Morgunblaðið - 04.11.2001, Blaðsíða 33

MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 4. NÓVEMBER 2001 33
stjórnarskrárbreytingum átt sér stað og lítið hef-
ur borið á umræðum um þörfina á slíku fyrr en
nú, að Halldór Ásgrímsson tekur málið upp. Það
er út af fyrir sig umhugsunarefni, hversu litla at-
hygli þetta álitamál fékk hér á landi fram að því
að samningaviðræðurnar um EES hófust, í ljósi
þess að árum saman höfðu slíkar umræður farið
fram í hinum norrænu ríkjunum. Noregur, Dan-
mörk og Svíþjóð hafa öll sett í stjórnarskrá sína
ákvæði, mismunandi víðtæk þó, um heimild til
framsals ríkisvalds til alþjóðastofnana. Danir
urðu fyrstir til slíks árið 1953, Norðmenn næstir
árið 1962 og þá Svíar árið 1965, en þeir hafa
breytt þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar
nokkrum sinnum síðan. Í þessum ákvæðum er
gert ráð fyrir að framsal valds skuli samþykkja
með auknum meirihluta á þingi og/eða með þjóð-
aratkvæðagreiðslu. Í Finnlandi heimilar stjórn-
arskráin að gerðar séu „undantekningar“ frá
henni án þess að sjálfri stjórnarskránni sé breytt,
en þá þarf að samþykkja undantekninguna með
sambærilegum hætti og stjórnlög.
Raunar var þeirri spurningu velt upp á sínum
tíma hvort heimildarákvæði af þessu tagi væri yf-
irleitt nauðsynlegt í íslenzku stjórnarskránni,
jafnvel þótt um víðtækt valdaframsal yrði að
ræða. Þannig segir í áðurnefndu áliti fjórmenn-
inganefndarinnar um EES, þar sem fjallað er um
túlkun á „stjórnvöldum“ í 2. grein stjórnarskrár-
innar: „Ekki er tekið fram, að þetta skuli vera al-
íslenzk stjórnvöld og hugsanlegt er að alþjóða-
stofnanir séu stjórnvöld eftir 2. grein. Það er með
öðrum orðum til skoðunar, hvort í 2. gr. stjórn-
arskrárinnar felist heimild til að ákveða með lög-
um að þættir framkvæmdavaldsins skuli vera í
höndum alþjóðastofnana. Þegar haft er í huga
hve mikilvægt alþjóðasamstarf er á okkar dögum
fyrir Íslendinga sem aðra, er þessi hugsun ekki
fráleit. Þar við bætist að unnt er að færa rök fyrir
því að skýra beri íslenzk stjórnskipunarlög í sam-
ræmi við gildandi þjóðarrétt á hverjum tíma.“
Fjórmenningarnir töldu þetta hins vegar ekki
duga: „Við lögskýringar verður oft að taka þann
kost, sem er öruggur og af þeim sökum teljum við
ekki unnt að byggja niðurstöður okkar varðandi
framkvæmdavaldið og 2. gr. stjórnarskrárinnar á
því, að á grundvelli hennar megi fela alþjóða-
stofnunum framkvæmdavaldið í ótilteknum
mæli.“
Hvað útheimtir
einsleitt efna-
hagssvæði?
En hversu langt hefur
t.d. EES-samningur-
inn og túlkun hans
þróazt? Má gera ráð
fyrir að bein réttar-
áhrif, forgangur EES-
reglna umfram landslög og skaðabótaskylda,
sem Halldór Ásgrímsson nefndi í ræðu sinni sem
til var vitnað hér í upphafi, geti talizt hlutar
samningsins í dag þótt það væri ekki fyrirséð í
upphafi? Ljóst er að lögfræðinga greinir á um
þetta. Reyndar eru menn nú sammála um að með
ráðgefandi áliti sínu í máli Erlu Maríu Svein-
björnsdóttur gegn íslenzka ríkinu hafi EFTA-
dómstóllinn slegið því föstu að EFTA-ríki geti
orðið skaðabótaskyld gagnvart fyrirtækjum og
einstaklingum ef reglur EES eru ekki innleiddar
í landsrétt á réttan hátt. Reglan um skaðabóta-
skyldu er byggð á dómi Evrópudómstólsins í svo-
kölluðu Francovich-máli, en hann olli á sínum
tíma talsverðu fjaðrafoki innan ESB. Hæstirétt-
ur Íslands hefur hins vegar staðfest regluna með
dómi sínum í máli Erlu Maríu.
Virtir fræðimenn á borð við Leif Sevón,
finnska dómarann við Evrópudómstólinn, telja að
markmið EES-samningsins um einsleitt efna-
hagssvæði gangi ennþá lengra og feli einnig í sér
meginreglurnar um forgang Evrópuréttar og
bein réttaráhrif. Í grein, sem Sevón og Martin
Johansson aðstoðarmaður hans skrifuðu í Euro-
pean Law Review fyrir tveimur árum, komast
þeir að þeirri niðurstöðu að til þess að ná mark-
miðinu um einsleitt efnahagssvæði – m.ö.o. að
EES-samningurinn geti lifað áfram – verði að
gera ráð fyrir að þessar tvær meginreglur Evr-
ópuréttarins séu hluti hans.
Í grein í nýútkomnu afmælisriti Sigurðar Lín-
dals, Líndælu, andmælir Davíð Þór Björgvinsson
þessum niðurstöðum Sevóns og Johanssons og
segir að í EES-samninginn vanti að verulegu
leyti þá yfirþjóðlegu þætti Evrópusambandsins,
sem þessar reglur séu byggðar á. Sú niðurstaða
að reglurnar séu hluti EES sé líka ósennileg
vegna þess að Ísland og Noregur gætu tæpast
fullnægt slíkri skuldbindingu, yrði hún talin fyrir
hendi, án þess að breyta stjórnarskrám sínum.
„Telja verður ósennilegt að EFTA-dómstóllinn
komist að þeirri niðurstöðu að reglurnar séu hluti
samningsins og skapi þar með fyrirsjáanlega erf-
ið stjórnskipuleg vandkvæði í samningsríkjun-
um,“ segir Davíð Þór. Hann telur jafnframt að
ýmis „mildari form“ beinna réttaráhrifa kunni að
verða talin hluti EES-samningsins, þannig að
mögulegt verði að „þróa EES-réttinn þannig að
réttarvernd einstaklinga og aðila í atvinnurekstri
verði sambærileg við þá vernd sem þeir njóta á
grundvelli EB-réttar, þótt reglurnar um bein
réttaráhrif og forgangsáhrif yrðu ekki taldar
hluti EES-samningsins.“
Athugasemd Davíðs Þórs um EFTA-dómstól-
inn kann að vera rétt svo langt sem hún nær.
Vafalaust leika dómarar við EFTA-dómstólinn
sér ekki að því að búa til stjórnskipunarvanda í
ríkjunum, sem skipuðu þá í dóminn. En getur
komið að því að EFTA-dómstóllinn verði einfald-
lega undir þeim þrýstingi af hálfu Evrópusam-
bandsins að viðhalda einsleitni efnahagssvæðis-
ins, að hann neyðist til að stíga slíkt skref? Á
ráðstefnunni, þar sem Halldór Ásgrímsson flutti
ræðu þá sem til var vitnað í upphafi Reykjavík-
urbréfs, talaði einnig Sven Norberg, einn af
æðstu mönnum samkeppnismála hjá fram-
kvæmdastjórn ESB og fyrrverandi dómari við
EFTA-dómstólinn. Hann reifaði þar fyrirhugað-
ar breytingar á samkeppnisreglum sambandsins,
sem m.a. fælu í sér verulega útvíkkun á beinum
réttaráhrifum samkeppnisreglna. Í frásögn
Morgunblaðsins af ræðu Norbergs sagði m.a:
„Norberg sagði að eðlilegt væri, í þágu einsleits
efnahagssvæðis, að EFTA-ríkin innleiddu hinar
nýju samkeppnisreglur, en slíkt myndi reyna
mjög á EFTA-stoð EES-samningsins. Í EES-
viðræðunum hefði samkeppniskafli samningsins
verið mikið lykilatriði og Evrópusambandið lagt
ríka áherzlu á að stofnanir EFTA-ríkjanna gætu
framfylgt ákvæðum hans. Hann vitnaði í þrjá ný-
lega dóma Evrópudómstólsins, sem hann sagði
alla styrkja mjög bein réttaráhrif samkeppnis-
reglna. Hann velti hins vegar upp þeirri spurn-
ingu hvort EFTA-stoðin væri nú nægilega sterk
og vel búin til að halda uppi sama eftirliti og aga
meðal samkeppnisyfirvalda og dómstóla í EFTA-
ríkjunum og framkvæmdastjórn ESB gerði.
„Þessar endurbætur á samkeppnislöggjöfinni
gætu orðið hinn raunverulegi prófsteinn á
EFTA-stoðina. Spurningin er: Verða EFTA-rík-
in nægilega hugrökk til þess að reka af sér það
slyðruorð að þau séu hikandi í Evrópusamstarf-
inu?“ sagði Norberg.“
Þessi ummæli hátt setts embættismanns hjá
ESB verða varla skilin öðruvísi en svo að til þess
að viðhalda einsleitu efnahagssvæði verði EFTA-
ríkin að láta regluna um bein réttaráhrif yfir sig
ganga að einhverju leyti.
Breytt inntak
fullveldis
Það má ljóst vera að
þær umræður, sem
Halldór Ásgrímsson
hefur nú vakið til lífs-
ins, eru þarfar og gagnlegar. Fáir draga lengur í
efa þann ávinning, sem Ísland hefur haft af samn-
ingnum um Evrópskt efnahagssvæði og af
Schengen-samstarfinu. Þróist þetta samstarf á
þann veg, að það teljist ósamrýmanlegt stjórn-
arskrá Íslands, ættu Íslendingar þá að segja sig
úr því? Eða eru gildari rök fyrir því að eðlilegt sé
að breyta stjórnarskránni til að heimila það
valdaframsal, sem um er að ræða, í ljósi þess að
samstarfið er okkur mikils virði og í þágu ís-
lenzkra hagsmuna? Þetta eru mikilvægar spurn-
ingar, sem á að sjálfsögðu ekki að láta lögfræð-
ingum einum eftir að svara, heldur þarf að ræða
þær á vettvangi stjórnmálanna.
Í slíkum umræðum koma án efa upp þau sjón-
armið að slík breyting heimilaði afsal á fullveld-
inu, sem Íslendingar börðust fyrir og fengu hinn
fyrsta desember 1918. Hins vegar verður ekki
horft fram hjá því að inntak fullveldishugtaksins
er annað nú en árið 1918. Ef horft er á málið út
frá lagalegu sjónarmiði, er almennt viðurkennt
að ríki haldi fullveldi sínu þótt það framselji ýmsa
þætti ríkisvaldsins til alþjóðlegra stofnana, að því
gefnu að slíkt sé gert af fúsum og frjálsum vilja
og í samræmi við stjórnlög ríkisins.
Þá kemur hins vegar að hinni pólitísku hlið
málsins: Erum við reiðubúin að setja slík heimild-
arákvæði í stjórnlögin? Í hefðbundnum, pólitísk-
um skilningi, sem er víðtækari en sá lagalegi, er
ríki fullvalda ef innlend stjórnvöld hafa raunveru-
leg áhrif á innri mál ríkisins, geta farið sínu fram
án tillits til þess sem gerist utan landamæra þess
og engar utanaðkomandi hömlur eru á þau lagð-
ar. Ef slík skilgreining er notuð, má hins vegar í
raun og sann segja að ekkert ríki hafi fullt vald
yfir málum sínum nú á dögum vegna þeirrar þró-
unar í viðskiptum, samgöngum, hernaðartækni,
umhverfismálum og á fleiri sviðum, sem kennd
hefur verið við hnattvæðingu. Ákvarðanir stjórn-
valda í einstökum ríkjum verða ævinlega háðar
utanaðkomandi þáttum af þessu tagi. Hins vegar
hafa ríki bundizt ýmiss konar samtökum til að
vega upp á móti þeim missi áhrifa, sem alþjóðleg
þróun hefur í för með sér. Ríki hafa framselt
hluta af því valdi, sem þau áður höfðu, til alþjóða-
stofnana sem eru í stakk búnar að takast á við
ýmis þau viðfangsefni, sem tengjast hnattvæð-
ingunni, en þau hafa á móti áhrif á ákvarðanir
þessara alþjóðastofnana.
Það er óþarfi að einblína á EES eða Schengen í
þessu sambandi; sviðið er miklu víðara og nær
m.a. til mannréttindamála, umhverfismála, ör-
yggis- og varnarmála og alþjóðaviðskipta. Spyrja
má hvort stjórnlög, sem gera á engan hátt ráð
fyrir þessari þróun, henti nútímalegu ríki sem vill
gera sig gildandi á alþjóðavettvangi og tryggja
hagsmuni sína sem bezt með því að nýta kosti al-
þjóðlegs samstarfs. Hér verður ekki kveðið upp
úr um það hvort og þá hvaða breytingar kann að
vera nauðsynlegt að gera á stjórnarskrá Íslands
til að taka mið af þessum nýja raunveruleika, en
svo mikið er víst að það er full ástæða til að ýt-
arlegar umræður fari fram um þetta mikilvæga
mál og fagnaðarefni að Halldór Ásgrímsson hef-
ur haft frumkvæði að slíku.
Morgunblaðið/Kristinn
Í Hafnarfirði.
Fáir draga lengur í
efa þann ávinning,
sem Ísland hefur
haft af samningnum
um Evrópskt efna-
hagssvæði og af
Schengen-samstarf-
inu. Þróist þetta
samstarf á þann
veg, að það teljist
ósamrýmanlegt
stjórnarskrá Ís-
lands, ættu Íslend-
ingar þá að segja sig
úr því? Eða eru gild-
ari rök fyrir því að
eðlilegt sé að breyta
stjórnarskránni til
að heimila það
valdaframsal, sem
um er að ræða, í
ljósi þess að sam-
starfið er okkur
mikils virði og í
þágu íslenzkra
hagsmuna? Þetta
eru mikilvægar
spurningar, sem á
að sjálfsögðu ekki
að láta lögfræð-
ingum einum eftir
að svara, heldur
þarf að ræða þær á
vettvangi stjórnmál-
anna.
Laugardagur 3. nóvember