Morgunblaðið - 05.07.2000, Blaðsíða 10

10 MIÐVIKUDAGUR 5. JÚLÍ 2000
MORGUNBLAÐIÐ
FRETTIR
H
"IÐ opinbera leitast um þessar mund-
ir í auknum mæli við að færa þjón-
ustu og framkvæmdir, sem því er
skylt að inna af hendi, til einkaaðila
og hefur fyrirbærið verið nefnt einkafram-
kvæmd. Ekki hefur reynt á það hver beri skaða-
bótaábyrgð þegar þessi háttur er hafður á, en í
Úlfljóti, tímariti laganema við Háskóla íslands,
eru þrír lögmenn, Hjörleifur B. Kvaran borgar-
lögmaður, Sesselja Ámadóttir, deildarstjóri í
félagsmálaráðuneytinu, og Andri Ámason
hæstaréttarlögmaður, fengnir til að velta þess-
ari spumingu fyrir sér og sýnist sitt hveijum.
Hjörleifur slær því fram í grein sinni að
„verkkaupi beri ekki ábyrgð á skaðaverkum
sjálfstæðra verktaka".
Hjörleifur rekur í grein sinni að sveitarfélög
hafí fjölmörg lögbundin verkefni á borð við
rekstur grunnskóla og gerð skólamannvirkja,
byggingu og rekstur leikskóla og branavarnir
og eldvarnarmál, en einnig annist þau fjölmörg
verkefni, sem ekki séu lögbundin, til dæmis
rekstur almenningssamgangna, hitaveitna og
rafmagsnveitna.
„Af stjómarskrárákvæðinu um sjálfsstjóm
sveitarfélaga verður ráðið að þau hafa ftjálst val
um hvemig þau haga starfsemi sinni innan
þeirra marka sem löggjafínn ákveður," skrifar
Hjörleifur. „Af þessu leiðir að sveitarfélögin
geta falið öðram að sinna ýmsum verkefnum en
bera þá fyrst og fremst ábyrgð á að viðkomandi
verkefni sé leyst af hendi með þeim hætti sem
lög ákveða og oft hefur löggjafinn falið fagráðu-
neytum visst eftirlit með framkvæmd
laganna."
Hvernig var
verkefnið framselt?
Hann segir að nauðsynlegt sé að líta
annars vegar til verkefnisins og hins
vegar til þess hvernig það hafí verið
framselt í einkaframkvæmd þegar
bótaskylt tjón hafi orðið.
I því sambandi geti framsalið í
fyrsta lagi byggst á almennum verk-
samningi, eins og til dæmis byggingu
grannskóla og leikskóla og sorphirðu:
„Þó svo að þessi verkefni séu á meðal
skylduverkefna sveitarfélaga er ekki
staðið öðra vísi að gerð slíkra verk-
samninga en almennt gerist. Verður
því að telja að verktakinn beri einn
ábyrgð á þeim skaðaverkum sem geta
hlotist af starfsemi hans, enda er það
meginregla í íslenskum skaðabótarétti
að verkkaupi beri ekki ábyrgð á
skaðaverkum sjálfstæðraverktaka."
„SoIidarisk“ ábyrgð
Hjörleifur segir að í öðra lagi geti
framsalið byggst á þjónustusamningi,
þegar sjálfstætt starfandi verktaki á
borð við verkfræðistofu taki að sér
verkefni, sem opinberam starfsmönnum sveit-
arfélags sé falið að sinna lögum samkvæmt eins
og til dæmis eigi við um byggingareftirlit: „Þá
er verktakinn að vinna að hluta eða að öllu leyti
störf opinberra starfsmanna á sviði öryggis og
eftirlits og má gera ráð fyrir að sveitarfélagið
beri solidariska ábyrgð með verktakanum verði
honum á í messunni."
í þriðja lagi tilgreinir hann að löggjafinn hafi
heimilað sveitarfélögum að reka skylduverkefni
sín í formi hlutafélags með takmarkaðri ábyrgð,
til dæmis rekstur leiguíbúða: „Telja verður að
hlutafélagið eitt beri ábyrgð á þeim tjónum sem
rekja má til vanbúnaðar íbúðanna en ekki sveit-
arfélagið. Ef sveitarfélagið ætti að bera ábyrgð
á skaðaverkum hlutafélagsins þyrfti að kveða
skýrt á um það í löggjöfinni."
Hjörleiftú- segir að í fjórða lagi séu sérákvæði
um byggðasamlög í sveitarstjómarlögum þar
sem kveðið sé á um að sveitarstjómir beri ein-
falda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum
byggðasamlagsins. Byggðasamlög sé einungis
heimilt að stofna um varanleg samvinnuverk-
efni sveitarfélaga og verði lögbundin verkefni
þeirra fyrst og fremst heimfærð undir þá skil-
greiningu. Því verði að telja að starfsemi þeirra
sé á sviði opinbers rekstrar og að til fjárskuld-
bindinga teljist ábyrgð vegna tjóna sem rakin
verði til saknæmrar háttsemi byggðasamlags-
ins.
í fimmta og síðasta lagi segir hann að líta
verði til þess að löggjafinn hafi í vissum tilvikum
gert ráð fyrir að einkaaðilar geti rekið starfsemi
samhliða sveitarfélögum, eins og til dæmis
einkarekna grunnskóla og leikskóla: „Stjóm-
endur slíkra einkarekinna skóla hafa því sjálfir
sóst eftir því að taka slíkan rekstur að sér og
telja sig oft betur í stakk búna til þess að sinna
verkefninu en sveitarfélagið. Þeir sem stunda
slíkan atvinnurekstur bera ábyrgð á rekstrin-
um og þá um leið ábyrgð á því bótaskylda tjóni
sem rekja má til sakar eða aðgæsluleysis starfs-
manna skólanna."
Meginregla að verkkaupi beri
ekki ábyrgð
Niðurstaða Hjörleifs er að sú meginregla
skaðabótaréttarins að verkkaupi beri ekki
ábyrgð á skaðaverkum sjálfstæðra verktaka
Einkafram-
kvæmd vekur
óvissu um skaða-
bótaábyrgð
Ymis sjónarmið koma í ljós í umfjöllun þrigg;]a lög-
manna í nýjasta tölublaði Ulfljóts um það hver beri
skaðabótaábyrgð þegar hið opinbera grípur til einka-
framkvæmdar, allt frá því að verkkaupi beri ekki
ábyrgð á skaðaverkum sjálfstæðra verktaka til þess að
almenningur megi treysta því að lögbundin stjórnsýsla
sé á ábyrgð framkvæmdavaldsins.

Morgunblaðið/Sverrir
I Borgartúni er risin bygging þar sem hið opinbera fór leið einkaframkvæmdar og munu þar verða til húsa
ýmsar opinberar stofnanir.
taki jafnt til lögbundinna verkefna sveitarfélaga
sem og annarra verkefna.
„Sveitarfélag getur þó í undantekningartil-
vikum borið ábyrgð með sjálfstæðum verktaka,
þegar um er að ræða verkefni á sviði eftirlits og
öryggis, sem löggjafinn hefur falið opinberam
starfsmönnum að sinna,“ skrifar Hjörleifur.
„Þegar löggjafinn hefur sérstaklega gert ráð
fyrir að einkaaðilar geti rekið starfsemi, sem al-
mennt er skylduverkefni sveitarfélaga, ber
sveitarfélagið ekki ábyrgð á skaðaverkum
einkaaðilans."
Einstaklingar og lögaðilar
jafnsettir um rétt til skaðabóta
Sesselja Ámadóttir heldur því fram að „ein-
staklingar og lögaðilar [séu] ... jafnsettir um
rétt til skaðabóta hvort sem rfid [eða] sveitarfé-
lag [hafi] falið einkaaðila framkvæmd verkefnis
eða ekki“.
Sesselja segir í grein sinni að nokkuð mis-
munandi ákvæði sé að finna í lögum um rfirið
annars vegar og sveitarfélög hins vegar hvað
varði einkaframkvæmdir. Kveðið sé á um heim-
ildir einstakra ráðherra að gera verksamninga
til lengri tíma en eins árs með samþykki fjár-
málaráðherra um rekstrarverkefni, en einka-
aðila verði þó ekki falið opinbert vald til að taka
ákvarðanir um réttindi og skyldur nema sér-
stök heimild sé til þess í lögum.
Hún vitnar til laga um fjárreiður rfldsins ann-
ars vegar og málefni fatlaðra hins vegar og seg-
ir að þar sé hvergi að finna sérstök ákvæði um
skaðabótaábyrgð samningsaðila þótt fjallað sé
um heimildir til að semja rekstrarverkefni við
óopinbera aðila.
Sesselja bendir á að í stjórnarskránni segi að
sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum
eftir því sem lög ákveði og hnykkt sé á þessum
sjálfstjórnarrétti í sveitarstjómarlögum þar
sem segir að landið skiptist í staðbundin sveit-
arfélög, sem sjálf ráði málefnum sínum á eigin
ábyrgð.
Hún segir að í sveitarstjórnarlögum eða öðr-
um lögum sé ekki að finna bein ákvæði um
heimild sveitarfélaga til að gera verksamninga
eða samninga um rekstrarverkefni með sama
hætti og gildi fyrir ríkið, en ekki sé heldur lagt
bann við því.
Deilt um heimild sveitarfélaga
til einkaframkvæmdar
„Mismunandi skoðanir hafa verið uppi um
hvort sveitarfélögum sé slíkt heimilt eða ekki,“
skrifar hún án þess að fara nánar út í þá um-
ræðu, en bætir við: „Staðreyndin er hins vegar
sú að sveitarfélög hafa gert slíka samninga."
Sesselja segir að eins og almennt gildi í
skaðabótarétti sé helsti grandvöllur skaðabóta
gagnvart ríki eða sveitarfélagi sakarreglan. í
henni felist að sá beri skaðabótaábyrgð á tjóni,
sem hann valdi með saknæmum og ólögmætum
hætti.
„Það er Alþingi sem setur lög og ákveður
jafnframt í viðkomandi lögum hver bera skuli
ábyrgð á framkvæmd þeirra verkefna sem um
er að ræða,“ segir hún. „Þannig er það til dæmis
ríkið sem að langmestu leyti fer með rekstur
sjúkrahúsa, sambýla íyrir fatlaða o.fl., en sveit-
arfélögin fara meðal annars með rekstur grann-
skóla og leikskóla, fjárhagsaðstoð við einstak-
linga og félagslega heimaþjónustu.
Með lögum hefur þessum stjómvöldum verið
falið að framkvæma tiltekin verkefni og hefur
löggjafinn því lagt ábyrgðina á þeirra herðar.
Er þessum stjómvöldum því ekki heimilt að
semja sig frá ábyrgð á að hin lögbundnu verk-
efni séu innt af hendi nema til þess sé heimild í
lögum.“
Sesselja segir að hafi sveitarfélag til dæmis
ákveðið að fela einkaaðila rekstur grannskóla
verði að telja að sveitarfélaginu beri meðal ann-
ars að sjá til þess að nemendur þess skóla fái
lögbundna lágmarkskennslu. Bijóti rekstrarað-
ilinn þær lögbundnu skyldur, til dæmis þannig
að einhveijh- nemendur missi úr eina önn eða
eitt skólaár af þeim sökum, geti þeir nemendur
átt kröfu á sveitarfélagið vegna þess tjóns, sem
þeir hafi orðið fyrii-.
Nemendur eiga að vera jafnsettir
þótt einkaaðili reki skóla
„Nemendumir eiga þannig að vera jafnsettir
nemendum í öðrum skólum, sem reknir era af
sveitarfélaginu, með rétt til bóta vegna brota á
grannskólalögunum," skrifar hún. „Eðlilegt og
rétt er að einstaklingar og lögaðilar séu þannig
jafnsettir um rétt til skaðabóta og aðgang að
þeim hvort sem rfid/sveitarfélag hefur falið
einkaaðila framkvæmd tiltekins verkefnis eða
ekki.“
Endurmeta þarf
lagalega bótaábyrgð
Andri Ámason segir að ekki sé fyrirsjáanlegt
að lát verði á framsali verkefna frá ríki og sveit-
arfélögum og því verði óhjákvæmilega að end-
urmeta hina lagalegu bótaábyrgð, sem áður hafi
legið hjá hinum opinbera aðilum. Hann bendir á
að slíkt framsal byggist á mismunandi forsend-
um og geti stundum verið um að ræða verkefni
eða rekstur á borð við opinberar verksmiðjur og
fjarskipti, sem ekki hafi lengur á sér nein ein-
kenni opinberrar stjómsýslu. I öðram tilvikum
sé einkaaðilum á hinn bóginn falin starfræksla
verkefna, sem talið sé að heyri undir rekstur,
sem hið opinbera eigi að annast.
„Þegar litið er tfi meginsjónai-miða varðandi
skaðabótaskyldu opinberra aðila yfirleitt, er í
fræðikenningum gerður nokkur greinarmunur
á eðli hinnar opinbera starfsemi," skrifar hann.
„Skaðabótaábyrgð opinberra aðila við fram-
kvæmd verkefna sem teljast alfarið einkarétt-
arlegs eðlis fer eftir almennum skaðabótaregl-
um og reglum um húsbóndaábyrgð. Hins vegar
hefur í norrænum rétti verið talið að bóta-
ábyrgð hins opinbera á tjóni sem rekja má til
gáleysis í stjómsýslu gangi lengra en almennt
er miðað við í skaðabótarétti. Ábyrgð vegna op-
inbers eftirlits hefur á hinn bóginn verið talin
ganga skemur, þó fer það að einhverju leyti eft-
ir því hver grundvöllur hins opinbera
eftirlits er.“
Andri segir að verkefni, sem opin-
berir aðilar feli einkaaðilum, séu af
ýmsum toga, en þó megi greina þau í
tvo meginþætti; annars vegar verk-
efni, sem teljist til venjulegrar
stjómsýslu, og hins vegar verkefni,
sem hafi á sér meiri og minni einka-
réttarleg einkenni.
Geta ekki leyst sig undan
ábyrgð á stjómsýslunni
„Þegar opinberir aðilar fela einka-
aðilum að annast stjómsýsluverkefni
standa ekki rök til annars en að hið op-
inbera beri eftir sem áður ábyrgð á
tjóni sem rekja má til skaða við úr-
lausn slíkra verkefna," skrifar hann.
„Opinberir aðilar, rfidð og sveitarfé-
lög, bera ábyrgð á stjórnsýslunni sem
slíkri, og geta ekki leyst sig undan
þeirri ábyrgð með því að fela öðrum að
annast slík verkefni. Þannig má al-
menningur treysta því að stjómsýsl-
an, sem er í eðli sínum lögbundin, sé á
ábyrgð framkvæmdavaldsins. Fyrir
ábyrgðartakmörkun að þessu leyti
þyrfti því að vera sérstök lagaheim-
ild.“
Hann segir að önnur sjónarmið kunni að
gilda um önnur verkefni en stjómsýsluverkefni.
Þegar einkaaðila sé falið einkaréttarlegt verk-
efni leysist hið opinbera alfarið undan þeim.
Slíkum verkefnum megi þó skipta í tvennt,
verkefni, sem séu að lögum falin opinberam að-
fium til úrlausnar, og verkefni, sem hið opinbera
hafi heimild til að annast án þess að vera það
sérstaklega skylt.
Samningssamband milli
borgaranna og hins opinbera
Andri bendir á að í norrænni lögfræði hafi því
verið haldið fram að þegar opinberum aðilum
séu lagðar ákveðnar skyldur á herðar skapist
nokkurs konar samningssamband milli borgai'a
og hins opinbera, sem leiði til þess að framsal á
verkefni til sjálfstæðs verktaka leysi hið opin-
bera ekki undan ábyrgð sinni, þar með talinni
skaðabótaábyrgð.
„Af þessu má almennt draga þá ályktun að
þegar slík lögbundin verkefni era falin einka-
aðilum, sem annast þau sem sjálfstæðir verk-
takar, séu líkur á að opinberir aðilar, ríki eða
sveitarfélög, beri eftir sem áður skaðabóta-
ábyrgð á skaðaverkum sem verða við fram-
kvæmd þeirra," skrifar hann. „Þegar um lög-
bundna skyldu eða verkefni er að ræða er
jafnan svo, að sá sem ber skylduna getur al-
mennt ekki leyst sig undan ábyi-gð með því að
fela skylduna öðram.“
Andri segir að þegar ekki sé til að dreifa sér-
stakri skyldu opinberra aðila, en þeir taki verk-
ið engu síður að sér, kynnu síður að vera rök til
að játa svo víðtækri skaðabótaábyrgð: „Þó er
það svo í ýmsum tilvikum, að þó svo að opinber-
ir aðilar hafi ekki skyldu til að veita þjónustuna,
hafa þeir tekið hana að sér og njóta í sumum til-
vikum sérstakrai’ lagalegrar verndar eða einka-
leyfa á meðan. Á slíkum sviðum kann að vera
eðlilegt að líta svo á, að hin víðtæka ábyrgð
gildi.“
Andri segir að síðustu að sé engin slík skylda
fyrir hendi og öðram frjálst að annast sömu
starfsemi með sambærilegum kjöram, sé aftur
á móti vafasamara að líta svo á að opinberir aðil-
ar beri ábyrgð á sjálfstæðum verktökum, sem
tekið hafi að sér framkvæmd hennar fyrir opin-
bera aðila, ríki eða sveitarfélög.