Morgunblaðið - 27.01.2001, Blaðsíða 43

SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 27. JANÚAR 2001 43
in (frumvarpið) væru samrýmanleg
hinum ýmsu þjóðréttargerðum sem
ekki hafa lagagildi á Íslandi (að
undaskildum Mannréttindasáttmála
Evrópu) og sumar þeirra jafnvel
ekki bindandi fyrir Ísland að þjóð-
rétti í ströngum skilningi. Enginn ef-
aðist um að löggjafinn ætti að gera
sér far um að taka tillit til þeirra,
m.a. með tilliti til þess hvernig
stjórnarskráin yrði túlkuð. Og þetta
munu dómstólar hér á landi áreið-
anlega gera líka ef mál vegna gagna-
grunnslaganna koma til kasta
þeirra. Mun sú deila að stórum hluta
snúast um það hvernig túlka beri
ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar í
ljósi ýmissa þjóðréttargerða. Þetta
er eitt meginþemað í umræðum um
stjórnskipunarrétt og réttarheim-
ildafræði hér á landi nú um stundir.
Þá hefur EES-samningurinn ekki
orðið til að draga úr þessu, þótt hann
fjalli ekki um mannréttindi. Öryrkja-
dómurinn er hluti af þessari þróun
og viðbót að því leyti að þar er fjallað
um félagsleg réttindi. Að sjáfsögðu
eru skiptar skoðanir um það hvort
Hæstiréttur er hér á réttri leið. Í því
sambandi ber að geta þess að þetta
er hluti af þróun sem er að eiga sér
stað í Evrópu og víðar og fer saman
við sívaxandi alþjóðleg samskipti á
öllum sviðum. Undirritun íslenskra
ráðamanna á alþjóðlegum mannrétt-
indasáttmálum felur ekki lengur ein-
göngu í sér loforð þeirra gagnvart
öðrum ríkjum um að virða tiltekin
réttindi gagnvart þegnum sínum,
heldur munu þessir sáttmálar hafa
bein áhrif á það hvernig ákvæði í ís-
lenskum lögum, þ.m.t. í stjórnar-
skránni, eru skýrð og afmörkuð.
Gera má ráð fyrir að stjórnmála-
menn hafi þetta í vaxandi mæli í
huga við undirritun slíkra sáttmála
og fullgildingu þeirra.
Dómur Hæstaréttar
Hér er ekki ástæða til að rekja
dóminn sérstaklega svo mikið sem
um hann hefur verið fjallað. Túlkun
dómsins hefur aftur á móti valdið
vafa, einkum með tilliti til þess hvort
tenging bóta samkvæmt almanna-
tryggingalögunum við tekjur maka
eða sambúðaraðila bótaþegans sé al-
mennt andstæð stjórnarskránni.
Þannig skýrður hefði dómurinn ekki
aðeins áhrif á réttarstöðu öryrkja,
heldur mögulega einnig aldraðra og
hugsanlega fleiri hópa.
Slík túlkun á dómnum er að mínu
viti röng. Af dómnum verður ekki
dregin sú ályktun að tekjutenging
bóta í almannatryggingakerfinu við
tekjur maka eða sambúðaraðila sé
almennt andstæð stjórnarskrá, enda
segir orðrétt í forsendum dómsins að
það geti „átt við málefnaleg rök að
styðjast að gera nokkurn greinar-
mun á greiðslum til einstaklinga úr
opinberum sjóðum eftir því hvort
viðkomandi er í sambúð (þ.m.t. hjú-
skap, innsk. höf.). Niðurstaðan er
aftur á móti sú að þær reglur sem í
17. gr. almannatryggingalaganna
fólust þegar dómurinn var kveðinn
upp hafi falið í sér að einstaklingar
gátu misst rétt til tekjutryggingar
með öllu vegna tekna annarra ein-
staklinga óháð því hvort þeir sem
tekjurnar höfðu voru framfærslu-
skyldir gagnvart þeim sem skerð-
ingu máttu þola og án þess að taka
tillit til framfærsluskyldu þessara
einstaklinga sem urðu fyrir skerð-
ingu gagnvart öðrum (svo sem maka
sínum). Í þessu felst að mati Hæsta-
réttar, að staða þessa hóps verður
mjög ólík stöðu þeirra ekki eru í hjú-
skap eða sambúð og fá óskerta tekju-
tryggingu (nema vegna eigin tekna).
Skilja má þetta svo að meirihluti
Hæstaréttar telji að sá munur á rétt-
arstöðu einstaklinga eftir því hvort
þeir eru í sambúð með öðrum eða
ekki styðjist ekki við málefnleg rök,
þegar litið er til þess að réttur úr op-
inberum sjóðum er alltaf einstak-
lingsbundinn í eðli sínu. Það virðist
einnig skipta máli við þetta mat að
fjárhæð grunnörorkulífeyris er talin
mjög lág (17.715 kr.) og að mögu-
leikar þeirra einstaklinga, sem fá
litla eða enga tekjutryggingu, til að
sjá fyrir sér sjálfir eru í reynd engir
og þeir verða að treysta á aðra í því
efni, jafnvel þá sem ekki eru fram-
fæsluskyldir gagnvart þeim.
Ekki verður hér lagt mat á dóm-
inn að öðru leyti, enda er það flókið
mál. Að ytri búningi er hin lögfræði-
lega aðferðafræði sem þar er notuð í
öllum meginatriðum í samræmi við
þá þróun sem átt hefur sér stað á síð-
ustu árum. Þar ber í fyrsta lagi að
nefna sífellt meiri áherslu á almenn
mannréttindi og í öðru lagi vaxandi
áhrif alþjóðlegra mannréttindasátta-
mála við afmörkun og skýringu
þeirra réttinda sem í ákvæðum
stjórnarskrárinnar eru talin felast.
Hið nýstárlega er aftur á móti að
þessum aðferðum sé einnig beitt við
afmörkun þeirra félagslegu réttinda
sem stjórnarskráin mælir fyrir um.
Þetta hefur ekki sést áður með svo
skýrum hætti og í þessu felast tals-
verð tíðindi. Þetta er þó í takt við
aukna áherslu á félagsleg réttindi
jafhliða hinum klassísku frelsisrétt-
indum. Dómurinn er að því leyti sig-
ur fyrir þá sem hafa viljað veg
félagslegra réttinda meiri. Þá má að
lokum benda á að í greinargerð með
almannatryggingalögunum er sér-
staklega vísað til alþjóðlegra sátt-
mála sem mæla fyrir um félagsleg
réttindi. (Einnig er vísað til þeirra í
athugasemdum við frumvarp til
stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.)
Með því er þessari aðferð sem
Hæstiréttur notar vissulega gefið
undir fótinn. Þrátt fyrir þetta er
tæpast vafi á að eftir sem áður er
meginreglan sú að það er fyrst og
fremst hlutverk löggjafarvaldsins að
skilgreina og afmarka félagsleg rétt-
indi, þ.m.t. rétt til greiðslna úr op-
inberum sjóðum, og alveg víst að
enginn þeirra dómara Hæstaréttar
sem mynduðu meirihluta í málinu
myndi andmæla þeirri meginreglu.
Við skilgreiningu og afmörkun rétt-
indanna getur löggjafinn í reynd val-
ið milli margra mismunandi leiða og
valið á milli þeirra er pólitískt, ekki
lögfræðilegt. Í þessu starfi ber lög-
gjafanum aftur á móti að taka tillit til
þess ramma sem ákvæði stjórnar-
skrár, eins og þau munu verða skýrð
í ljósi alþjóðlegra mannréttindasátt-
mála, setja um þessi réttindi. Þótt
gera verði hér eftir sem hingað til
ráð fyrir rúmum heimildum löggjaf-
ans til mats í þessu efni er það jafn-
framt órjúfanlegur hluti réttarríkis-
ins að dómstólar geti kveðið á um
það hvort mat löggjafans sé innan
þeirra marka sem stjórnarskráin
setur. Að öðrum kosti hefur það tak-
markaða þýðingu að mæla fyrir um
þessi réttindi í stjórnarskrá.
Viðbrögð
ríkisstjórnarinnar
Ekki eru efni til að gagnrýna þá
ákvörðun ríkisstjórnarinnar að ætla
sér tíma til að fara yfir dóm Hæsta-
réttar til að meta hvaða skyldur
hann legði á ríkið varðandi breyting-
ar á almannatryggingalögum og
áhrif hans á greiðslur til öryrkja.
Dómurinn sjálfur er viðurkenning-
ardómur, en mælir ekki fyrir um
skyldu til að inna tilteknar greiðslur
af hendi. Þaðan af síður felast í hon-
um fyrirmæli um það hvernig
reglum um greiðslur og stuðning við
öryrkja skuli háttað almennt, enda
er það pólitísk ákvörðun, ekki lög-
fræðileg. Því voru í reynd engar for-
sendur til að hefja greiðslur til ör-
yrkja strax í kjölfar dómsins. Þá er
tæpast ástæða til að gagnrýna það
mat ríkisstjórnarinnar að fyrstu við-
brögð ættu að verða þau að breyta
þeim ákvæðum almannatrygginga-
laga sem Hæstiréttur taldi andstæð
stjórnarskránni, en hefja síðan leið-
réttingu í samræmi við nýjar reglur.
Í reynd gat ríkisstjórnin valið úr
mörgum mismunandi leiðum til að
samræma almannatryggingalögin
stjórnarskránni. Hún hefði getað
farið þá leið að lækka tekjutrygg-
ingu hjá þeim sem hennar nutu til að
jafna fjármunum þeim sem til þessa
liðs eru ætlaðir á fjárlögum niður á
aðra sem misst höfðu hana að öllu
leyti. Hún hefði líka getað afnumið
tekjutenginguna með öllu og hækk-
að þar með útgjöld til þessa liðar að
því gefnu að aflað yrði heimildar á
fjárlögum. Og þannig mætti lengi
telja. Valið milli leiða að þessu leyti
er pólitísk ákvörðun eins og fyrr seg-
ir og þeir sem hana taka verða að
svara fyrir hana gagnvart kjósend-
um. Í dómi Hæstaréttar felast aftur
á móti engin bein fyrirmæli um það
hvernig almannatryggingakerfið á
að vera eða hvaða leið á að fara til að
leiðrétta eða eftir atvikum bæta kjör
öryrkja að öðru leyti, enda væru slík
fyrirmæli frá dómstólum í engu sam-
ræmi við stjórnskipulega stöðu
þeirra.
Niðurlag
Þróun öryrkjamálsins hefur verið
hröð og eins víst að um það bil sem
grein þessi kemur á prenti verði hún
úrelt að einhverju leyti. Öryrkja-
dómurinn setur í fókus eitt mikil-
vægasta og langlífasta umræðuefnið
í fræðaheimi lögfræðinnar, þ.e. stöðu
dómstóla í stjórnskipuninni og heim-
ild þeirra til að víkja til hliðar lögum
sem andstæðum stjórnarskrá. Það
er þörf umræða og leiðir til góðs þeg-
ar til lengri tíma er litið. Staða dóm-
stólanna er sterk og mönnum er orð-
ið ljóst það vald sem þeir hafa. Það er
því eðlilegt að dómstólarnir og
ákvarðanir þeirra, þótt lögfræðileg-
ar og pólitískt hlutlausar eigi að telj-
ast, sæti umræðum og jafnvel gagn-
rýni af hendi annarra handhafa
ríkisvalds þegar þær hafa bein áhrif
á pólitískt viðkvæm mál eins og í
þessu tilviki. Það er besta og lýðræð-
islegasta leið þeirra til að veita dóm-
stólunum aðhald. Sagan hefur að
geyma dæmi um árekstra og deilur
af þessu tagi eins og fram hefur kom-
ið í öðrum greinum sem ritaðar hafa
verið í Morgunblaðið um þetta mál.
Það þarf styrka ríkisstjórn og
ábyrga til að taka þeim boðaföllum
sem dómar af þessu tagi hafa óhjá-
kvæmilega í för með sér og til að
halda til streitu þeirri pólitísku
stefnu sem mörkuð hefur verið og
ríkisstjórnin hefur umboð kjósenda
til að framfylgja. En það þarf líka
sterka og sjálfstæða dómstóla til að
láta þá umfjöllun og gagnrýni sem
dómar af þessu tagi óhjákvæmilega
sæta ekki leiða til þess að þeir hviki
frá þeirri frumskyldu sinni að standa
vörð um grundvallarréttindi borgar-
anna. Í þessu felst það jafnvægi milli
þátta ríkisvaldsins sem á að vera ein-
kenni góðrar stjórnskipunar. Málið
hefur einnig tekið á sig aðrar mynd-
ir. Þannig eru bréfaskriftir forseta
Alþingis og forseta Hæstaréttar
óvenjulegar, en kunna að réttlætast
af þeim sérstöku aðstæðum og mjög
svo hörðu deilum sem dómur Hæsta-
réttar hefur vakið. Þá sá forseti Ís-
lands ástæðu til að gefa út sérstaka
yfirlýsingu um að hann hygðist und-
irrita hin nýju lög og staðfesta þau.
Sú yfirlýsing er sérstæð og gæti
vissulega verið efni í aðra grein.
Öryrkjadómurinn setur
í fókus eitt mikilvæg-
asta og langlífasta um-
ræðuefnið í fræðaheimi
lögfræðinnar, segir
Davíð Þór Björg-
vinsson, þ.e. stöðu
dómstóla í stjórnskip-
uninni og heimild þeirra
til að víkja til hliðar
lögum sem andstæðum
stjórnarskrá.
Höfundur er skipaður prófessor við
lagadeild HÍ en starfar tímabundið
við EFTA-dómstólinn í Lúxemborg.