Morgunblaðið - 24.02.2002, Blaðsíða 20

F
RJÁLSLEG meðferð
opinberra fjármuna hef-
ur mikið verið rædd upp
á síðkastið. Grasserar
spilling í íslenska stjórn-
kerfinu eða er það einungis tilviljun
að mörg hneykslismál koma upp á
stuttum tíma?
Hvað er spilling?
Spilling hefur verið skilgreind
svo að hún felist í þeirri háttsemi af
hálfu þeirra sem gegna opinberum
störfum að misnota aðstöðu sína
eða vald til þess að færa sjálfum
sér eða nákomnum hagnað eða að-
stöðu sem þeir myndu ekki eiga til-
kall til ef gætt væri réttra leik-
reglna. Spilling getur auðvitað
verið mismunandi alvarleg. Sem
dæmi um lítilsháttar spillingu má
nefna þegar ríkisstarfsmaður fer
með smáhluti úr vinnunni heim til
sín (klósettpappír, ljósaperur, rit-
föng) eða prentar út skjöl í eigin
þágu án þess að borga fyrir papp-
írinn. Stórfelld spilling væri það
hins vegar ef opinber embættis-
maður þægi mútur gegn því að fela
opinbera framkvæmd tilteknu fyr-
irtæki sem annars hefði ekki hlotið
hnossið.
Spilling er siðferðilegt hugtak
fremur en lagalegt. Þannig er alls
ekki víst að öll spilling varði við lög.
Og í hegningarlögum er einungis
tekið á alvarlegustu tegund spill-
ingar eins og mútuþægni. Undan-
farin ár hafa verið gerðir margir al-
þjóðasáttmálar um aðgerðir gegn
spillingu. Flest ef ekki öll ríki eiga
við spillingu að etja og oft og tíðum
tengist hún skipulagðri glæpastarf-
semi sem nær yfir landamæri.
Spilling grefur undan grundvall-
argildum lýðræðissamfélagsins. Ef
hún kemst upp eyðileggur hún
tiltrú manna til stjórnvalda og
stjórnmálamanna sem gerir þeim
einnig erfiðara fyrir að starfa.
Spillt þjóðfélag er í raun andstaða
réttarríkisins. Í réttarríkinu fer
stjórnsýslan í einu og öllu að lögum
sem endurspegla almannahags-
muni á meðan annarleg sjónarmið
ráða ferðinni í spilltu þjóðfélagi.
Það má halda því fram að það sé í
mannlegu eðli að ganga eins langt
og menn geta, ekki þurfi að leita
lengra að skýringum á spillingu.
Oft og tíðum er það ugglaust rétt
að spilling stafi einfaldlega af óhóf-
semi og græðgi mannanna. Ýmsir
þættir geta þó stuðlað að því að
spilling þrífist. Má nefna sam-
þjöppun valds, auðs og áhrifa, ólýð-
ræðislega stjórnarhætti, skrifræði,
óhóflega flóknar reglur, einokun,
illa skipulagða og illa borgaða op-
inbera stjórnsýslu og veikt dóms-
kerfi.
Upplýst þjóðfélag þar sem sið-
ferðisstig er hátt er líklegra til að
vera laust við spillingu. Skýrar
reglur þurfa að gilda um meðferð
opinberra fjármuna og tryggja þarf
sem mest gagnsæi við meðferð
þeirra til þess að fyrirbyggja og
koma upp um spillingu.
Ísland í alþjóðlegum
samanburði
Ef marka má erlendan saman-
burð þá er íslenskt þjóðfélag með
þeim óspilltari. Þannig er Ísland í
4.–5. sæti yfir óspilltustu lönd
heims á lista Transparency Int-
ernational fyrir árið 2001
(www.transparency.org) á eftir
Finnlandi, Danmörku og Nýja-Sjá-
landi. Listinn verður þannig til að
valdir viðmælendur frá hverju landi
eru spurðir um hvernig þeir upplifi
tiltekna þætti sem varða spillingu.
Ísland er aðili að svokölluðu
GRECO-samstarfi en það er hópur
ríkja innan vébanda Evrópuráðsins
sem berst gegn spillingu. Nefnd á
vegum GRECO heimsótti Ísland í
fyrsta skipti í byrjun maí 2001 og
átti viðræður við dómsmálaráðu-
neytið, ríkissaksóknaraembættið,
viðskiptaráðuneytið, ríkislögreglu-
stjóraembættið, Ríkisendurskoðun,
þingmenn, umboðsmann Alþingis,
Samkeppnisstofnun, Fram-
kvæmdasýslu ríkisins, Vinnuveit-
endasambandið, Fjármálaeftirlitið
og Verslunarráð auk nokkurra
blaðamanna. Þessi listi endurspegl-
ar með vissum hætti þær stofnanir
sem eru hvað mikilvægastar til
þess að halda spillingu í skefjum.
Skýrsla nefndarinnar sem dag-
sett er 14. september 2001 (eintak
má finna á heimasíðu GRECO -
http://www.greco.coe.int – en nið-
urlag er einnig til í íslenskri þýð-
ingu á heimasíðu dómsmálaráðu-
neytisins) hefur að geyma stutta
greiningu á íslensku þjóðfélagi.
„Smæð íslensku þjóðarinnar getur
annars vegar orðið að liði við að
hamla gegn launung og halda sam-
félaginu opnu, en hins vegar getur
hún valdið því að hagsmuna-
árekstrar komi upp og gert spill-
ingarvanda verri viðureignar en
ella væri.“ Auðvitað er ekki margt
nýtt í skýrslunni en hún er þó
fyrsta skrefið í alþjóðlegu sam-
starfi sem örugglega á eftir að bera
einhvern árangur.
Þar kemur fram það mat nefnd-
armanna að Ísland sé í hópi þeirra
Evrópulanda þar sem spilling er
hvað minnst. Er þeim tilmælum
samt beint til íslenskra stjórnvalda
að i) leggja drög að virkri stefnu
gegn spillingu, ii) sjá rannsóknar-
deild efnahags- og umhverfisbrota
hjá embætti ríkislögreglustjóra
fyrir nauðsynlegri þjálfun þannig
að hún geti orðið sérhæfðara tæki
til löggæslu á sviði spillingarmála,
iii) leiða í lög ákvæði sem tryggja
að upplýsingar sem opinberir
starfsmenn fá í starfi sínu um spill-
ingarmál eða grun um slíkt verði
tilkynntar þeim stjórnvöldum sem
rannsókn annast.
Ennfremur gerir nefndin aðrar
athugasemdir um ástandið á Ís-
landi sem ekki eru taldar eins
brýnar en eru þó allrar athygli
verðar. Nefndin lýsir þannig
áhyggjum af því að hér á landi sé
ekki fyrir að fara reglum um fjár-
mál stjórnmálaflokka.
Hversu raunsætt
er þetta mat?
Þótt vissulega geti Íslendingar
verið stoltir af svo sterkri stöðu í
alþjóðlegum samanburði sem raun
ber vitni þá er engin ástæða til að
sofa á verðinum. Það eru mikils-
verð lífsgæði að búa í þjóðfélagi
sem er tiltölulega laust við spillingu
og ábyrgð hvílir á stjórnvöldum að
standa vörð um þau gæði.
Spillingarumræða er ekki ný af
nálinni á Íslandi samanber bók pró-
fessors Gunnars Helga Kristins-
sonar, Embættismenn og stjórn-
málamenn, sem kom út árið 1994.
Margt af því sem hefur verið fundið
íslenskum stjórnmálum og stjórn-
málamönnum til foráttu jaðrar auð-
vitað við spillingu: fyrirgreiðslu-
pólitík, laxveiðiferðir ráðamanna,
klíkuskapur við stöðuveitingar
o.s.frv. Þingmenn hafa einnig
margir hverjir haft meiri áhuga á
að vasast í stjórnsýslu heldur en
lagasetningu með tilheyrandi af-
leiðingum eins og allir þekkja.
Samt er auðvitað ólíku saman að
jafna við það sem gerist hjá sumum
ríkjum sunnar og austar í álfunni
þar sem stjórnkerfið er gjörspillt
og mútugreiðslur daglegt brauð.
Þótt fá dæmi séu þekkt um alvar-
lega spillingu hér á landi, er hugs-
anlegt að skýringin sé sú að hún
hafi einfaldlega ekki komið enn upp
á yfirborðið. Skortur á reglum um
fjármál stjórnmálaflokka er til
dæmis mikið umhugsunarefni.
Hvernig getur almenningur gengið
að því vísu að einstaklingar og
einkafyrirtæki geti ekki keypt sér
áhrif og fyrirgreiðslu? Á meðan
engar reglur skikka flokkana til að
opna reikningshald sitt verður að
treysta siðferðisþreki stjórnmála-
mannanna. Flest önnur lönd sem
við berum okkur saman við hafa
séð sig knúin til að setja slíkar
reglur sem tryggja ákvæðið
gagnsæi.
Það er líka annars konar þróun í
þjóðfélaginu sem getur skapað for-
sendur fyrir spillingu. GRECO-
nefndin nefnir einmitt að spilling-
arhætta kunni að felast í auknum
efnahagslegum umsvifum og fjár-
magnsstreymi í þjóðfélaginu auk
náinna tengsla milli stjórnvalda og
atvinnulífs. Það segir sig sjálft að
því meiri peningar sem eru í um-
ferð þeim mun meiri líkur eru á að
þeir séu notaðir til að kaupa sér
áhrif. Mikið ríkidæmi fárra einstak-
linga kann líka að skapa ný viðmið
þar sem efnahagsleg velgengni
verður eini mælikvarðinn á per-
sónulegan árangur. Þeir sem ekki
nýta sér aðstöðu sína til að maka
krókinn virka þá eins og nytsamir
sakleysingjar. Þeir sem til þekkja
benda á að oft séu það menn sem
koma inn í stjórnkerfið á pólitísk-
um forsendum sem telji sig ekki
þurfa að lúta almennum leik-
reglum. Þeir njóti einhvers konar
friðhelgi í skjóli pólitískra tengsla.
Einkavæðing ríkisfyrirtækja er
Að maka krókinn
Morgunblaðið/Jim Smart
Morgunblaðið/Brynjar Gauti
Morgunblaðið/Brynjar Gauti
Samkvæmt nýlegri úttekt er Ísland í þeim hópi ríkja þar sem hvað minnsta spillingu er að finna. Ýmis mál, sem
upp hafa komið undanfarna daga, hafa hins vegar vakið menn til umhugsunar um að ekki sé allt sem sýnist.
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson
20 SUNNUDAGUR 24. FEBRÚAR 2002 MORGUNBLAÐIÐ