
jaðarskatts að ræða frá því sem
nú er.
í nágrannalöndum hefir á síð-
ustu árum orðið veruleg stefnu-
breyting í þá átt að lækka jaðar-
skattinn af hærri tekjum. í Svíþjóð
voru jaðarskattar t.d. fyrir fáum
árum síðan allt að 80-90%. Mun
þetta ásamt fleiru hafa átt sinn
þátt í því að auðvelt hefir verið
fyrir íslenska lækna að fá að
stunda framhaldsnám í Svíþjóð,
þar sem sænskir læknir munu hafa
verið ófúsir til þess að vinna yfir-
vinnu, þar sem þeir héldu aðeins
eftir 10-20% yfirvinnukaupsins er
skattur hafði verið staðgreiddur.
Ástæðurnar til þessarar stefnu-
breytingar, sem ekki síst hefur átt
sér stað hjá flokkum jafnaðar-
manna í þessum löndum, sem áður
lögðu jafnan sérstaka áherslu á
háa jaðarskatta munu margvísleg-
ar, en eina þeirra tel ég sérstaka
ástæðu til að minnast á, af því að
hún er mikilvæg alls staðar þar
sem þessi mál eru til umræðu,
ekki síður hér á landi en annars
staðar.
Það hefir verið borið fram sem
ein mikilvægasta röksendin fyrir
því, að skattar séu stighækkandi,
að með því sé stigið spor í átt til
tekjujöfnunar í þjóðfélaginu. Þetta
væri óumdeilanlega rétt, ef gera
má ráð fyrir, að allar tekjur þjóðfé-
lagsþegnanna teldust fram til
skatts. En er það nú svo? Að vísu
má gera ráð fyrir því, að tekjur
launþega teljist- að jafnaði fram,
þar sem skattayfirvöld fá upplýs-
ingar um þær frá þeim atvinnurek-
anda, sem greiðir þeim laun. En
þar gegnir öðru máli um þá, sem
stunda sjálfstæðan atvinnurekstur,
einkum ef þeir selja vöru sína eða
þjónustu beint tii neytenda. Þar fá
skattayfirvöld yfírleitt ekki upplýs-
ingar um tekjur skattgreiðendans
frá öðrum en honum sjálfum og
hafa mjög takmarkaða aðstöðu til
eftirlits með framtölum slíkra að-
ila.
Vandinn sem hér er við að etja
er þannig í raun tæknilegs eðlis,
þannig að sama vandamál er fyrir
höndum í öllum þeim löndum, sem
búa við svipaða þjóðfélagshætti og
við. Á Norðurlöndum er samkvæmt
þeim upplýsingum, sem mér eru
kunnar talið að um 10% skatt-
skyldra tekna séu ekki taldar fram,
en að því ég best veit er þetta hlut-
fall síst hærra hér á landi sam-
kvæmt áætlunum, sem mér er
kunnugt um að gerðar hafi verið
og jafnvel lægri, sem bendir til
þess að skattaeftirlit sé hér tiltölu-
lega virkt, þar sem talið er að á
Norðurlöndum sé þetta eftirlit ein-
mitt strangt, auk þess sem at-
vinnurekstur í smáum stíl, þar sem
líklegt má telja að framtölum sé
einkum áfátt, er mun almennari
hér á landi en annars staðar á
Norðurlöndum. Skýringin á því að
skattsvik séu minni hér á landi en
í grannlöndunum gæti þó sumpart
verið sú að því er tekjuskattinn
varðar, að skattstigar eru yfirleitt
nokkru lægri hér, því að ekki er
vafi á því, að hvötin til þess að
koma tekjum undan skatti fer vax-
andi með hærri skattstigum. Hér
skal því engan veginn haldið fram,
að þeir, sem þannig hafa aðstöðu
til þess að koma tekjum sínum
undan skatti séu óheiðarlegri
skattborgarar en aðrir. Ég er
hræddur um að framtölum laun-
þega yrði meira áfátt en nú er
raunin, ef skattayfii-völd gætu eng-
ar upplýsingar fengið um tekjur
þeirra frá öðrum en þeim sjálfum.
Því skal ekki haldið fram, að ekk-
ert sé í þessu efni hægt að gera
til úrbóta. En hér er í rauninni um
tæknilegt fremur en fræðilegt
vándamál að ræða, þannig að
þekkingar á því, hvað hér væri
hægt að gera, er fremur að leita
hjá þeim, sem að þessum málum
starfa en hinum, sem skoða málin
fyrst og fremst frá fræðilegu sjón-
armiði. Þá þekkingu eru þeir, sem
hlut eiga að máli af skiijanlegum
ástæðum ófúsir til að bera út um
borg og bý.
Launþegasamtök hafa um langt
skeið gert samþykktir í þá veru
að skora á stjórnvöld að bæta úr
misræminu milli skatts á launa-
tekjur og aðrar tekjur og er sú
afstaða eðlileg. Sjálfur hef ég oftar
en einu sinni rétt upp hendina til
samþykktar tillögum í þessa átt á
þeim nær 30 árum sem ég sat þing
BSRB frá því á seinni heimsstyij-
aldarárunum og fram undir 1970.
Á þeirri hálfu öld sem liðin er frá
því á stríðsárunum hafa allir íjórir
stóru stjórnmálaflokkarnir átt fjár-
málaráðherra um lengri eða
skemmri tíma og er ég sannfærður
um það, að allir þeir, sem því
embætti hafa gegnt hafa haft hinn
besta vilja til þess að bæta skatta-
lög og skattheimtu, enda verið
skipaðar ótal nefndir til þess að
gera tillögur til umbóta í þessum
efnum og hefi ég sjálfur átt sæti
í a.m.k. tveimur slíkum nefndum.
Ekki vil ég nú segja, að enginn
árangur hafi af þessum störfum
orðið, en það leiðir af eðli málsins
að hann er takmarkaður og skyndi-
árangurs er ekki að vænta í því
efni, að jafna aðstöðu þeirra, sem
taka laun hjá öðrum, sem gefa þau
upp til skattayfirvalda og þeirra
sem stunda sjálfstæðan atvinnu-
rekstur með því að selja almenn-
ingi vöru eða þjónustu. Það er e.t.v.
of djúpt tekið í árinni, að segja að
tekjuskatturinn verði í framkvæmd
sérskattur á launþega, en sann-
leikskjarna tel ég þó í því sjónar-
miði og ekki auðhlaupið að því að
breyta því.
Fyrir nokkrum árum birtist í
blaði grein eftir frú Jóhönnu
Sigurðardóttur, núverandi félags-
málaráðherra, þar sem birt var
skýrsla um skattgreiðslur 20 sjálf-
stæðra atvinnurekenda^ og jafn-
margra verkakvenna á ísafirði og
í nágrenni. Voru athafnamennirnir
aðeins liðlega hálfdrættingar á við
verkakonurnar hvað álagða skatta
snerti. Ekki veit ég til þess að
niðurstöður þessar hafi verið ve-
fengdar og tilviljun mun hafa ráð-
ið því að byggt var á vestfirskum
skýrslum, þar sem engin ástæða
er til þess að ætla að skattaeftirlit
sé slælegra þar en annars staðar
Ólafur Björnsson
á landinu. Bendir þetta óneitanlega
til takmarkaðs árangurs af öllum
þeim ályktunum sem gerðar höfðu
verið á fjölda þingum þá um ára-
tuga skeið og öllum nefndar-
skipununum á vegum stjórnvalda
er áttu að benda hér á leiðir til
úrbóta.
Einnig verður að draga í efa,
að hinn svonefndi hátekjuskattur
leiði til tekjujöfnunar ef litið er á
þjóðfélagið í heild þótt hann kunni
að jafna tekjurnar meðaljaunþega
innbyrðis.
Skattur á fjármagnstekjur
Önnur helsta leiðin sem bent
hefir verið á af þeim telja að fjár-
lagahallanum beri að eyða með
álagningu nýrra skatta er það sem
nefnt hefir skattlagning fjár-
magnstekna. Eins og minnst var á
í upphafi þessarar greinar er það
í raun mjög óheppilegt og villandi
að nota orðið íjármagnstekjur um
þann skattstofn sem hér er um að
ræða. Merking orðsins fjármagn
verður þá miklu þrengri og raunar
allt önnur en sú, sem hagfræðing-
ar hafa lengst af í þetta orð lagt.
En sú merking, sem lögð hefur
verið í orðið, þegar rætt hefur um
það að undanförnu hér á landi
hvort skattleggja beri Ijármagn
eða ijármagnstekjur er sú, að þar
sé um að ræða peningakröfur, sem
borgararnir eigi hver á annan og
þær tekjur, sem slíkar kröfur gefa
af sér en þar er fyrst og fremst
um sparifé í ýmsum myndum að
ræða. Fjármagn ætti þá ekki að
vera til í þjóðhagslegri merkingu,
því að öllum kröfum af þessu tagi
samsvarar jafnhá skuld, þannig að
þegar gert er upp fyrir heildina
verður útkoman núll. Þá er ólíkt
skilvirkara að halda sér að skiln-
ingi Karls gamla Marx á merkingu
þessa orðs, en sem kunnugt er bar
aðalrit hans titilinn Das Kapital
eða Fjármagnið. Hann skilgreindi
fjármagn sem framleiðslutæki,
sem nýtt væru í hagnaðarskyni.
Þetta er sú skilgreining sem al-
mennt er notuð af hagfræðingum
og þó að því beri að fagna, að flest-
ir verkalýðsleiðtogar, sem áður
trúðu á úreltar kenningar Marx
og ollu verkalýðshreyfingunni með
því ómældu tjóni, hafa nú horfið
frá þeim, þá má ekki um leið varpa
fyrir borð þeim skoðunum og skil-
greiningum Marx, sem ekki voru
annað en heilbrigð skynsemi. Vel
má vera að þessi nýja og óheppi-
lega merking orðsins fjármagns-
tekjur, eigi fremur rót sína að rekja
til þess að um áróður er að ræða
en að skýringin sé vanþekking.
Skattur á fjármagnstekjur lætur
óefað betur í eyrum flestra heldur
en skattur á sparifé, þar sem flest
fullorðið fólk á eitthvert sparifé,
þó að auðvitað eigi ekki allir jafn
mikið af því.
Þessar hugleiðingar um merk-
ingu orða skera þó auðvitað ekki
úr um það, hvort réttmætt sé að
skattleggja sparifé. Lög voru um
það sett árið 1953 að sparifé, þ.e.
innstæður í bönkum og sparisjóð-
um, skyldi undanþegið sköttum
nema í sérstökum tilvikum. Til-
gangur laganna var sá, að hvetja
til sparnaðar í þeirri mynd, því að
sparnaður getur átt sér stað í fleiri
myndum og draga með því úr verð-
bólgu, og auka framboð af lánsfé.
Ekki tel ég vafa á því, að þessi
ráðstöfun hafi verið skynsamleg
miðað við aðstæður á þeim tíma,
enda mun ekki hafa um hana veru-
legur ágreiningur. Síðan þessi
skattfríðindi spariíjáreigendum til
handa voru lögfest eru nú liðin nær
40 ár og vissulega er eðlilegt að
það sé til umræðu í dag, hvort þær
aðstæður sem á þeim tíma rétt-
lættu þessa ráðstöfun séu enn fyr-
ir hendi. Vissulega hefir margt
breyst 1 íslenskum efnahagsmálum
á þessum tíma og eðlilegt að sumt
af því, svo sem hin víðtæka verð-
trygging fjárskuldbindinga, sem
smám saman hefir rutt sér til rúms,
hafi áhrif á afstöðu til þess máls,
sem hér er til umijöllunar.
Það er þó ekki tilgangur þessar-
ar greinar að gera tillögur um það
hvernig þessum málum skuli skipa.
Skynsamlegar tillögur í því efni
yrðu að byggjast á spá um fram-
vindu helstu þátta efnahagsmála
hér á landi þar sem m.a. myndi
miklu máli skipta hver verða tengsl
íslands við evrópska efnahagssam-
vinnu og verða vonandi ekki tekn-
ar endanlegar ákvarðanir í þessu
efni fyrr en ljóst verður í hvaða
mynd þessi tengsl verða. En mér
finnst að umræður þær, sem fram
hafa farið um þetta, hafi í mjög
ríkum mæli snúist um allt ennað
en það sem ætti að vera kjarni
málsins. Hefir þetta orðið til þess
að villa almenningi mjög sýn í
þessu efni og torvelda þannig að
skynsamlog afstaða sé tekin til
málsins. Það er talað um „ijár-
magnseigendur“, þ.e. spariijáreig-
endur - en auðvitað er þetta tvennt
engan veginn það sama - sem ein-
hvern afmarkaðan hagsmunahóp
hliðstæðan starfsstéttum eins og
t.d. bændum eða sjómönnum. Mér
finnst bankarnir, bæði Seðlabank-
inn og viðskiptabankarnir, vera
ámælisverðir fyrir það að hafa
ekki gert meira en raun er á til
þess að upplýsa almenning um það
hveijir eiga spariféð. Auðvitað yrði
þar um. heildarskýrslur að ræða
en ekki upplýsingar um innstæður
einstaklinga, félaga eða stofnana.
En engir aðilar eiga meira undir
því að ekki verði truflun á eðli-
legri spariijármyndun en við-
skiptabankarnir og aðrar innláns-
stofnanir.
Tilgangurinn með því á sínum
tíma að undanþiggja sparifé skatt-
skyldu hefir auðvitað ekki verið sá,
að hygla einhveijum tilteknum
hagsmunahópi, heldur sá að vera
hvati til þess að menn ráðstöfuðu
fé sínu fremur á þann hátt að
leggja það inn í banka eða spari-
sjóð en að eyða því eða ijárfesta
í raunverðmætum. Myndi slíkt
draga úr verðbólgu og auka fram-
boð af lánsfé.
Hér er staða sparifjáreigandans
allt önnur en þess, sem tilheyrir
ákveðinni starfsstétt, þannig að
t.d. bóndinn, sjómaðurinn eða járn-
smiðurinn verður jafnan að halda
áfram í sínu starfi þó að hann sé
óánægður með ráðstafanir stjórn-
valda í skattamálum eða öðru, sem
snerta kann sérhagsmuni þessara
aðila. Spariijáreigendandinn þarf
hins vegar ekki freinur en honum
sýnist sjálfum áð gegna því hlut-
verki áfram ef hann telur að
hagsmunir sínir séu óhæfilega
skertir með opinberum aðgerðum.
Hann getur þá flutt eignir sínar
yfir í eitthvað annað eða ijárfest