Morgunblaðið - 21.02.1987, Page 20

20
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 21. FEBRÚAR 1987
Kunnáttu- og aga-
leysi er alltof ríkt í
opinberri starfsemi
eftirMagnús
Pétursson
Hér fer á eftir erindi, sem höf-
undur flutti á ráðstefnu BSRB
um gildi og framtíð opinberrar
þjónustu.
1. Inngangur.
Fjárlög og Qárlagagerð er
margrætt efni og mörgum þykir
sjálfsagt farið að bera í bakkafullan
lækinn. Þar við bætist að á vissum
tímum árs er umræða um fjárlögin
og bágindi hins opinbera eins og
síbylja á þjóðinni. Spuming er því
hvort unnt sé og leyfilegt að bregða
svolítið út af venju og ræða íjárlög-
in með þeim hætti að áheyrendur
verði einhvers fróðari um tilgang
fjárlaga í víðu samhengi og um
áhrif þeirra á þjóðlífíð, en sleppa
talnaþulum.
Árið 1880 setti austurrískur hag-
fræðingur fram þá skoðun, að föst
regla gilti um vöxt opinberra út-
gjalda. Þetta lögmál, eins og það
var kallað, byggði á þeirri skoðun
að forsenda félagslegra og efna-
hagslegra framfara væri aukin
hlutdeild hins opinbera í tekjum
einstaklinganna. Þegar þessi skoð-
un er sett fram var hið opinbera
bamaleikur að umfangi hjá því sem
gerist og gengur í dag. Strax var
á það bent, að tekjuöflunin kynni
að vera vandamál. Wagner sá, sem
lögmál þetta er kennt við, taldi aft-
ur á móti að yfir lengri tíma litið
yrði fjármögnunarvandinn ávallt
yfirstiginn með aukinni skatt-
heimtu. Wagner byggði kenningu
sína á félagslegu umróti nítjándu
aldarinnar. Iðnvæðingin leiddi til
gríðarlegrar röskunar á högum
manna. Fólk fluttist úr sveitum til
þorpa og borga, og upp risu áður
óþekkt félagsleg vandamál. Þeim
varð að ryðja úr vegi fyrir eðlilegri
efnahagsþróun. Vöxtur og efling
hins opinbera varð þannig ekki að-
eins afleiðing af iðnvæðingunni
heldur einnig forsenda hennar.
Aðrir hagfræðingar voru ekki
sömu skoðunar og Wagner. Þannig
skrifaði t.d. einn þeirra 1906: „Ég
tel sannanlegt að til séu efri og
neðri mörk skattheimtu. Mörkin em
að vísu ekki ótvíræð en það telst
til hóflegrar skattheimtu þegar
samanlagðir skattar ríkis, héraða
og sveitarfélaga fari ekki yfír 5-6%
af tekjum einstaklinganna. Þetta
er eðlileg skattheimta í landi þar
sem opinberar skuldir em litlar og
stjómmálanienn em ekki gegnum-
sýrðir af drottnunaráráttu. Þolandi
er skattheimta, þó há sé, sem tekur
10-12% af tekjum borgaranna.
Skattataka yfír 12-13% er gegndar-
laus og verður til þess að draga úr
vexti þjóðarauðsins og hefta frelsi
atvinnulífs og einstaklinga til at-
hafna og gerða."
Ég ber fulla virðingu fyrir þess-
um andstæðu skoðunum, þrátt fyrir
að þær virðist fjarlægar nú. Ríkið,
eða hið opinbera eins og það er
stundum kallað, þegar sveitarfélög-
in em meðtalin, er bæði umsvifa-
meira og hefur fengið allt annað
hlutverk en menn bjuggust við fyr-
ir hundrað ámm.
2. Hlutverk hins
opinbera
Algengt er að telja hlutverk ríkis-
ins þríþætt. í fyrsta lagi það að
tryggja borgumnum öryggi og rétt-
indi til mjög margra hluta í daglega
lífínu. Tiltekin lágmarksþjónusta á
að standa öllum þegnum til boða
án tillits til efnahags, s.s. heilbrigð-
isþjónusta, möguleiki til mennta og
lög- og réttarvemd. Hlutverk ríkis-
ins áður fyrr var takmarkað við
verkefni sem þessi, en ekki er sam-
an að jafna umfangi og gæðum
þess sem veitt var þá og nú. I
mínum huga hefur breytingin orðið
sú, að í stað þess að veitt var lág-
marksþjónusta, sem alltaf hefur
verið erfítt að skilgreina, þá er við-
miðið nú það, að besta möguleg
þjónusta skuli veitt. Ég held til
dæmis að það sé ríkjandi viðhorf
almennings að menntakerfið þurfi
að bjóða ungmennum það besta sem
völ er á og heilbrigðisþjónustan má
ekki standa að baki því sem gerist
meðal annarra ríkja. Efri mörk þess
sem gert er takmarkast því ekki
af óskum manna og metnaði stjóm-
valda heldur því hvað telst fjár-
hagslega fært.
Fyrir um það bil 50 árum og all-
ar götur síðan fékk ríkisvaldið nýtt
hlutverk. Sú krafa er nú gerð til
ríkisfjármálanna að þau stuðli að
sem mestu jafnvægi í þjóðarbú-
skapnum. Vinnuafli, ljármagni og
náttúruauðlindum þarf að tefla
þannig fram að árangur verði sem
mestur og efnahagssveiflur frá einu
ári til annars sem minnstar. Hlut-
verk stjómvalda er því að beita
ríkisfjármálunum þannig að þau
hvetji til dáða þegar efnahagslífið
er í öldudal og haldi í taumana
þegar of geist er farið.
Loks er að nefna, að ríkið hefur
á síðari árum gegnt mikilvægu og
vaxandi hlutverki í því að tryggja
tekjuskiptingu í landinu í samræmi
við réttlætisvitund landsmanna.
Hér er ýmist beitt sköttum, t.d.
stighækkandi sköttum eða ákveðin
em útgjöld á fjárlögum í formi nið-
urgreiðslna eða styrkja. Niður-
greiðsla á rafmagni til húshitunar
á svæðum utan hitaveitna er til
þess að jafna hag manna við ólíkar
búsetuaðstæður. Uppbætur á út-
fluttar landbúnaðarvömr em
sömuleiðis til þess að tryggja einni
starfsstétt tekjur til jafns við aðrar
stéttir.
Stjómvöld hafa þannig marg-
þættu hlutverki að gegna sem í
áranna rás hefur breyst úr því að
vera afmarkað við lágmarks trygg-
ingu jafnræðis í það að vera mjög
mótandi í efnahagslífinu. Eitt mikil-
virkasta verkfæri stjómvalda í
þessu starfí em einmitt íjárlögin.
3. Hvað eru fjárlög
og hvað ekki?
Fjárlög og opinber fjármál má
líta með ýmsum augum. Ég kýs að
byija með þrönga skilgreiningu á
ríkissjóði, þ.e. A-hluta fjárlaga, sem
síðan verður víkkuð út. Ríkisfyrir-
tæki, skattundanþágur, opinberir
sjóðir og lögbundin fyrirmæli um
útgjöld em á sinn hátt hluti af ljár-
lögunum.
A-hluti fjárlaga
í fjárlögum koma fram skattar
til ríkisins og útgjöld þess. Hluta
teknanna er varið til þess að kosta
hina eiginlegu ríkisstarfsemi,
þ.e.a.s. rekstur stjómsýslunnar,
skóla og heilbrigðisstofnana auk
annarrar starfsemi. Hinn hluti tekn-
anna rennur til endanlegra nota hjá
öðmm aðilum, t.d. lífeyrisþegum,
atvinnulausum, fyrirtækjum, sem
njóta styrkja eða til sveitarfélag-
anna. Þetta er hin þrönga skilgrein-
ing á ríkisfjármálunum eða
svokallaður A-hluti fjárlaga. Stór
hluti stjómmálaumræðunnar um
fjárlögin snýst einmitt um þessar
tekjur og þessi útgjöld og mismun
þeirra, þ.e. halla ríkissjóðs. Um
hallann deila menn langtímum á
haustin, hvort hann er meiri en hjá
síðustu ríkisstjóm og hvort aðstæð-
ur réttlæti hallarekstur ríkissjóðs.
— Ég kem aftur að þessu máli
síðar. Lítum nú á fjóra þætti, sem
em í rauninni hluti fjárlaganna og
opinberu fjármálanna.
B-hluti fjárlaga
í fyrsta lagi starfrækir ríkið
fjöldann allan af fyrirtækjum sem
það á ýmist eitt sér eða með öðmm
aðilum. Ég nefni ykkur alþekkt
dæmi eins og áburðarverksmiðju,
sementsverksmiðju, 4-5 gras-
kögglaverksmiðjur, síldarbræðslur
og prentsmiðju. Einnig á ríkið og
rekur happdrætti, bókaútgáfu,
lyfjaframleiðslufyrirtæki og að
sjálfsögðu leikhús, kvikmyndahús
og sinfóníuhljómsveit. Venjulega er
rekstur þessara fyrirtækja ekki
mjög frábmgðinn því sem gengur
og gerist í einkarekstri. Mörg þess-
ara fyrirtækja standa undir sér,
eins og sagt er. Fjárreiður þeirra
koma fram í því sem nefnt er B-
hluti fjárlaga. Árlega er því gerð
áætlun um tekjur, útgjöld, fjárfest-
ingu, lántöku og halla eða gróða
þeirra. Ríkisfyrirtækin tengjast A-
hluta íjárlaga með þeim hætti að
halla þeirra ber ríkissjóður og á
sama hátt skila fyrirtækin ágóðan-
um til ríkissjóðs, ef honum er ekki
varið til þjónustu eða uppbyggingar
hjá fyrirtækinu.
Til lausnar síðustu Iqarasamn-
ingum gaf ríkisstjómin yfírlýsingu
um aðgerðir í verðlagsmálum.
Gjaldskrám opinberra fyrirtækja
var þá beitt með mun róttækari
hætti en verið hefur um árabil.
Þrengt var að afkomu opinbem
fyrirtækjanna með því að standa
gegn gjaldskrárhækkunum. Til við-
bótar við það að þrengt var að
fjárhag nokkurra fyrirtækja, sem
áhrif hafa á framfærsluvísitöluna,
mun afkoma A-hluta ríkissjóðs
versna um 450 m.kr. Ríkissjóður
þarf að leggja sumum þeirra til
aukið skotsilfur og horfíð var frá
arðskilum annarra til ríkissjóðs.
Áheyrendum til fróðleiks þá læt-
ur nærri að um 10,3% af fram-
færslukostnaði heimilanna skýrist
af greiðslum fyrir opinbera þjónustu
ríkis og sveitarfélaga. Þar af nema
t.d. kaup á áfengi og tóbaki um 4%
í framfærslukostnaði, orkureikn-
ingamir 3,8%, póstur og sími og
gjald fyrir sjónvarp og útvarp 1,3%
og aðrar gjaldskrár ríkis og sveitar-
félaga 1,2%. Það hefur t.d. álíka
áhrif á verðbólguna hvort miðaverð
í Þjóðleikhúsinu hækkar um 5% og
þegar sápugerðin Frigg hækkar
verð á uppþvottalegi um 30%. Mun-
urinn er þó sá, að ríkissjóður, þ.e.
A-hluti fjárlaga og þar með skatt-
greiðendur, standa væntanlega
undir halla á menningunni en
bankakerfið kæmi sápugerðinni til
bjargar ef ekki tekst að semja út-
gjöld að sjálfsaflatekjum í hvoru
tilvikinu sem er.
Skattaívilnanir
Ég kem nú að öðru meginatrið-
inu, en það eru aðgerðir á tekjuhlið
fjárlaganna, sem speglast þó ekki
í niðurstöðum þeirra. Þetta eru
skattaívilnanir af mörgu tagi. Al-
mennur skilningur manna er sá að
skattar séu lagðir á til þess að
standa undir nauðsynlegum út-
gjöldum. En sköttum má beita með
öðrum hætti. Með því að mismuna
skattgreiðendum má ná tvíþættu
marki. Unnt er að hafa áhrif á
tekjuskiptingu milli einstaklinga
eða atvinnugreina. Og að síðustu
geta menn sýnt minni umsvif í ríkis-
starfseminni ef telq'umar eru aldrei
færðar til bókar. Dæmi um þetta
eru t.d. bamabætur. Tekjuskattur
er lagður á landsmenn en um helm-
ingur skattsins er endurgreiddur í
formi bamabóta. í raun réttri er
einfaldlega verið að færa íjármuni
„Miðstýring á opin-
berum fjármálum mun
trúlega minnka. I þessu
felst aukin ábyrgð
þeirra sem í forsvari
eru og kvöð á stjórn-
völd að marka almenn-
ar leikreglur, t.d. í
starf smannahaldi,
framkvæmdum og
þjónustu við borgarana.
Þá held ég að stofnanir
ríkisins verði hvattar til
þess að selja þjónustu
sína hóflegu verði. Ekki
aðallega til þess að afla
tekna sem skipta um-
talsverðu máli, heldur
til þess að hin raun-
verulegaþörf eða
eftirspurn verði dregin
fram.“
frá launþegum til bamafólks sem
alveg eins hefði mátt greiða út um
almannatryggingakerfíð.
Annað dæmi um skattundanþágu
er meðferð söluskattsins. Upphaf-
lega var skatturinn lagður á 1960
og var honum þá ætlað að ná til
um 70% allrar viðskiptastarfsemi í
landinu. Smám saman hafa stjóm-
völd breytt þessum skatti í þá
ómynd sem hann er nú. Tæplega
önnur hver króna viðskipta er nú
skattskyld og almennt er talið að
skatturinn sé erfíður í framkvæmd.
Árið 1978 var t.d. matvara und-
anþegin skattinum til þess eins að
hafa tfmabundin áhrif á verðlags-
þróunina. Þá keyptu stjómvöld
nokkur prósent í vísitölunni. 1984
var söluskattur af dráttarvélum
felldur niður til bænda til þess að
komast hjá hækkun á búvöruverði,
sem annars hefði verið mætt með
auknum niðurgreiðslum ríkisins á
landbúnaðarvörum. Það er yfírleitt
talið aðalsmerki skatta að áíagning
og innheimta þeirra sé skýr og ein-
föld. Þetta er mjög oft sett á oddinn
þegar nýir skattar em ákveðnir.
Lýsandi dæmi um það hvemig
skattur gengur sér til húðar er
tekjuskatturinn. í hugum mjög
margra hefur þessi skattur snúist
upp í andhverfu sína. Flestir eru
þó sammála um það að stighækk-
andi tekjuskattur sé í eðli sínu
réttlátur. Hitt er svo annað að
tekjuhugtakið og talning teknanna
er svo óljós að í reynd er skatturinn
orðinn óréttlátur í huga alls þorra
landsmanna. Það er því einkenn-
andi fyrir umræðuna um stað-
greiðslukerfíð að almenningur og
stjómvöld virðast leggja meira upp
úr framkvæmd skattsins en hvort
flatur skattur eða stighækkandi sé
ákjósanlegur og sanngjam.
Kjami þessa máls er sá, að með
skattaívilnun hafa stjómvöld áhrif
á tekjuskiptinguna og þróun efna-
hagsmála á mjög mörgum sviðum
en oft á kostnað einfaldrar álagn-
ingar og innheimtu. Þá þykir
mörgum að ekki sé sama hvort þar
fari Jón eða séra Jón.
Opinberir sjóðir
Ég kem þá að þriðja þætti þessa
máls, en það em opinberir sjóðir.
Til er fjöldinn allur af opinberum
sjóðum, sem sumir hverjir em fjár-
magnaðir með framlögum í A-hluta
fjárlaga eða með lánsfé, sem ríkis-
sjóður ábyrgist endurgreiðslur á ef
í harðbakka slær. Ég nefni sem
dæmi Hafnarbótasjóð, Byggða-
stofnun, Ferðamálasjóð og Ríkis-
ábyrgðasjóð. Eiginfjárstaða margra
þessara sjóða hefur gjörbreyst eftir
að verðtrygging útlána var tekin
upp og einnig er hitt að lántökur
margra þeirra hafa verið auknar til
þess að vega upp á móti skertum
framlögum á fjárlögum. Aðalatriði
málsins er það að ríkið getur, með
nokkuð hægum hætti, komist hjá
útgjöldum sem kunna að vera leyst
á öðmm vettvangi. Lýsandi dæmi
um þetta er þegar t.d. skipafélagi
er veitt lánsábyrgð til kaupa á feiju-
skipi. Ef reksturinn getur fyrirsjá-
anlega ekki borið smíðakostnað
lendir endurgreiðsla lánsins hjá
ríkissjóði fyrst þegar að skuldadög-
um kemur. Hinn kosturinn hefði
verið að leggja fram fjárstuðninginn
strax. Það er því ekkert einsdæmi
að mál sem ekki ná fram í fjárlög-
um séu leyst með fyrirgreiðslu í
opinbemm sjóðum. Þetta verður að
telja undarlegt, einkum þegar ríkis-
stofnanir taka lán í opinbemm
sjóðum vegna þess að fjárveitingu
var hafnað í ljárlögum.
Meginmálið er það að allmargar
ákvarðanir í fjármálum hins opin-
bera em teknar í hliðarkerfum, sem
hafa þrátt fyrir allt bein eða óbein
áhrif á hin eiginlegu fjárlög.
Lögbundin útgjöld
Fjórða atriðið og það síðasta sem
ég tek upp til þess að fylla þessa
mynd af fjárlögunum em ákvæði
laga og reglna annarra en fjárlaga.
Mál af þessum toga hefur einmitt
verið til umræðu síðustu vikumar
og þar á ég við heimildir til úgjalda
umfram fjáriög.
Fjárlögin era sett með öðmm
hætti en venjuleg lög. Þau em sett
og um þau fjallað af sameinuðu
þingi og fara því aldrei til um^öllun-
ar deilda. Fjárlögin em fyrst og
fremst tekjuáætlun og útgjalda-
heimild til eins árs í senn. Vegna
sérstöðu fjárlaganna, hvað varðar
setningu, efni og gildistíma er ekki
unnt að breyta öðmm lögum með
fjárlögum. Væri það hægt má með
nokkmm rökum segja að æði mik-
ill glundroði gæti orðið á störfum
löggjafans. En skil fjárlaga og ann-
arra laga em ekki alltaf augljós.
Hafi láðst t.d. að áætla tekjur í
ríkissjóð af tilteknum skatti, eða
innheimtar tekjur reynst hærri en
í áætlun, dettur engum í hug að
tekjuöflunin skuli framkvæma í
samræmi við fjárlagaáætlun. Skatt-
amir verða innheimtir, um það er
enginn vafí. Hins vegar getur verið
spuming hvort gjöld verði innt af
hendi ef þeirra er ekki getið í fjár-
lögum. í 41. grein stjómarskrárinn-
ar segir nefnilega, að ekkert gjald
megi reiða af hendi, nema heimild
sé til þess í fjárlögum eða §árauka-
lögum. Útgjaldaákvæði margra
laga em þannig beinlínis bundin því
að fé sé veitt á fjárlögum og þar
með framkvæmd þeirra. Vissar
greiðslur em óumdeilanlega fast
lögboðnar. Tökum sem dæmi fram-
lög til fjölmargra sjóða. Algengt er
að framlög ríkisjóðs séu tilgreind í
sérlögum, annað hvort sem tiltekin
krónutala eða sem mótframlag við
greiðslu annars aðila. Hvemig fer
ef heimild til greiðslu fínnst ekki í
fjárlögum? Umboð fíármálaráð-
herra er bundið við fjárlög og
fjáraukalög. Hann brestur þvf heim-
ild til greiðslu. Þar sem hér er um
framlög að ræða sem, viðkomandi
gæti e.t.v. knúið fram með aðstoð
dómstóla, er fjármálaráðherra skylt
að leita heimildar til greiðslunnar í
Qárlögum eða það sem nú er al-
gengt, að leita til Alþingis um
breytingu á hlutaðeigandi lögum.
Væri hvomgt gert verður það að