Morgunblaðið - 21.03.1987, Blaðsíða 33

32
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 21. MARZ 1987
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 21. MARZ 1987
33
fttngni Útgefandi Árvakur, Reykjavík
Framkvæmdastjóri Haraldur Sveinsson.
Ritstjórar Matthías Johannessen, Styrmir Gunnarsson.
Aöstoöarritstjóri Björn Bjarnason.
Fulltrúar ritstjóra Þorbjörn Guömundsson, Björn Jóhannsson, Árni Jörgensen.
Fréttastjórar Freysteinn Jóhannsson, Magnús Finnsson, Sigtryggur Sigtryggsson, Ágúst Ingi Jónsson.
Auglýsingastjóri Baldvin Jónsson.
Ritstjórn og skrifstofur: Aðalstræti 6, sími 691100. Auglýsingar:
Aöalstræti 6, sími 22480. Afgreiðsla: Kringlan 1, sími 83033.
Áskriftargjald 500 kr. á mánuöi innanlands. í lausasölu 50 kr. eintakið
Starfslok
Alþingis
Alþingi starfaði mánuði
skemur í vetur en á
síðasta ári vegna þingkosn-
inganna, sem verða 25. apríl.
Að ýmsu leyti báru þingstörf-
in komandi kosningum merki
en þó verður ekki annað sagt
en mörg merk mál hafi hlotið
afgreiðslu og viðunandi um-
ræðu. Vafalaust eru það
skattalagabreytingarnar, sem
taldar verða þýðingarmesta
mál, er Alþingi afgreiddi að
þessu sinni. Ljóst er þó, að
taka verður staðgreiðslukerfí
skatta til endurmats og lag-
færingar í upphafí næsta
þings í ljósi upplýsinga sem
fram koma við álagningu á
þessu ári. Önnur veigamikil
þingmál, sem hlutu afgreiðslu,
eru t.a.m. vaxtalögin, um-
ferðarlögin, tollalögin, lög um
samnings- og verkfallsrétt
opinberra starfsmanna, lög
um fæðingarorlof og lög um
veitingu prestakalla. Eru þá
ótaldar ýmsar breytingar á
gildandi lögum, sem sníða af
þeim vankanta eða hníga í átt
til aukinna réttinda almenn-
ings.
Tvenn lög, sem Alþingi
samþykkti í vetur, varða þing-
ið sjálft, og er ástæða til að
staldra við þau. Annars vegar
er um að ræða lög um ríkis-
endurskoðun, sem framvegis
heyrir undir Alþingi, og hins
vegar lög um umboðsmann
Alþingis. Hvor tveggju lögin
fela í sér grundvallarbreyt-
ingu eins og Þorvaldur Garðar
Kristjánsson, forseti samein-
aðs þings, benti á í þingslita-
ræðu sinni í gær. Um
fyrrnefndu stofnunina sagði
forseti sameinaðs þings í ræðu
sinni: „Nú er ríkisendurskoð-
un ætlað, meðal annars, að
vera þingnefndum til aðstoðar
við störf er varða ijárhags-
málefni. Er þá gert ráð fyrir
að ríkisendurskoðun leggi
þingnefndum til sérhæfða
starfskrafta, sem geti starfað
að margháttuðum umsögnum
og upplýsingaöflun er varða
málefni ríkisins. Og er þá ótal-
ið það grundvallaratriði, að
ríkisendurskoðuninni er ætlað
að hafa eftirlit með fram-
kvæmd ijárlaga. Með þessum
hætti er Alþingi gert kleift
að veita framkvæmdavaldinu
meira aðhald og bæta eigin
vinnubrögð í löggjafarstarf-
inu.“
Um umboðsmann Alþingis
sagði Þorvaldur Garðar
Kristjánsson: „Það er hlutverk
umboðsmannsins að vera til
varnar borgurunum, ef þeir
verða fyrir mistökum eða van-
rækslu stjómvalda. Þannig er
umboðsmanni Alþingis ætlað
að hafa eftirlit með stjóm-
sýslu ríkisins og stuðla að
auknu réttaröryggi borg-
aranna.“
Enginn vafí leikur á því,
að það er rétt ályktun að með
þessum lögum hafi orðið
þáttaskil; hér hafí skapast
forsendur til að staða Alþingis
styrkist til mikilla muna. Það
er breyting, sem ástæða er til
að fagna, þar sem hún eflir
lýðræði í landinu.
Þinglausnirnar á fimmtu-
daginn fólu ekki aðeins í sér
lok vetrarstarfs Alþingis held-
ur einnig lok fjögurra ára
kjörtímabils. Á þessu tímabili
hafa orðið talsverðar svipting-
ar í þjóðlífínu, en þegar á
heildina er litið verður ekki
annað sagt en orðið hafí
heillavænlegri umskipti en
löngum áður. Þau umskipti
em í mörgum mikilvægum
atriðum að þakka löggjafar-
starfi á Alþingi og starfí
þeirrar ríkisstjómar, sem Al-
þingi hefur veitt brautar-
gengi. Merkustu tíðindin em
án vafa á sviði efnahagsmála,
þar sem verðbólgan hefur ver-
ið hamin og lækkuð úr 130%
í 10-12%. Einnig er ástæða
til að nefna, að fijálsræði hef-
ur aukist á mörgum sviðum
þjóðlífsins, einkum í viðskipta-
lífi og þjónustu, og einokun
ríkisins á útvarpsrekstri hefur
verið afnumin. I lok þessa
kjörtímabils býr þjóðin ekki
aðeins við góðæri til lands og
sjávar heldur nýtur hún
stjómar, sem kýs að nota
góðærið til skynsamlegrar
uppbyggingar, en það er ný-
lunda á síðari ámm. Áfram-
haldandi hagsæld á næsta
kjörtímabili veltur í mikilvæg-
um atriðum á því, hvort áfram
verði fylgt sömu meginstefnu
og fylgt hefur verið í þessum
efnum eða hvort á ný verður
leitað á vit vinstri ævintýr-
anna.
Nokkrar hugleiðingar um mark-
mið og leiðir í skattamálum
eftir Ólaf Björnsson
Stefnumörkun í skattamálum er
jafnan ofarlega á baugi í stjórn-
málaumræðum, hvort sem kosning-
ar til Alþingis eru yfírvofandi, eins
og nú, eða ekki. Það er auðvitað
hlutverk stjómmálaflokkanna og
frambjóðenda þeirra að móta slíka
stefnu og túlka hana fyrir kjósend-
um, og enda þótt flestir, ef ekki
allir stjómmálaflokkamir eigi enn
eftir að marka slíka stefnu nema
með mjög almennum orðum, er það
ekki tilgangur minn með þessum
línum að fara að leika eitthvert
gestahlutverk á þessum vettvangi.
Hér verður því látið nægja að
taka til meðferðar vissa þætti þess-
ara málefna, þar sem rangra
hugmynda og rótgróins misskiln-
ings virðist enn gæta, ekki ein-
göngu meðal almennings, heldur
einnig meðal stjómmálamanna, en
það hefír átt sinn þátt í því að
hindra það að umfjöllun þessara
mikilvægu mála yrði svo málefnaleg
sem æskilegt væri.
Er nauðsynlegt að
leggja á skatta?
Þetta kann fljótt á litið að virð-
ast bamaleg spuming, þar sem allir
skyni bomir menn hljóti að þekkja
svarið við henni, sem sé ofuroin-
falt, nefnilega það að skattheimta
sé nauðsynleg til þess að fjármagna
útgjöld opinberra aðila, hvort sem
þau em meiri eða minni. Menn
greinir að vísu á um það hve mikil
umsvif hins opinbera eigi að vera,
en flestir em sammála um það, að
í nútíma siðmenningarþjóðfélagi
hljóti þau að vera nokkur og því
verði að leggja á skatta til þess að
standa straum af kostnaði við þá
þjónustu sem hið opinbera lætur
borgurum sínum í té.
En hið opinbera, eða ríkið, sem
er sá opinberi aðili, sem hér er fyrst
og fremst hafður í huga, getur
auðvitað aflað sér fíár með öðm
móti en því að leggja á skatta. Ríkið
getur selt borgurum sínum vöm og
þjónustu og aflað sér tekna þannig
eins og einstaklingar eða einkafyr-
irtæki gera. En ef selt er aðeins á
kostnaðarverði, getur ríkið ekki
aukið fjárráð sín með því móti. Ef
það hins vegar tekur í sínar hendur
einkarétt á því að selja tiltekna
vöm eins og einkasala ríkisins á
tóbaki og áfengi er dæmi um, er í
raun um álagningu óbeinna skatta
að ræða.
En ríkið getur einnig íjármagnað
útgjöld sín með lántökum og í því
efni stendur það ólíkt betur að vígi
en einkaaðilar. Þeir síðarnefndu
hafa takmarkaðan aðgang að því
að fá lán og verða að jafnaði að
endurgreiða þau á tiltölulega
skömmum tíma. En ríkið er hér í
þeirri aðstöðu að geta tekið lán í
Seðlabankanum, sem víðast hvar
og einnig hér á landi er í eigu ríkis-
ins. Jafnvel í þeim löndum, þar sem
seðlabankinn er talinn sjálfseignar-
stofnun eða í eigu einkaaðila er að
jafnaði þannig um hnútana búið,
að ríkisvaldið hefír úrslitaáhrif á
það hvemig honum er stjómað og
hvers konar lánastarfsemi af hans
hálfu skuli sitja í fyrirrúmi.
í sjálfu sér hefír ríkið þannig
ótakmarkaða möguleika á því að
taka innlend lán þar sem það getur
eftir vild sótt slík lán til stofnunar
sem lýtur yfírráðum þess. Að ein
ríkisstofnun, í þessu tilviki ríkissjóð-
ur eða fíármálaráðuneytið, tekur
lán hjá annarri ríkisstoftiun, Seðla-
bankanum, sýnist þannig aðeins
vera bókfærsluatriði.
En hvers vegna er þá ekki þessi
einfalda og að því er virðist fyrir-
hafnarlitla leið valin frekar en sú
að láta almenning greiða svo og svo
mikla beina og óbeina skatta með
allri þeirri fyrirhöfn og óvinsældum,
sem slíkri skattheimtu fylgja?
Svarið við þessari spumingu er
það, að sú leið að fíármagna út-
gjöld ríkisins með lántöku í Seðla-
bankanum leiðir auðvitað til meiri
eða minni verðbólgu. Ríkið dælir
þá peningum út í hagkerfíð og eyk-
ur peningatekjur fólks án þess að
um aukna framleiðslu sé að ræða,
sem vegið geti á móti hinni auknu
eftirspum í peningum reiknað. A
þetta við óháð því hvers konar
ríkisútgjöld er um að ræða, hvort
heldur kaup á vöm eða þjónustu,
svo sem laun ríkisstarfsmanna, fjár-
festingarútgjöld eða styrki til
einstakra atvinnugreina eða ein-
staklinga, svo sem bætur almanna-
trygginga. Verðbólguna má þannig
í raun skoða sem dulbúna skatt-
lagningu. Ástæðan til þess að
skattaleiðin er að jafnaði valin
fremur en verðbólguleiðin er sú, að
þrátt fyrir ókosti fyrmefndu leiðar-
innar er ekki verulegur ágreiningur
um það í þeim löndum, er búa við
svipaða þjóðfélagshætti og við ís-
lendingar, að ókostir verðbólguleið-
arinnar séu þó sýnu meiri. Þannig
em íslenzkir stjómmálaflokkar t.d.
sammála um það, að halli á fjárlög-
um sé óæskilegur og eigi aðeins
að vera stundarfyrirbrigði, ef nauð-
syn beri til að grípa til hans.
Meginskýringar þessa viðhorfs em
tvær. Önnur sú, að verðbólga, þeg-
ar hún fer fram yfír viss mörk,
setur peningakerfíð úr skorðum, svo
að það getur ekki lengur gegnt hlut-
verki sínu. Hin er sú, að með því
að fara verðbólguleiðina til þess að
fjármagna útgjöld hins opinbera
afsala stjómvöld sér í rauninni allri
stjómun á því, hvemig byrðum
þeim, sem útgjöldin leggja borg-
arbúum á herðar, er skipt, þannig
að þar ræður handahóf eitt og spá-
kaupmennska.
Skattamir em þannig í raun
tæki til þess að halda verðbólgu í
ske^um, en ekki út af fyrir sig for-
senda þess að hægt sé að fjármagna
útgjöld hins opinbera, því að þar
er samkvæmt áðursögðu hægt að
fara aðrar leiðir. Orsakasambandið
milli verðbólgu og álagningar
skatta er þó flóknara en svo, að
hægt sé að segja að því hærri sem
skattamir séu, þeim mun minni sé
verðbólgan. Fleira en halli á fjárlög-
um getur valdið verðbólgu og fleiri
úrræðum en hækkun skatta er
hægt að beita til þess að halda
verðbólgu í skefíum.
Þannig hefír fjárlagahalli engan
veginn verið höfuðorsök þeirrar
verðbólgu, sem hefir verið svo þrá-
lát hér á landi. Verðbólgan hefír
ekki, nema þá að litlu leyti, verið
tæki til þess að fjármagna halla á
fjárlögum, heldur hefír hlutverk
hennar verið það að koma í veg
fyrir það, að kauphækkanir, sem
um hefír verið samið á vinnumark-
aðinum leiddu til hækkunar raun-
launa eða raunhæfra kjarabóta eins
og það oftast er nefnt. Með því að
leyfa hækkanir vöm og þjónustu í
kjölfar kauphækkananna, lækka
gengi o.s.frv. em kauphækkanim-
ar, sem samtö'kum launþega hefír
tekizt að knýja fram með góðu eða
illu, í raun sóttar í vasa launþeg-
anna sjálfra. Rök stjómvalda fyrir
því, að þetta sé nauðsynlegt em
þau, að annars verði afleiðing kaup-
hækkananna tilfinnanlegt atvinnu-
leysi. Hvort slík röksemd fái alltaf
staðist er svo annað mál, en því
efni verða ekki gerð nánari skil hér.
Stundum eiga stjómvöld að velja
um það, hvort stefnt skuli í halla á
fjárlögum eða kaupgjald hækki svo
og svo mikið umfram það sem at-
vinnuvegimir geta borið, ef ekki á
að verða atvinnuleysi. Verða stjóm-
völd þá að meta það, hvort verði
meiri verðbólguvaldur fjárlagahall-
inn eða aðgerðir til þess að koma
í veg fyrir það, að kauphækkanir,
sem að mati stjómvalda em óraun-
hæfar, valdi atvinnuleysi. Gott
dæmi um þetta em kjarasamningar
þeir, sem gerðir vom fyrir réttu
ári, eða í febrúar 1986. Þá bauð
ríkisstjómin aðilum vinnumarkað-
arins að lækka tolla á bflum o.fl.
til þess að draga úr hækkun vísi-
tölu framfærslukostnaðar, þótt
augljóst væri að slíkt myndi auka
fjárlagahallann vemlega. Forsenda
þessa tilboðs var sú, að sainið yrði
um ekki meiri kauphækkanir en svo
að samrýmdust þeim markmiðum í
verðlagsmálum er ríkisstjómin
hafði sett sér. Ég hygg að í þessu
efni hafí verið urn rétt mat að ræða
af hálfu ríkisstjómarinnar, þó að
ekki megi af þessu draga þá álykt-
un að einblína megi á vinnumarkað-
inn þegar teknar em ákvarðanir
um aðgerðir til þess að hamla gegn
verðbólgu, en loka augunum fyrir
verðbólguáhrifum fjárlagahallans.
Skattbyrðin og
skipting hennar
Niðurstaða þess, sem hér að
framan hefír verið sagt, er sú, að
í rauninni em það útgjöld hins opin-
bera, en ekki skattaálagningin, sem
ákvarðar þá byrði, sem starfsemi
hins opinbera leggur borgumnum
á herðar. Eins og gerð hefír verið
hér grein fyrir, er hægt að hugsa
sér, að útgjöld hins opinbera séu
fjármögnuð með lántökum í Seðla-
bankanum án þess að nokkrir
skattar séu á lagðir. En þá leið
þykir jafnan ekki fært að fara
vegna þess að gild rök má færa
fyrir því að verðbólgan sem leiða
myndi af því að fara lántökuleiðina
myndi valda almenningi meiri
óþægindum og kjaraskerðingu en
skattgreiðslumar. Fómir þær, sem
borgaramir færa vegna starfsemi
hins opinbera liggja í því að ákveðn-
um hluta þeirra raunverðmæta sem
þjóðfélagið hefír til umráða, er ráð-
stafað til fullnægingar þeirra þarfa,
sem hið opinbera sér borgumnum
fyrir. Hvemig þessi starfsemi er
fjármögnuð skiptir hér minna máli.
Hve stór hinn opinberi geiri efna-
hagslífsins eigi að vera er svo ein
þeirra spuminga, sem um er deilt
á vettvangi stjómmálanna, en þeirri
spumingu verða ekki gerð skil hér.
En svarið við þeirri spumingu verð-
ur að sjálfsögðu háð mati á því,
hvaða þarfír borgaranna séu þess
eðlis að þeim verði bezt fullnægt
með starfsemi, sem rekin er af opin-
bemm aðilum, ríki, sveitarfélögum
eða sjálfstæðum opinbemm stofn-
unum og hvaða þörfum verði bezt
fullnægt með framleiðslu á vegum
einkaaðila, einstaklinga eða frjálsra
félagasamtaka. Ef gert er ráð fyrir
því, að skattaleiðin sé valin fremur
en verðbólguleiðin til þess að fjár-
magna starfsemi hins opinbera
verður það auðvitað mikilvægt við-
fangsefni stjómvalda að taka
ákvarðanir um það hvemig skatt-
byrðinni skuli skipt milli þjóðfélags-
borgaranna.
Markmið þeirrar stefnu í skatta-
málum, sem hveiju sinni er mörkuð
em jafnan einkum tvenns konar.
Annars vegar það, að skattbyrðinni
sé réttlátlega skipt á borgara þjóð-
félagsins, hins vegar það að skatt-
amir séu notaðir sem tæki til þess
að hafa áhrif á það hvemig borgar-
amir ráðstafa tekjum sínum, hvort
heldur er til neyzlu eða ijárfesting-
ar, þannig að sú ráðstöfun sé í
samræmi við skoðanir stjómvalda
á því, hvað sé æskilegt eða í sam-
ræmi við þjóðarhag. Mætti e.t.v.
kalla þetta hið landsföðurlega sjón-
armið. Sem dæmi um það má nefna
það þegar búvara er greidd niður
til þess að örva neyzlu hennar, en
áfengi og tóbak skattlagt.
Sumir mundu hér vilja bæta við
sem þriðja markmiðinu, sem fylgi
eigi að fagna þegar stefna í skatta^
málum er mótuð, en það er jöfnun
tekju- og eignaskiptingarinnar í
þjóðfélaginu. Vissulega hefir álagn-
ing skatta meiri og minni áhrif í
því efni, jafnvel þótt aðaltilgangur
hennar sé sá að þjóna öðru hvom
eða báðum ofangreindra markmiða.
Má gera ráð fyrir því að mat á
því, hver slík áhrif verði, sé jafnan
mikilvægt atriði þegar um það er
tekin ákvörðun, hvers konar skatta
skuli leggja á. Hitt er svo annað
mál, að ef megintilgangur skatta-
álagningarinnar ætti að vera sá að
færa tekjur og eignir milli þjóð-
félagsborgaranna, þá myndu ráð-
stafanir af öðm tagi að jafnaði
líklegri til árangurs. Ef jöfnun
tekna er t.d. talin æskileg, má gera
ráð fyrir því, að auðveldara sé að
framkvæma hana á þann hátt að
bæta við tekjur þeirra, sem of lítið
em taldir bera ur býtum án þess
að skerða tekjur annarra, frekar
en að fara tilfærsluleiðina, sem að
sjálfsögðu sætir meira eða minna
öflugri mótspymu af hálfu þeirra
sem borga eiga brúsann.
Eins og tekið var fram í upphafi
þessarar greinar er það ekki til-
gángur hennar að skýra eða
rökstyðja einhveija ákveðna stefnu
í skattamálum. Hins vegar skulu
því hér á eftir gerð nokkur skil,
hvemig nokkrar hinar algengustu
tegundir skatta, svo sem tekju- og
eignaskattar og óbeinir skattar,
þjóna ofangreindum markmiðum.
Verður þar einkum leitazt við að
leiðrétta ýmiss konar miksskilning,
sem mjög hefir gætt í stjómmála-
umræðum um þessi mál og átt þátt
í því að torvelda að málin væm
tekin réttum tökum, jafnvel þótt
víðtækt samkomulag hafí verið um
þau markmið, sem skattaálagningin
á að þjóna.
Tekjuskattar
Grundvöllur tekjuskattanna,
hvort sem þeir em lagðir á einstakl-
inga, félög eða stofnanir, er tekjur
skattgreiðandans að frádrengum
kostnaði við það að afla teknanna.
Aðalrökin fyrir því, að tekjumar séu
sanngjam gmndvöllur álagningar
skatta em þau, að tekjumar séu
bezti fáanlegi mælikvarðinn á gjald-
getu skattgreiðendanna. Deila má
svo hins vegar um það, hvort skatt-
ana beri að leggja á í réttu hlutfalli
við hæð teknanna eða hvort skatt-
amir eigi að vera stighækkandi, en
það er byggt á því sjónarmiði, að
gjaldgetan vaxi meira en í hlutfalli
við vöxt teknanna. Frambærileg rök
fyrir stighækkun skattsins að vissu
marki má finna þegar einstaklingar
eiga í hlut, hins vegar virðist stig-
hækkun óeðlileg þegar félög eða
stofnanir eiga í hlut, þó að slflct
hafí þekkzt, bæði hér á landi og
annars staðar. Tvímælalaust má
telja, að tekjumar séu bezti ein-
staki mælikvarðinn á gjaldgetu
skattgreiðendanna, og þjóni sá
skattstofn því - a.m.k. að flestra
dómi - betur en aðrir því markmiði
að álagning skattanna sé réttlát.
Skilyrði fyrir því að tekjuskattur-
inn geti í raun þjónað þessum
tilgangi, er þó það, að skattayfír-
völd geti fengið réttar upplýsingar
um það, hveijar tekjur hinna skatt-
skyldu aðila séu. Ef þessu skilyrði
er ekki fullnægt þannig að sumir
skattgreiðendur geti skotið svo og
svo miklu af tekjum sínum undan
skatti, næst þessi tilgangur ekki.
Því meira sem um þetta er, því ijær
fer því auðvitað að tekjur þær, sem
skatturinn er á lagður, sýni rétta
mynd af gjaldgetu skattgreiðend-
anna.
Svo sem kunnugt er, hafa um
langt skeið að undanfömu átt sér
stað miklar umræður um það hér
á landi, hver sé undirrót skattsvik-
anna og hvað sé hægt að gera til
þess að uppræta þau, en slíkt er
Ólafur Björnsson
höfuðskilyrði þess, að tekjuskattur-
inn geti á viðunandi hátt náð
tilgangi sínum sem skattstofn. Sú
skoðun hefir lengi verið útbreidd
og virðist svo vera enn þann dag í
dag, að tiltölulega auðvelt ætti að
vera að útrýma skattsvikum, ef um
fullnægjandi skattaeftirlit væri að
ræða og vilji væri fyrir hendi hjá
stjómvöldum til nægilega öflugra
aðgerða í þeim efnum. Launamönn-
um hefir lengi verið það ljóst, að
tekjuskattar em gjaman þyngri á
þeim, en þeim sem stunda sjálf-
stæðan atvinnurekstur, og á þeim
nær því 50 ámm, sem ég hefí fylgzt
nokkuð með afgreiðslu mála á hin-
um ijölmennustu stéttarþingum
launamanna, svo sem Alþýðusam-
bandsins og BSRB, hafa alltaf öðm
hvom verið samþykktar áskoranir
til stjómvalda um það að taka skatt-
svikamálin fastari tökum. Sams
konar ályktanir hafa einnig verið
gerðar í meira og minna ríkum
mæli á þingum ýmissa stjómmála-
samtaka. Þó að hitt og þetta hafi
að undanfömu verið gert til þess
að bæta eftirlit með skattframtölum
hér á landi og árangur af því hafí
vafalaust verið nokkur, liggja þó
orsakir skattsvikanna dýpra en svo,
að til séu einhveijar aðgerðir, sem
á skömmum tíma geti útrýmt þeim.
Er jafnvel vafasamt, að nokkrar
þær aðgerðir séu til, að hægt sé
að vænta nema injög takmarkaðs
árangurs af þeim. Ástæðan er sú,
að talsverður hluti þegna þjóðfé-
lagsins er í þeirri aðstöðu, að
skattayfírvöld geta ekki nema að
mjög takmörkuðu leyti fengið upp-
lýsingar frá öðmm en þeim sjálftim
um það, hveijar tekjur þeirra em.
Er hér um þá að ræða sem selja
vinnu sína eða ýmiss konar þjón-
ustu og vöm beint til neytenda. Sem
dæmi af handahófí má nefna sjálf-
stæða handverksmenn og flutn-
ingastarfsmenn, þá sem stunda
einkakennslu eða veita heilbrigðis-
þjónustu á ftjálsum markaði og
marga fleiri slíka starfshópa mætti
nefna. Því skal síður en svo haldið
fram, að það fólk sem þessi störf
stundar, séu óheiðarlegri skatt-
borgarar en aðrir. svo sem þeir er
vinna launavinnu. Án efa era marg-
ir einstaklingar í þessum starfs-
hópum, sem samvizkusamlega telja
fram. En sá er aðstöðumunur þeirra
og hinna eiginlegu launþega, að þar
sem launþeginn veit, að atvinnurek-
andi hans, hvort sem um einkaaðila
eða opinberan aðila er að ræða,
gefur skattayfírvöldum nákvæmar
upplýsingar um allar launagreiðslur
sínar, þá er það í meginatriðum
komið undir þegnskap þeirra, sem
selja vinnu sína beint til neytenda,
hvaða upplýsingar skattayfírvöld fá
um tekjur þeirra. Eitthvert eftirlit
er þó sjálfsagt reynt að hafa eftir
óbeinum leiðum, en það eftirlit hlýt-
ur þó að vera bæði handahófskennt
og ófullkomið.
Það sem nú hefír verið sagt á
einkum við um sjálfstæðan atvinnu-
rekstur í smáum stfl. Eftirlit með
stórfyrirtækjum, sem sjálfra sín
vegna verða að hafa nákvæmt bók-
hald, ætti að vera auðveldara, auk
þess sem skattsvik slíkra fyrirtækja
geta varla átt sér stað, nema svo
og svo margir starfsmenn þeirra
séu þar í vitorði og þarf ekki nán-
ari skýringa við, að slíkt getur verið
hættulegt.
Bæði hér á landi og annars stað-
ar hafa stjómvöld eðlilega velt því
fyrir sér, hve stór hluti teknanna
það sé, sem ekki er talinn fram.
Grófan mælikvarða má fá á það
með því að bera saman tekjumar
samkvæmt skattframtölum og öðr-
um aðferðum, sem notaðar em við
gerð þjóðhagsreikninga.
I grein, sem ég skrifaði í dag-
blaðið Vísi fyrir nokkmm ámm,
vitnaði ég í bók eftir norska hag-
fræðiprófessorinn Leif Johansen,
sem notuð hefir verið sem kennslu-
bók við viðskiptadeild Háskóla
íslands, þar sem hann telur að í
Noregi séu um 10% tekna vantalin,
ef byggt er á framtölum. Er það
mjög svipuð tala og fram kom við
sams konar samanburð hér á landi
kringum 1960, sbr. skýrslur um
niðurstöðu íslenzkra þjóðhagsreikn-
inga um það leyti, sem birtust í
tímarify Framkvæmdabanka Is-
lands, Úr þjóðarbúskapnum. Bjami
Bragi Jónsson, er fylgdi skýrslum
þessum úr hlaði með ýtarlegum
skýringum, benti að vísu á það, að
ekki væri hægt að fullyrða að skatt-
svik næmu nákvæmlega þeim mun,
sem hér ræðir um, því að tekjuhug-
tak skattalaga væri ekki nákvæm-
lega það sama og tekjuhugtak það,
sem byggt er á við gerð þjóðhags-
reikninga.
Er því hér, eins og að framan
greinir, aðeins um grófan mæli-
kvarða að ræða á það hve skattsvik-
in nemi miklum hluta tekna, er fram
ber að telja. Sennilega má þó allt
að því tvöfalda þessa tölu þegar
metið er tap ríkissjóðs vegna skatt-
svika, þannig að skattar launþega
kynni að mega lækka um allt að
20%, ef allar skattskyldar tekjur
teldust fram, og myndi flesta laun-
þega vissulega muna um minna.
I skýrslu sem nýlega hefír verið
birt um niðurstöður nefndar, er
skipuð hafði verið af ijármálaráð-
herra til þess að gera m.a. athugun
á því, hversu umfangsmikil skatt-
svik væm hér á landi, er umrædd
tala þó talsvert lægri en þetta, sem
ætti, ef ekki þykir ástæða til þess
að vefengja þessar niðurstöður, að
benda til þess að skattaeftirlit sé
tiltölulega virkt hér á landi, saman-
borið við það sem gerist í löndum,
er búa við svipaða þjóðfélagshætti
og við.
Aðalatriði í sambandi við alla
umræðu um skattsvikin er þó það,
að það sem gerir það ókleift að
þeim verði útrýmt nema að mjög
takmörkuðu leyti er sú staðreynd,
að fjölmennar stéttir, þar á meðal
sumar, þar sem gera má ráð fyrir
því að tekjur margra sem í þeim
starfa séu jafnvel meðal hinna
hæstu í þjóðfélaginu, hafa þá að-
stöðu á markaðinum, að skattayfír-
völd geta ekki nema að litlu leyti
fengið upplýsingar um það frá öðr-
um en þeim sjálfum, hvað þeir bera
úr býtum. Þó að ýktar hugmyndir
um gróða í atvinnurekstri séu vissu-
lega útbreiddar, munu menn trúa
því varlega, sem fram hefír komið
í ýmsum opinberam skýrslum um
tekjuskiptingu að þeir sem sjálf-
stæðan atvinnurekstur stunda, hafí
jafnvel að meðaltali lægri tekjur en
launþegar. Þess ber þó að gæta, að
í heildarskýrslum um tekjuskipt-
ingu milli atvinnurekenda og
launþega vega bændur, sem í hag-
skýrslum teljast atvinnurekendur,
þungt vegna þess hve bændastéttin
er fjölmenn. Én meðaltekjur bænda
hafa alltaf verið lágar og geta
skattsvik ekki verið skýring á því,
þar sem bændur hafa lítil bein við-
skipti við neytendur búvöm og því
ekki aðstöðu til þess að halda sínum
tekjum leyndum fyrir skattayfir-
völdum.
Flestum mun sýnast það gróft
dæmi um það að skattskýrslur geti
ekki gefíð rétta mynd af raun-
vemlegri tekjuskiptingu, að í grein
eftir vestfirska konu, sem fyrir
nokkm birtist hér í blaðinu, kom
fram að 20 sjálfstæðir atvinnurek-
endur á ísafírði vom ekki öllu meira
en hálfdrættingar í tekjum á við
12 verkakonur á staðnum. Vissu-
lega fylgir áhætta öllum atvinnu-
rekstri og getur því verið eðlilegt
að einn og einn atvinnurekandi
geti vegna óhappa, sem hann hefír
orðið fyrir, borið minna úr býtum
einstakt ár en jafnvel ófaglærð
verkakona, sem haft hefír stöðuga
vinnu.
Hitt þarf ekki að koma á óvart,
að margir þeirra, sem em í þeirri
aðstöðu að skattayfírvöld geta eng-
ar beinar upplýsingar fengið um
tekjur þeirra frá öðmm en þeim
sjálfum, misnoti þá aðstöðu sína
að einhveiju leyti til þess að telja
ekki tekjur sínar fram. Ætli það
yrðu ekki líka einhver vanhöld í
tekjuframtali sumra launþega, ef
þeir væm sviptir því aðhaldi, sem
vitneskjan um það, að vinnuveitandi
þeirra gefur skattyfírvöldum upp-
lýsingar um allar sínar launa-
greiðslur til þeirra veitir?
í framkvæmd verður tekjuskatt-
urinn þannig að vemlegu leyti
sérskattur á launþega. Það er af
tæknilegum ástæðum ókleift að
koma í veg fyrir skattsvik nema
að takmörkuðu leyti. Vegna þeirra
ágalla, sem aðrir skattar en tekju-
skatturinn hafa, svo sem að verður
vikið hér á eftir, er að mínum dómi
óraunhæft að hugsa sér að afskrifa
hann með öllu, því að jafnvel sér-
skattur á launþega getur átt rétt á
sér sem liður í skattaálagningunni
í heild. En ef tekjuskattar fara fram
úr ákveðnum mörkum fer ekki hjá
því að slíkt hefir mjög óheppileg
áhrif. Dæmi um það má nefna frá
grannlöndum okkar Danmörku og
Svíþjóð, þar sem tekjuskattar em
mjög háir og stighækkandi. Menn
vinna þar ógjaman yfirvinnu, því
að þeir vita, að obbinn af því sem
þeir þannig vinna sér inn rennur
svo að segja tafarlaust í ríkissjóð,
en í þessum löndum er staðgreiðslu-
kerfí. En þar eins og annars staðar
telja margir sig hafa þörf fyrir það
að drýgja tekjur sínar með meiri
vinnu. Skattakerfið býður því þá
heim að þeir, sem til slíks hafa
aðstöðu, fara að vinna neðanjarðar,
þ.e. að selja ýmiss konar þjónustu
eða jafnvel vaming beint til neyt-
enda, en slíkar tekjur em jafnan
skattfijálsar. Einhveijir kunna í
þessu sambandi að muna eftir
danskri kvikmynd, er gerðist á bfla-
verkstæði þar í landi og sýnd var
fyrir nokkmm ámm í íslenzka sjón-
varpinu, en þar vom sumir þættir
neðanjarðarstarfseminnar og þau
vandamál, er af henni leiddu, tekin
til meðferðar á athyglisverðan hátt.
Fasteignaskattar
og eignaskattar
Fasteignaskattar era lagðir á
verðmæti fasteigna án tillits til
þeirra skulda er á fasteigninni
kunna að hvíla. Þessir skattar em
yfírleitt nær eingöngu notaðir sem
tekjustofn bæjar- og sveitarfélaga
og er svo einnig hér á landi. Gagn-
rýna má álagningu fasteignaskatta
á þeim grandvelli, að hún tekur
ekki tillit til efnahags þeirra, sem
skatturinn er á lagður. Rökin fyrir
því að eðlilegt sé að leggja slíka
skatta á em þau, að sveitarfélögin
hafí ýmiss konar kostnað af fast-
eignum, sem staðsettar era innan
þeirra og veiti eigendum þeirra
margvíslega þjónustu og megi
skoða skatta þessa sem greiðslu
eigendanna fyrir slíkt. Þessi kostn-
aður sveitarfélaganna sé óháður
efnahag eigenda fasteignanna og
því ekki ástæða til þess að taka
tillit til hans við álagningu skatts-
ins. Sum sveitarfélög hér á landi
heimila þó, að tekið sé tillit til tekna
skattgreiðenda við ákvörðun fast-
eignaskattsins, þannig að þá verður
um eins konar sambland fasteigna-
skatts og tekjuskatts að ræða.
Eignaskattur er hins vegar lagð-
ur á hreina eign eða eignir að
frádrengum skuldum. Út frá því
sjónarmiði að gjaldgeta skattgreið-
enda eigi sem mestu að ráða um
álagningu skattanna virðast eigna-
skattar vera réttlátari skattar en
fasteignaskattar. Samt er það svo,
að þar sem fasteignaskattar em
lagðir á í meira og minna mæli í
flestum, ef ekki öllum löndum, em
eignaskattar með öllu óþekktir í
mörgum grannlanda okkar, svo sem
í hinum enskumælandi löndum, og
þar sem þeir tíðkast, svo sem á
Norðurlöndum, munu þeir alls stað- -
ar vera léttvægur liður í skattkerf-
inu. Ástæðan til þess, að í
grannlöndum okkar kveður yfírleitt
lítið eða jafnvel ekkert að því að
eignaskattar séu notaðir sem tekju-
stofn hins opinbera er þó ekki sú,
að svo sé litið á, að eignir skatt-
greiðenda skipti engu máli fyrir
gjaldgetu þeirra og eigi því ekki
að hafa áhrif á skattaáiagninguna,
heldur er ástæðan sú, að litið er á
eignaskattinn sem skatt á þær tekj-
ur, sem eignin gefur af sér og sé
því óþarft að leggja hann á þar sem
tekjuskattur er lagður á og jafnvel
ranglátt, þar sem í raun verði um
tvísköttun að ræða.
Spumingin um réttmæti eigna-
skatta ætti að mínum dómi að vera
nátengd spumingunni um skatt-
lagningu eignatekna. Það er stjóm-
málalegt viðfangsefni að taka
afstöðu til þess, hvemig eignatekjur
skuli skattlagðar. Sums staðar, eins
og í Bandaríkjunum, em eignatekj-
ur, a.m.k. ef þær fara fram úr vissu
marki, skattlagðar þyngra en
launatekjur. Aðrir halda því fram,
að meginreglan skuli vera sú, að
allar tekjur skuli skattlagðar eins
og svo em þeir sem telja, að í þjóð-
félögum þar sem nauðsyn beri til
að efla spamað eigi tekjur af eign-
um að njóta skattfríðinda. Megin-
vandamálið í sambandi við
álagningu skatta á eignatelqur er
þeir erfíðleikar, sem oft em á því
að meta, hver sé sá arður, sem eign-
imar raunvemlega gefa af sér. ■
Þessi vandi verður einkum mikill,
þar sem mikil verðbólga geysar,
eins og oft hefír verið hér á landi.
Þá leiðir það til fráleitrar niður-
stöðu, að leggja til gmndvallar
mati á þeim tekjum, sem tiltekinn
höfuðstóll, t.d. innstæða í banka,
gefur af sér nafnvexti af innstæð-
unni. Ef verðbólgustigið er hærra
en nafnvextimir rýmar höfuðstóll-
inn, sem þeim mismun nemur,
þannig að raunvextir, eða sá arður
sem höfuðstóllinn skilar verður nei-
kvæður og fáir munu telja sann-
gjamt að skattleggja töp eða
neikvæðar telqur.
Þetta var það höfuðsjónarmið,
sem á sínum tíma lá því að baki
að það var sett í skattalög árið
1954, að vextir af sparifé skyldu
vera skattfijálsir og ennfremur að
eignaskattar skyldu ekki af því
greiddir. Það er tilgáta mín, að
þrír áhrifamenn á sviði ríkisfjár-
mála hafí staðið fyrir þessu, þeir
Bjöm Ólafsson, Gísli Jónsson og
Eysteinn Jónsson, þáverandi Qár-
málaráðherra. Hvað sem því líður
tel ég gild rök hníga að því, að
engin ráðstöfun hafí verið gerð í
íslenzkum efnahagsmálum frá því
að verðbólgan hófst á seinni heims-
styijaldarámnum, sem átt hefír svo
ríkan þátt í því að halda efnahags-
málum okkar á kili þrátt fyrir
verðbólguna. Skattfrelsið gerði það
að verkum, að menn vildu þó eiga
sparifé þrátt fyrir hina neikvæðu
raunvexti. Án skattfrelsisins má
búast við því, að svo mikill flótti
hefði orðið frá því að hafa nokkuð
af eignum sínum í spariQárformi,
að ókleift hefði orðið að slaka á því
hafta- og skömmtunarkerfí, sem
ríkti á stríðsámnum og fyrstu árin
eftir stríðið.
Nú hafa komið fram raddir um
það, að tímabært sé að afnema
skattfríðindi spariijár vegna þess
hve dregið hafi úr verðbólgu og
raunvextir hafí m.a. þess vegna
hækkað. Hafa sumir talsmenn slíks
bent á það, að í öðmm löndum
Vestur- og Norðvestur-Evrópu séu
vextir af sparifé skattskyldir. Er
það út af fyrir sig rétt, að í þessum
löndum gildir slflct sem meginregla.
En í því sambandi ber þess að
gæta, að í þessum löndum em efna-
hagsvandamálin víðast hvar þau
öfugu við það sem hér hefír verið.
Verðbólga er þar lítil og gjaldeyris-
Sjá næstu síðu