Morgunblaðið - 08.10.2000, Blaðsíða 12

12 SUNNUDAGUR 8. OKTÓBER 2000
MORGUNBLAÐIÐ
ERLENT

AP
Bretar hafa nú staðfest Mannréttindasáttmála Evrópu en í Bretlandi hafa margir áhyggjur af hugsanlegum áhrifum þess.
Ys og þys út
af engu?
„Ein mesta umbylting síðan á dögum Jóhanns land-
lausa.“ Þannig hefur því verið lýst þegar Mannrétt-
indasáttmáli Evrópu er innleiddur í breskan rétt um
jessar mundir. Páll Þórhallsson veltir því fyrir sér
hvers vegna Bretar gera meira veður út af lögleiðingu
sáttmálans en Islendingar árið 1994,
VIÐ það að fletta bresku blöðunum
undanfarnar vikur mætti halda að
stjómarfarsleg bylting væri í að-
sigi: Allt vald í hendur dómurun-
um? Mega samkynhneigðir ganga í hjóna-
band? Hvað verður um lífsýnabanka
lögreglunnar? Hindúar og múslimar í við-
bragðsstöðu! Dómstólar búa sig undir flóð-
bylgju kærumála! Tilefnið er þó ekki annað
en það að Mannréttindasáttmáli Evrópu hef-
ur verið lögfestur frá og með 2. október síð-
astliðnum.
Sáttmálinn varð til fyrir réttum fimmtíu
árum og lengi framan af stóðu flest aðildar-
ríki í þeirri trú að réttindi þau sem sáttmál-
inn mælti fyrir um væru vel tryggð heima
fyrir. Það hefur þó komið betur og betur í
ljós að jafnvel rótgróin lýðræðis- og réttar-
ríki geta lent í því að vera dæmd fyrir brot á
sáttmálanum. A tíunda áratugnum tóku
Norðurlöndin sig til hvert á fætur öðru og
festu sáttmálann í lög, síðast Norðmenn árið
1999. Nú sigla Bretar í kjölfarið og er þá ír-
land eina Evrópuráðslandið þar sem sáttmál-
inn hefur ekki gildi innanlands. Þessi þróun
er litin með velþóknun í Strassborg, þó ekki
sé nema vegna þess að hún felur í sér að að-
ildarríkin sjálf axli ábyrgð á því að sáttmál-
anum sé framfylgt sem léttir vissulega undir
með evrópsku eftirlitsstofnunum, þótt auð-
vitað sé það engin trygging fyrir því að
aldrei framar verði ríkin dæmd brotleg.
Hitamál
Lögfesting mannréttindasáttmálans hefur
verið lengi til umræðu í Bretlandi og hefur
andstaða verið öflug. Auk landlægrar tor-
tryggni gagnvart öllu evrópsku er málið sér-
lega viðkvæmt vegna þess að engin stjórnar-
skrá er í Bretlandi (sem breytir því ekki að
til eru óskráðar stjómskipunarhefðir). Þar
hafa dómstólar heldur ekki haft það hlutverk
að endurskoða ákvarðanir löggjafans. Mann-
réttindasáttmálinn er hins vegar í eðli sínu
mælikvarði á sett lög eins og á aðrar aðgerð-
ir stjórnvalda. Lögleiðingu sáttmálans hlýtur
því að fylgja að dómstólar færi sig upp á
skaftið og taki sér meira vald gagnvart
löggjafanum og framkvæmdavaldinu en fyrr.
Helstu rökin fyrir lögfestingu hafa hins
vegar verið þau að þannig megi stemma
stigu við áfellisdómum á hendur Bretlandi í
Strassborg, það þurfí að „færa réttindin
heim“, eins og það hefur verið kallað. Bresk-
ir dómstólar séu þá ekki lengur með bundnar
hendur við að leysa úr málum sem varða
grundvallarréttindi og tilefni gefist síður til
að leita réttar síns erlendis. Sumir dómar
sem fallið hafa á hendur Bretlandi hafa
vissulega sviðið sárt vegna þess að þar hafa
verði í húfi rótgrónar hefðir og viðhorf sem
hefði kannski verið viðurhlutaminna að laga
að breyttum tímum á heimavelli.
Lögleiðingin hefur ofan á ailt annað orðið
að flokkspólitísku ágreiningsefni.Verka-
mannaflokkurinn tók málefnið upp á arma
sína fyrir síðustu þingkosningar. Eftir kosn-
ingasigurinn var málið drifið í gegnum þingið
og hlaut þar mjög rækilega umfjöllun, meðal
annars gerðu þingmenn um eitt hundrað
breytingartillögur við frumvarp stjórnarinn-
ar sem voru reyndar fæstar samþykktar.
Voru lögin um lögfestinguna (Human Rights
Act) samþykkt árið 1998 með gildistöku 2.
október 2000. Hefur aðlögunartíminn verið
notaður til fræðslustarfs meðal annars í röð-
um dómara. Má sjá á blaðaumfjöllun að enn-
þá eimir eftir af flokkspólitískri togstreitu
um þetta málefni. Þannig hefur eiginkona
forsætisráðherrans, sem nýverið opnaði
málflutningsskrifstofu sem mun helga sig
málum er snerta sáttmálann, sætt hörðum
árásum fyrir að blanda sér opinberlega í um-
ræður um lögfestinguna.
Fer ekki hjá því að rifjist upp lögtaka sátt-
málans á íslandi árið 1994. Engin opinber
umræða skapaðist um það efni svo heitið
geti. Engin pólitísk átök urðu um það hvern-
ig standa ætti að lögfestingunni. Ein breyt-
ingartillaga kom fram á þingi og var hún
samþykkt. Fólst hún í því að fella niður til-
vísun til frumtextanna, ensku og frönsku. Má
reyndar deila um hvort sú tillaga var til bóta.
Breskt hugmyndaflug
Leið sú sem farin var í Bretlandi til að lög-
festa sáttmálann er um margt athyglisverð.
Má fullyrða að óvíða, þar sem sáttmálinn
hefur verið tekinn í lög, hafi áhrif þessa ver-
ið ígrunduð jafn rækilega og jafn margslung-
nar ráðstafanir gerðar til að sáttmálinn
smylli inn í það réttarkerfi sem fyrir var,
kerfi sem grundvallast á fullveldi þingsins.
Er fróðlegt að gera samanburð, þótt lausleg-
ur sé, á bresku aðferðinni og þeirri íslensku.
Samkvæmt bresku lögunum eru einungis
efnisákvæði sáttmálans lögfest, þ.e. einungis
þau ákvæði sem kveða á um tiltekin réttindi.
Þannig er í raun lagt mat á hvaða ákvæði
sáttmálans það eru nákvæmlega sem eiga er-
indi í innanlandsrétt.
í íslensku lögunum hins vegar var sáttmál-
inn í heild lögfestur. Það má auðvitað segja
að það saki ekki. Það er sjálfsagt líka al-
gengari aðferðin.
Hvað með dóma Mannréttinda-
dómstólsins?
Eitt helsta álitaefnið við lögfestingu er það
hvaða vægi dómar Mannréttindadómstólsins
eigi að hafa við skýringu á sáttmálanum. Nú
er það auðvitað svo að sáttmálinn og þýðing
hans nútildags verður ekki skilinn án þess að
áratuga dómaframkvæmd sé höfð til hlið-
sjónar. Á hinn bóginn er það ekki endilega
freistandi að skuldbinda dómstóla til að fara
eftir fordæmum frá Strassborg sem enginn
veit hvernig eiga eftir að þróast.
Niðurstaðan í bresku lögunum varð ákveð-
in málamiðlun. Þar segir að dómstólar eigi, í
málum þar sem sáttmálinn á við, að „taka til-
lit til“ dóma Mannréttindadómstóls Evrópu
og annarra eftirlitsstofnana með sáttmálan-
um. Þeir verða sem sagt ekki að fylgja dóm-
unum í einu og öllu en mega heldur ekki líta
fram hjá þeim.
Ekki er tekið á þessu í íslensku lögunum. I
greinargerð er að finna ummæli sem benda í
sömu átt þó heldur séu þau varfærnari. „Ef
frumvarpið yrði að lögum væru það eingöngu
orð þessara samninga sem væru orðin hluti
af íslenskum landsrétti. Fordæmi frá mann-
réttindanefnd og Mannréttindadómstóli
Evrópu um skýringu þessara orða væru ekki
þar með orðin landslög. Á hinn bóginn má
telja sjálfsagt að reikna með að íslenskir
dómstólar og stjómvöld hefðu slík fordæmi
til leiðsagnar þegar reyna kynni á skýringu
einstaka ákvæða laganna."
í þessu sambandi er rétt að minnast á að í
íslensku lögunum er ákvæði um að úrlausnir
eftirlitsstofnananna séu ekki bindandi að
landsrétti. Við fyrstu sýn er eins og þarna sé
verið að afneita fordæmisáhrifum úrlausn-
anna. Þetta ákvæði hefur verið gagnrýnt og
tekið sem dæmi um heldur óvinsamlega af-
stöðu gagnvart sáttmálanum og eftirlitskerf-
inu í Strassborg. Af greinargerð er hins veg-
ar Ijóst að ákvæðið gerir ekki annað en að
segja hið augljósa að dómar í Strassborg í ís-
lenskum málum hnekkja ekki sjálfkrafa inn-
lendum ákvörðunum.
Staða sáttmálans gagnvart
innlendum lögum
Þegar horft er yfir sviðið hjá 41 aðildarríki
Evrópuráðsins er misjafnt hvaða sess sátt-
málinn hefur fengið gagnvart innlendri lög-
gjöf. Víða hefur verið reynt að tryggja að
sáttmálinn víki almennum lögum til hliðar ef
á reynir. Sums staðar, eins og í Austurríki,
er hann jafngildur stjórnarskránni. í Frakk-
landi eru alþjóðasamningar, þar á meðal
mannréttindasáttmálinn, ofar lögum en rétt-
lægri en stjórnarskráin. I norsku lögunum
segir að rísi vafi þá víki lög fyrir sáttmálan-
um. Nefndin sem undirbjó lögfestingu á ís-
landi vék að því að það kynni að vera æski-
legt til langframa að veita reglum sáttmálans
stöðu stjórnskipunarlaga. Ekki var þó gengið
lengra en að lögleiða hann sem almenn lög.
Vegna þess hve fullveldi þingsins er mikil-
vægt í augum Breta kom ekki til greina að
sáttmálinn fengi stöðu ofar lögum. Til þess
hins vegar að draga úr líkum á því að lög
verði sett sem brjóti gegn sáttmálanum, seg-
ir í bresku lögunum að ráðherra beri, þegar
frumvarp er lagt fram á þingi, að gefa yfir-
lýsingu um hvort það samræmist sáttmálan-
um. Hafi slík yfirlýsing verið gefin geta dóm-
stólar gengið út frá því við skýringu laganna
að ætlunin hafi ekki verið að brjóta gegn
sáttmálanum. Það skapar svigrúm til að
sveigja texta laganna ef þörf krefur. Með
þessu fyrirkomulagi er ríkisstjómin jafn-
framt þvinguð til að leggja spilin á borðið ef
til stendur að setja lög sem stríða gegn sátt-
málanum. Það mun auðvitað reynast erfitt
pólitískt séð.
Engu sambærilegu kerfi var komið á lagg-
irnar þegar íslendingar lögtóku sáttmálann.
Hins vegar gerist það auðvitað iðulega án
þess að það sé skylt þegar frumvörp eru lögð
fram sem tengjast grundvallarréttindum
manna að tekið sé fram í greinargerð hverj-
ar séu kröfur mannréttindasáttmálans á því
tiltekna sviði.
Auðvitað getur þrátt fyrir alla varnagla
komið fyrir að dómstólar standi frammi fyrir
ósamræmi milli laga og sáttmálans, þó ekki
sé nema vegna allra þeirra laga sem fyrir
hendi eru áður en sáttmálinn var lögfestur.
Hvað eiga dómstólar þá að taka til bragðs?
Segir í bresku lögunum að æðstu dómstólum
landsins sé heimilt, komist þeir að því að lög
stríði gegn sáttmálanum, að lýsa slíku ósam-
ræmi yfir. Slík yfirlýsing hefur ekki áhrif á
gildi laganna. Hún heimilar hins vegar ráð-
herra að bæta úr með reglugerð án þess að
þurfi að koma til kasta þingsins.
Á Islandi hins vegar geta dómstólar geng-
ið lengra. Þeir geta bókstaflega vikið til hlið-
ar eldri lögum sem stangast á við sáttmál-
ann. Hvað yngri lög varðar gegnir hins
vegar öðru máli þ.e. ef svo ólíklega vildi til
að Alþingi ákvæði að setja lög í bága við
sáttmálann. Sérstakur varnagli hefur þó ver-
ið sleginn síðan lögin voru sett því íslensku
stjómarskránni var breytt til samræmis við
mannréttindasáttmálann árið 1995.
Hvað næst?
Lögtaka sáttmálans hefur reynst þýðing-
armikil á Islandi þótt ekki ylli hún neinum
ágreiningi. Lögfestingin er enn stærra skref
fyrir Breta því sáttmálinn fyllir í skarð þar
sem engin stjórnarskrá var fyrir. En það má
ímynda sér hvellinn sem á eftir að heyrast ef
ný réttindaskrá Evrópusambandsins verður
að veruleika á næstu vikum því þar er í raun
gengið mun lengra en i mannréttindasátt-
málanum, meðal annars á sviði félagslegra
réttinda. Meira um það síðar.
Höfundur er starfsnmður mannréttindadeildar
Evrópuráðsins. Skoðanir sem settar eru fram í
þessarigrein eru alfarið á ábyrgð böfundar.