Morgunblaðið - 19.12.1998, Side 61

MORGUNBLAÐIÐ
________________________________LAUGARDAGUR 19. DESEMBER 1998 61
AÐSENDAR GREINAR
Um túlkun hæsta-
réttardóms
UM FÁTT hefur
verið meira rætt á
vettvangi þjóðmálanna
undanfarnar vikur en
dóm Hæstaréttar 3.
desember s.l. í máli
Valdimars Jóhannes-
sonar. Sakarefni
dómsmálsins varðar
málefni sem mikill
ágreiningur er um á
vettvangi stjórnmál-
anna og margir bera
þar heitar tilfinningar
í brjósti. Þessar kring-
umstæður hafa sett
mjög mark sitt á um-
ræður um dóminn og
hvað í honum felist.
Flestir vilja, eins og við má búast,
túlka hann í þágu þeirra pólitísku
sjónarmiða sem þeir aðhyllast.
Eru þá oft gefnar einhvers konar
yfirlýsingar um dóminn og gildi
hans, án þess að með fylgi ná-
kvæmur rökstuðningur. Hér á eft-
ir vil ég leitast við að skoða dóm
þennan út frá lögfræðilegum sjón-
armiðum og leitast þá við að halda
pólitískum viðhorfum mínum og
annarra utan við.
Fara ber varlega
við ályktanir
Þegar lagt er mat á fordæmis-
gildi dóma, gildir sú meginregla að
fara ber afar varlega við ályktanir.
Ekki má telja dóm hafa fordæmis-
gildi um önnur atriði en þau, sem
sýnilega er beinlínis dæmt um.
Ástæðan fyrir þessu er sú, að hvert
mál hefur sín sérkenni sem geta
haft afgerandi áhrif á niðurstöðu
þess. Atvikin eru sérstök fyrir
hvert mál, auk þess sem dómkröf-
umar og málflutningurinn geta
ráðið niðurstöðu. Þessi sjónarmið
eru auðvitað í fullu gildi við mat á
þeim dómi sem hér um ræðir. Þar
að auki er á nokkrum stöðum í
dóminum orðalag, sem virðist
byggjast á einhvers konar mis-
skilningi dómenda. Dæmi um það
eru:
A. I dóminum er á einum stað
sagt: „Svigrúm löggjafans til að
takmarka fiskveiðar og ákvarða til-
högun úthlutunar veiðiheimilda
verður að meta í ljósi hinnar al-
mennu stefnumörkunar í 1. gr.
laga nr. 38/1990..“. Þessi orð fá
ekki staðist, þar sem svigrúm lög-
gjafans til að skipa málum með
settum lögum getur aldrei tak-
markast af lögum, sem sá sami lög-
gjafi hefur sett.
B. Á öðrum stað segir: „..verður
ekki séð, að rökbundin nauðsyn
hnígi til þess að lögbinda um
ókomna tíð þá mismunun, sem leið-
ir af reglu 5. gr. laga nr. 38/1990
um úthlutun veiðiheimilda.“ í 5. gr.
er ekki fjallað um úthlutun veiði-
heimilda, svo hér virðist fljótt á lit-
ið eitthvað hafa farið á milli mála.
Það er þó ekki víst, eins og ég mun
síðar koma að. Allt að einu er orða-
lagið ekki til þess fallið að auka
skilning manna á því hvað átt er
við.
Atriði af því tagi, sem hér hafa
verið nefnd, eru til þess fallin að
veikja dóminn og draga úr for-
dæmisgildi hans.
Tvenns konar réttindi
Áður en lengra heldur er nauð-
synlegt að nefna, að í lögunum um
stjórn fiskveiða er fjallað um
tvenns konar réttindi, sem ætla
verður að hafi mismunandi réttar-
legt eðli í því samhengi sem hér
um ræðir. Annars vegar er þar
fjallað um almennt veiðileyfi í 5.
gr., en hins vegar um veiðiheimild-
ir (aflahlutdeild og aflamark) í 7.
gr. Skal þetta skýrt með nokkrum
orðum.
Almenna
veiðileyfið skv. 5. gr.
Almenna veiðileyfið
í 5. gr. snertir grunn-
rétt manna til að geta
átt þess kost að
stunda veiðar í fisk-
veiðilögsögunni. Þeir
sem fá slík leyfi,
mega stunda þar
veiðar ef öðrum skil-
yrðum fyrir slíkum
veiðum er fullnægt.
Án þess að nokkuð
meira komi til geta
þeir veitt svokallaðar
„utankvótategundir“
og komist þeir yfir
kvóta geta þeir einnig veitt hinar
kvótabundnu tegundir. Það má því
segja, að í 5. gr. sé fjallað um
grunnskilyrði þess að mega
stunda atvinnu á þessu sviði. Til-
högun laganna er sú, að þessi rétt-
indi skuli vera bundin við skip,
sem haldið var úti til veiða á til-
teknum tíma í fortíðinni eða skip
sem í stað slíkra skipa hafa komið.
„Aðgöngumiðinn“ að fiskveiðilög-
sögunni er samkvæmt þessu við
þetta bundinn og þar með atvinnu-
frelsið á þessu sviði. Hlýtur að
orka mjög tvímælis, vegna ákvæða
stjórnarskrár um atvinnufrelsi og
jafnrétti, hvort heimilt sé að binda
þennan rétt við tilvist skips á til-
teknum degi í fortíðinni. Að
gengnum þessum dómi Hæsta-
réttar er ljóst að slíkt er ekki
heimilt.
Veiðiheimildir skv. 7. gr.
Veiðiheimildimar sem um er
fjallað í 7. gr. laganna eru annars
eðlis. I þeim felst, að aðganginum
að þeim fisktegundum sem sæta
aflatakmörkun er skipt upp á milli
þeirra sem veiðamar höfðu stund-
að, áður en takmörkun var komið
á. Er það gert eftir almennri reglu,
sem styðst við tiltekin málefnaleg
rök. Við þá framkvæmd var ljóst að
gæta þurfti jafnræðis milli þeirra,
sem veiðamar höfðu stundað. Er
hér gengið út frá að svo hafi verið
gert, enda snýst þetta mál ekki um
hugsanlega mismunun milli slíkra
aðila. Vegna ákvæðis 1. gr. fisk-
veiðistjómarlaganna er Ijóst, að
með þeim var ekki stofnað til end-
anlegs og óafturkallanlegs eignar-
réttar þessara aðila að fiskveiði-
auðlindinni. Til að þjóna rökræð-
unni skulum við hins vegar hér
gera ráð fyrir, að í þessari ráðstöf-
un löggjafans hafi falist slíkur end-
anlegur og óafturkallanlegum eign-
arréttur, því hafi löggjafinn mátt
stofna til hans, mátti hann ömgg-
lega gera það sem minna var og
fólst í ákvæðum laganna. Lítum
nánar á þetta. Spumingin er þá:
Mátti löggjafinn taka slíka ákvörð-
un? Stóðu einhverjar stjórnskipu-
legar reglur í vegi fyrir heimild
hans til þess?
Nú er ljóst, að íslensk réttar-
skipan byggir á einstaklings-
bundnum eignarrétti. Slíkur rétt-
ur nýtur sérstakrar verndar í
stjórnarskránni. Það er því ekki
ólögmætt í sjálfu sér að löggjafinn
stofni til slíks réttar í tilvikum þar
sem hann hefur ekki verið til stað-
ar áður. Auðvitað verður þá að
gæta að því, að með gjörðinni sé
ekki skertur eignarréttur sem fyr-
ir er. Taka má dæmi af lögum nr.
58/1998 um þjóðlendur og fleira.
Þar var ákveðið, að íslenska ríkið
skyldi vera eigandi lands í þjóð-
lendum sem ekki væri háð einka-
eignarrétti. Með þeim lögum var
því stofnað til beins eignarréttar í
tilviki, þar sem hann taldist ekki
hafa verið til staðar fyrir. Ekki er
á því vafi að þetta var löggjafan-
um heimilt að gera. Bændur og
hreppar hafa lengi haldið því fram
að þeir ættu beinan eignarrétt að
ýmsum svæðum sem þjóð-
lendulögin taka til á þeim gmnd-
velli, að þeir hefðu nýtt landsvæð-
in til upprekstrar og beitar um
langa hríð. Dómsmál hafa verið
rekin um þennan ágreining og
dómar gengið búendum í óhag. Þá
má spyrja: Hefði löggjafanum ver-
ið heimilt að ákveða með lögum að
beinn eignarréttur að afréttum
skyldi falla í hendur þeirra sem
beitarafnotin hafa haft? Svarið við
því er að mínum dómi augljóst.
Ekkert hefði verið því til fyrir-
stöðu að kveða svo á í lögum, að-
eins ef gætt hefði verið að því að
skerða ekki eignarréttindi ann-
arra í leiðinni.
Lítum á málið frá öðru sjónar-
Engar stjórnskipulegar
reglur hafa staðið í vegi
fyrir heimild löggjafans
til að koma á því fisk-
veiðistjórnarkerfi, sem
fólst í reglunum um
aflahlutdeild og kvóta,
segir Jón Steinar
Gunnlaugsson. f>að
þýðir auðvitað ekki, að
allir þurfi að vera sam-
þykkir því fyrirkomu-
lagi. Ágreiningurinn er
hins vegar pólitískur,
en ekki lögfræðilegur.
homi og spyrjum: Hefði löggjafan-
um verið heimilt að takmarka að-
gang að fiskimiðunum, án þess að
ætla þeim sem veiðar höfðu stund-
að einhver sérréttindi umfram aðra
til veiðanna? Svarið við því er að
mínum dómi neitandi. Hér var um
að ræða þá aðila, sem höfðu stund-
að þessa atvinnu og byggt afkomu
sína á henni. Þeir áttu því augljósa
hagsmuni, umfram aðra, af að-
gangi að auðlindinni. Þeir höfðu að
auki fjárfest í sérstökum atvinnu-
tækjum, fiskiskipum, til að geta
stundað atvinnu sína. Ef rétturinn
til að sækja fiskinn í sjóinn hefði
verið af þeim tekinn í einu vetfangi,
hefðu skipin í raun orðið verðlaus,
því hvers virði væru þau, ef ekki er
unnt að veiða á þeim? Slík ráðstöf-
un hefði ekki verið löggjafanum
heimil.
Enn má spyrja: Jafnvel þó að
allt þetta sé rétt, stendur þá ekki
jafnréttisákvæði stjórnarskrár-
innar samt í vegi fyrir því, að lög-
gjafinn færi sumum íslendingum
verðmæt réttindi í hendur, þegar
aðrir landsmenn fá ekki það
sama? Svarið við þessu er líka
neitandi. Löggjafinn hefur heimild
til að taka slíkar ákvarðanir, svo
lengi sem gætt er almennra mál-
efnalegra sjónarmiða við þær og
þess m.a. gætt að mismuna ekki
þeim mönnum sem eins er ástatt
um. Þetta er löggjafinn reyndar
alltaf að gera. M.a. má segja að
allt velferðarkerfið feli slíkt í sér.
Þar er sumum einstaklingum
fengið fé og verðmæti í hendur,
sem aðrir fá ekki. Ástæðurnar
teljast málefnalegar og krafan er
sú ein, að því fólki sem eins er
ástatt um sé ekki mismunað. Á
fjárlögum hvers árs eru líka tekn-
ar ótal ákvarðanir, sem færa fé til
einstakra manna, án þess að aðrir
fái. Ekki er vafi á að þetta er lög-
gjafanum yfirleitt heimilt.
Niðurstaðan af þessum hugleið-
Jón Steinar
Gunnlaugsson
ingum er sú, að engar stjómskipu-
legar reglur hafi staðið í vegi fyrir
heimild löggjafans til að koma á því
fiskveiðistjómarkerfi, sem fólst í
reglunum um aflahlutdeild og
kvóta. Það þýðir auðvitað ekki, að
allir þurfi að vera sammála því fyr-
irkomulagi. Ágreiningurinn er hins
vegar pólitískur, en ekki lögfræði-
legur. Það er þýðingarmikið að
mínum dómi, að menn greini þetta
tvennt að.
Um hvað var dæmt?
Hvað þá um dóminn sjálfan?
Um hvað var dæmt? Hvert er for-
dæmisgildi hans? Framar öðm er
nauðsynlegt að líta á dómkröfurn-
ar í málinu. Þær hljóðuðu um
ógildingu á synjun ráðuneytisins
um leyfi áfrýjanda til handa „til
veiða í atvinnuskyni og aflaheim-
ilda í fiskveiðilandhelgi Islands í
þeim tegundum sjávarafurða, sem
tilgreindar voru í umsókninni“. Af
þessu sést, að dómkröfurnar
snertu bæði synjun um almennt
veiðileyfi (5. gr.) og aflaheimildir
(7. gr.). Dómstóllinn hafði því til-
efni í dómkröfunum til að fjalla
um hvort tveggja. í niður-
stöðukafla dómsins er berum orð-
um sagt, að 5. gr. laganna sé í and-
stöðu við umrædd stjórnarskrárá-
kvæði. Þar er hins vegar ekki
minnst á 7. gr. Hafi rétturinn talið
þá grein einnig fara í bága við
stjórnarskrá, hvers vegna var það
þá ekki tekið fram, þegar dóm-
kröfurnar gáfu tilefni til þess?
Nærlægt virðist vera að túlka
þetta svo, að rétturinn hafi sér-
staklega hafnað því að 7. gr. bryti
í bága við stjórnarskrá. Fær það
sjónarmið stoð í því sem ég rakti
hér framar, að réttarlegt eðli þess
sem um er fjallað í 7. gr. sé annað
en þess sem 5. gr. fjallar um. Ekki
þori ég þó að fullyrða, að þessi
ályktun sé óyggjandi af dóminum,
þó að hún liggi nærri. Stafar það
aðallega af þeim almennu sjónar-
miðum um varfærni við ályktanir
um fordæmisáhrif dóma, sem ég
nefndi áður.
I almennum forsendukafla
dómsins koma fram ýmis ummæli,
sem margir hafa viljað túlka svo,
að með þeim sé verið að gefa í
skyn, að sömu sjónarmið eigi við
um 7. gr. og 5. gr. Þetta held ég að
sé ekki rétt. Við athugun á þess-
um ummælum verða menn að hafa
í huga, að 5. gr. hefur ekki sam-
kvæmt lögunum eingöngu það
sjálfstæða gildi, sem ég nefndi áð-
ur, heldur felur greinin einnig í
sér eitt af þeim skilyrðum sem
uppfylla þarf til að geta fengið í
hendur aflaheimild samkvæmt 7.
gr. Það er því ljóst, að við ógild-
ingu á 5. gr. er m.a. verið að segja
að þetta skilyrði fyrir því að geta
fengið aflahlutdeild og kvóta
standist ekki. Það hefur því alveg
eðlilega merkingu í dómi, sem
ógildir þetta skilyrði, að nota um
það orð sem í sjálfu sér eiga við
úthlutun aflaheimilda skv. 7. gr.
þó að með þeim orðum sé aðeins
vísað til þessa eina skilyrðis fyrir
úthlutun heimildanna. Raunar tel
ég, að beinlínis megi ráða af ýms-
um ummælum í dóminum, að
gengið sé út frá því að 7. gr.
standist, þegar þessu skilyrði hef-
ur verið kippt burtu. Skulu tvö
dæmi þeirra nefnd:
A. „Með þessu lagaákvæði (þ.e.
5. gr.) er lögð fyrirfarandi tálmun
við því, að drjúgur hluti lands-
manna geti að öðrum skilyrðum
uppfylltum, notið sama atvinnu-
réttar í sjávarútvegi eða sambæri-
legrar hlutdeildar í þeirri sam-
eign...“. Orðin „fyrirfarandi tálm-
un“ benda til þess, að einungis sé
átt við þá tálmun sem felst í 5. gr.
A.m.k. gefa orðin til kynna að ver-
ið sé að undanskilja aðrar tálman-
ir. Þetta fær svo sérstaka stoð
þegar sagt er í framhaldinu „að
öðrum skilyrðum uppfylltum".
Augljóst er að í orðunum felst
ráðagerð um að önnur skilyrði séu
fullgild, þ. m. t. að viðkomandi hafi
kvóta, ef um er að ræða tegundir
sem aflatakmörkun er á.
B. I lokakafla dómsins er sagt
um ógildingu synjunar ráðuneytis-
ins, að ekki verði tahð, að ráðu-
neytinu hafi verið rétt að hafna
umsókn áfrýjanda ... „á þeim for-
sendum sem lagðar voru til gnmd-
vallar í bréfi þess“. Síðan er tekið
fram, að ekki sé tekin afstaða til
þess, hvort ráðuneytinu hafí „að
svo búnu borið að verða við um-
sókn áfrýjanda...“. Ætla verður, að
hér sé átt við þær forsendur úr
synjunarbréfi ráðuneytisins sem
teknar eru upp í upphafi hæsta-
réttardómsins, þar sem sagði að
leyfí til veiða í atvinnuskyni væru
bundin við fiskiskip og ákvæði 5.
gr. þar að lútandi væru óundan- ,
þæg. Af þessu virðist ekki aðeins
vera ljóst, að dómurinn sé tak-
markaður við þessar tilteknu for-
sendur, heldur einnig að dómendur
hafi viljað taka skýrt fram að svo
væri.
Niðurstaða
Niðurstaðan af því sem hér hef-
ur verið sagt er eftirfarandi:
1. Hæstaréttardómurinn ógildir
aðeins 5. gr. laganna um stjóm
fiskveiða.
2. Lagarök standa til þess að
dæmt verði á annan hátt um 7. gr.
Dómurinn sjálfur gefur sterkar
vísbendingar í þá átt.
Að lokum skal tekið fram, að v
þeir sem telja dóminn óskýran,
svo ekki sé talað um þá sem telja
hann fela í sér fyrirheit um að 7.
gr. laganna muni verða ógilt eins
og 5. gr., eiga þann kost að bera
mál sitt undir dómstólana á ný og
fá þar óyggjandi svör um kröfur
sínar.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
ÍSSKAUTAR
Hlýir og þægilegir.
Mjög vandaðir smelltir.
Skautar, stærðir 25-35
kr. 6.100, stgr. kr. 5.795,
stæðir 36-46
6.600, stgr. kr. 6.270.
Stækkanlegir 25-29
og 30-35
kr. 6.600,
stgr. kr. 6.270
I ÍU ## C fif fít IITA DStærðir 32-35 frá kr. 4.500, stgr. kr. 4.2)
LIHUOnMvlthi L stærðir 36-44 frá kr. 5.700, stgr. kr. 5.41
Stækkaniegir 30-
kr. 9.500, stgr. kr. 9.0i
Stækkaniegir 36-
kr. 9.900, stgr. kr. 9.41
Ármúla 40,
sfmi 5535320 og
5688860
Ein stærsta sportvöruverslun landsins
7MRl
£