Morgunblaðið - 13.11.1985, Blaðsíða 23

MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR13. NÓVEMBER1985
23
Fjárlagafrumyarp-
ið og verðbólgan
— eftir Þorvald
Gylfason
Nú þegar frumvörp til fjárlaga
og lánsfjárlaga fyrir næsta ár hafa
verið lögð fyrir Alþingi samtímis
(sem er nýbreytni), er tímabært
að hyggja vandlega að inntaki
þeirrar fjármálastefnu, sem felst
í frumvörpunum, og fyrirsjáanleg-
um afleiðingum hennar fyrir þjóð-
arbúskapinn. Á síðustu árum hef-
ur ekki verið hægt að mynda sér
skynsamlega skoðun á fjárlögun-
um fyrr en eftir dúk og disk vegna
þess, að lánsfjárlög hafa ekki séð
dagsins ljós fyrr en löngu á eftir
fjárlögum — þangað til nú. En
eins og kunnugt er lýsa fjárlögin
fyrirhuguðum gjöldum og tekjum
ríkissjóðs (og nokkurra fyrirtækja
og sjóða í ríkiseign) á komandi ári,
meðan lánsfjárlög lýsa fyrirhug-
aðri lánsfjáröflun til að brúa bilið
milli gjalda og tekna. Því ber að
fagna, að frumvörpin tvö skuli lögð
fram samtímis að þessu sinni, því
að þannig gefst stjórnmálamönn-
um og almenningi tóm til að skoða
þau í samhengi, svo að hægt sé að
lagfæra þau í tæka tíð, ef nauðsyn
krefur.
Sjálf segir ríkisstjórnin í inn-
gangi að athugasemdum við fjár-
lagafrumvarpið:
„Með fjárlagafrumvarpi þessu
nást þrjú meginmarkmið. í fyrsta
lagi er erlendum lántökum stillt í
hóf, þannig að nýjar erlendar lán-
tökur opinberra aðila verða ekki
meiri en nemur afborgunum eldri
gengisbundinna lána. í öðru lagi
er með þessu frumvarpi séð til
þess, að sem næst jöfnuður verði
á rekstri ríkisins, en það er veiga-
mikil forsenda jafnvægisbúskapar
á efnahagssviðinu almennt...“
Ónákvæmni
Þessar fullyrðingar eru villandi.
Ástæðan er sú, að frumvarpið
endurspeglar aðeins hluta opin-
berra umsvifa og gefur því ófull-
nægjandi mynd af heildarumsvif-
um opinberra aðila og áhrifum
þeirra á efnahagslífið. Til dæmis
nær ofangreindur „jöfnuður“ á
rekstri ríkisins aðeins til fjárhags
ríkissjóðs (svo nefnds A-hluta
fjárlaga), en skilur fjármál ríkis-
fyrirtækja (svo nefndan B-hluta)
og annarra opinberra og hálfopin-
berra fyrirtækja og sjóða (sem ég
kalla C-hluta ríkisfjármálanna)
útundan. Að vísu hefur sú breyting
orðið frá fyrri árum, að endurlán
ríkissjóðs hafa verið flutt úr
B-hluta í A-hluta, þannig að skil-
greining A-hlutans hefur víkkað,
sem þessu nemur. En til að fá
glögga mynd af væntanlegum
heildarumsvifum opinberra aðila
á næsta ári þarf engu að síður að
skyggnast víðar en í A-hluta fjár-
laganna einan eins og hefur
tíðkazt, enda er A-hlutinn aðeins
hluti af miklu stærri heild. Áhrif
fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar
á efnahagslífið, verðbólgu og er-
lendar skuldir ráðast af heildar-
umsvifum opinberra aðila, en ekki
af umfangi Á-hlutans eins.
Ónákvæmni af þessu tagi er
algeng, en hún getur skipt miklu
máli. Margir muna til dæmis eftir
kosningabaráttu Reagans Banda-
ríkjaforseta 1980. Hann lagði
áherzlu á, að hallinn á ríkisbú-
skapnum í Bandarikjunum kynti
undir verðbólgu og væri líka til
marks um of mikil ríkisafskipti.
Þó var það svo á þessum tíma, að
þegar starfsemi annarra opinberra
aðila (þ.e. rfkjanna 50 og sveitarfé-
laga innan þeirra) var tekin með
í reikninginn, kom i ljós, að opin-
beri geirinn í heild hafði skilað af-
gangi árum saman. Ástæðan var
að sjálfsögðu sú, að tekjuafgangur
ríkjanna og sveitarfélaganna var
meiri en hallinn á fjárlögum alrík-
isstjórnarinnar. Það var ekki fyrr
en Reagan komst sjálfur til valda,
að hallinn á fjárlögum Banda-
ríkjastjórnar varð svo mikill, að
opinberi geirinn í heild var rekinn
með halla og er enn, en það er
önnur saga.
Lánsfé og verðbólga
Til að geta gert sér grein fyrir
væntanlegum áhrifum fjármála-
stefnu ríkisstjórnarinnar næsta ár
eins og hún birtist í fjárlagafrum-
varpinu og lánsfjárlagafrumvarp-
inu, þarf að hyggja að tveimur
grundvallaratriðum, sem hafa
verið vanrækt i umræðum um
stjórn opinberra fjármála hér að
mínum dómi.
I fyrsta lagi þarf að skoða,
hversu mikils lánsfjár ríkisstjórn-
in hyggst afla til allrar opinberrar
eyðslu 1986 samkvæmt frumvörp-
unum tveim. Lánsfjárþörfin sýnir
beint, hversu langt útgjöldunum
er ætlað að fara fram úr skatt-
heimtu, og gefur því miklu betri
vísbendingu um fyrirhugaðan
greiðsluhalla á búskap opinberra
aðila heldur en niðurstöðutala
rekstrarreiknings A-hluta ríkis-
sjóðs, sem hingað til hefur verið
höfð til marks um áhrif ríkisfjár-
mála á efnahagslífið (sbr. tilvitn-
unina að ofan í athugasemdir rík-
isstjórnarinnar við fjárlagafrum-
varpið). í þessu efni dugir sem
sagt ekki að einblína a fjárhag
ríkissjóðs í A-hluta, heldur verður
líka að taka ríkisfyrirtækin í
B-hluta og önnur opinber og
hálfopinber fyrirtæki og sjóði í
C-hluta, ekki sízt fjárfestingar-
sjóðina, með í reikninginn. Þetta
er nauðsynlegt vegna þess, að
aðhald í opinberum fjármálum
hefur sömu áhrif á efnahagslífið
og verðbólguna, hvort sem því er
beitt við t.d. útflutningsuppbætur
landbúnaðarafurða í A-hluta,
Skipaútgerð ríkisins í B-hluta eða
lánveitingar Framkvæmdasjóðs í
C-hluta. Á þessu þrenns konar
aðhaldi er enginn munur, sem máli
skiptir. Með því að ríkisstjórnin
tekur erlend lán í stórum stíl
handa fyrirtækjum og sjóðum í
B- og C-hluta samkvæmt láns-
fjárlögum og gengur í ábyrgð fyrir
sum þeirra, hefur hún verulegt
fjárhagslegt húsbóndavald yfir B-
og C-hluta opinbera geirans eins
og yfir A-hlutanum. Þess vegna
hefur hún líka verulegt svigrúm
til aðhalds og sparnaðar í B- og
C-hluta ríkisfjármálanna eins og
í A-hlutanum.
í öðru lagi er nauðsynlegt að
draga fram þann hluta heildar-
lánsfjárþarfar opinberra aðila,
sem hefur verðbólguáhrif innan-
lands, og halda honum aðgreindum
frá þeim hluta lánsfjárþarfarinn-
ar, sem hefur engin slík áhrif. Til
dæmis valda miklar erlendar lán-
tökur verðbólgu, ef féð er notað til
eyðslu hér heima, en þær hafa hins
vegar engin verðbólguáhrif, ef féð
er notað til að endurgreiða eldri
erlendar skuldir, því að þá streyma
peningarnir strax aftur úr landi.
Þessi aðgreining er nauðsynleg
vegna þess, að það er einmitt höf-
uðmarkmið fjárlagafrumvarpsins
að „draga úr þenslu í þjóðarbú-
skapnum og sporna gegn við-
skiptahalla og verðbólgu" eins og
það er orðað í upphafi athuga-
semda ríkisstjórnarinnar við
frumvarpið.
Lánsfjárþörf
Lítum nú á fjárlagafrumvarpið
í ljósi þeirra sjónarmiða, sem lýst
var að framan.
Strax í 1. grein frumvarpsins
kemur fram, að lánsfjárþörf
A-hluta ríkissjóðs nemur 4,6 millj-
örðum. Þess fjár verður aflað með
innlendri útgáfu verðbréfa (1,9
milljarðar) og erlendum lántökum
(2,7 milljarðar). Til viðbótar er
húsnæðislánakerfinu í B-hluta
ætlað að taka 1,2 milljarða að láni
innanlands (hjá lífeyrissjóðum).
Þannig er lánsfjárþörfin komin
upp í 5,8 milljarða (4,6 +1,2).
En þetta er ekki allt. I frum-
vörpunum kemur líka fram, að
Framkvæmdasjóði, Landsvirkjun,
Byggðastofnun o.fl. opinberum og
hálfopinberum aðilum í C-hluta
er heimilað að taka erlend lán allt
að 3,4 milljörðúm auk innlendra
lána að upphæð 0,8 milljörðum
(hjá bönkum og lífeyrissjóðum).
Þá er lánsfjárþörf opinberra aðila
1986 komin up i 10 milljarða (5,8
+ 3,4+ 0,8).
Þessi 10 milljarða lánsfjárþörf,
sem nemur um 8% af áætlaðri
þjóðarframleiðslu 1986, sýnir,
hversu langt útgjöldum opinberra
aðila er ætlað að fara fram úr
tekjum. Vegna þess að hún nær
til opinberra umsvifa í heild og
ekki aðeins til hluta þeirra, gefur
lánsfjárþörfin miklu betri vís-
bendingu um fyrirhugaðan halla á
opinberum búskap heldur en Jöfn-
uðurinn" á rekstri ríkisins (þ.e.
A-hlutanum), sem vitnað var til í
upphafi.
Verðbólguáhrif
fÞess ber þó að gæta, að 10
milljarða greiðsluhalli opinberra
aðila þarf ekki endilega að vera
fvrirboði mikillar verðbólgu.
Ástæðan er sú, að verulegur hluti
þeirra útgjalda, sem þessum 10
milljörðum er ætlað að standa
straum af, veldur ekki þenslu í
þjóðarbúskapnum. í fyrsta lagi
munu afborganir og vextir af er-
lendum lánum opinberra aðila
nema um 8,4 milljörðum eftir því
sem næst verður komizt. Þar af
verða afborganir um 3,7 milljarðar
og vextir um 4,7 milljarðar. Þessar
greiðslur fara til útlanda og hafa
því engin verðbólguáhrif hér
heima. Sama á einnig við um þann
hálfa milljarð, sem verður varið
af þessum 10 milljörðum til að
greiða afborganir og vexti af
skuldum ríkissjóðs við Seðlabank-
ann. Þessi upphæð verður „fryst“
í Seðlabankanum og veltur því
ekki út í efnahagslífið. Eftir stend-
ur þá 1,1 milljarður (10 - 8,4 - 0,5).
Þessari fjárhæð munu opinberir
aðilar veita út í efnahagslífið
umfram það, sem þeir innheimta
með sköttum, ef fjárlagafrum-
varpið verður að lögum og þeim
verður fylgt.
Þessi halli, 1 milljarður eða þar
um bil, er að visu ekki mikill í sjálf-
um sér, innan við 1% af þjóðar-
framleiðslu. En hann getur samt
kynt undir verðbólgu og viðskipta-
halla, þvert ofan í áform ríkis-
stjórnarinnar. Auk þess sýnir
reynslan, að fjárlagafrumvörp
taka næstum alltaf verulegum
breytingum í meðförum Alþingis,
þannig að fjárlögin sýna meiri
halla á endanum en frumvarpið
gerði ráð fyrir. Þar að auki er
margföld reynsla fyrir því, að út-
gjöld opinberra aðila fara iðulega
langt fram úr fjárlögum eins og
hefur gerzt á þessu ári. Þess vegna
er hætt við því, að „verðbólguhall-
inn“ á búskap opinberra aðila verði
miklu meiri en 1 milljarður, þegar
upp verður staðið í árslok 1986.
Þannig virist fj ármálastef na ríkis-
stjórnarinnar líkleg til að stuðla
að vaxandi verðbólgu á næsta ári,
ef ekki verður gripið í taumana.
Að vísu er verðbólguhallinn, eins
og ég hef lýst honum að ofan, ekki
einhlítur mælikvarði á verðbólgu-
áhrif fjárlaga, því að fleira skiptir
máli en hallinn einn. Einkum getur
umfang opinberra umsvifa verið
mikilvægt í þessu sambandi, hvað
sem hallanum Hður. Þanni^er til
„Til aö geta gert sér
grein fyrir væntanlegum
áhrifum fjármálastefnu
ríkisstjórnarinnar næsta
ár eins og hún birtist í
fjárlagafrumvarpinu og
lánsfjárlagafrumvarp-
inu, þarf að hyggja að
tveimur grundvallarat-
riðum, sem hafa verið
vanrækt í umræðum um
stjórn opinberra fjár-
mála hér að mínum
dómi.“
dæmis hægt að veita aðhald í
opinberum fjármálum og þar með
viðnám gegn verðbólgu með því
að draga úr útgjöldum og sköttum
um sömu upphæð, þótt lánsfjár-
þörfin og verðbólguhallinn séu hin
sömu eftir sem áður. Eins getur
samsetning skatttekna ríkissjóðs
skipt miklu máli. Til dæmis er
hætt við, aö hækkun söluskatts og
lækkun tekjuskatts á móti (eins
og fjárlagafrumvarpið gerir ráð
fyrir) geti kynt undir verðbólgunni
í bráð, af því að söluskattshækkun-
in veltur beint út í verðlagið. Það,
sem áður sagði um verðbólguhall-
ann í fjárlagafrumvarpinu fyrir
1986, verður að skoða í ljósi þess-
ara fyrirvara.
Þótt sambærilegar tölur um
verðbólguhalla fyrri ára liggi ekki
fyrir, benda athuganir til þess, að
verðbólguáhrif fjárlaga hafi verið
allmiklu meiri á undanförnum
árum en þau verða 1986, ef frum-
vörpin tvö verða að lögum og lög-
unum verður fylgt. Að því leyti er
framför fólgin í þessum frum-
vörpum. Það er þó engu að síður
umhugsunarefni, að meðan ríkis-
stjórnin hefur ráðizt gegn verð-
bólgunni með því að draga úr
kauphækkunum með löggjöf, hefur
hún — hálfpartinn óvart að því
er virðist — kynt undir verðbólg-
unni um leið með ógætilegri stjórn
opinberra fjármála.
ógátið hefur aðallega verið fólg-
ið í því að einblína á A-hluta fjár-
laganna og vanrækja B-hlutann
og þó einkum C-hlutann, þ.e. sjóða-
kerfið. Þannig hefur þess ekki
verið gætt nógu vandlega að rýma
fyrir fjárútlátum C-hlutans (t.d.
lánveitingum fjárfestingarsjóð-
anna eða orkuframkvæmdum
Landsvirkjunar) með því að draga
saman seglin á öðrum sviðum til
að koma í veg fyrir þenslu, verð-
bólgu og skuldasöfnun. í þessu efni
er þó ekki langt að leita fyrirmynd-
ar um hyggilega hagstjórn. Norð-
menn hafa á síðustu árum gætt
þess vandlega að láta ekki hina
miklu þenslu í olíuiðnaði þeirra á
síðustu árum ganga út yfir allt
efnahagslífið, heldur hafa þeir
beitt aðhaldi á öðrum sviðum og
náð ágætum árangri. Verðbólgan
í Noregi er og hefur verið með
minnsta móti þrátt fyrir olíuævin-
týrið. Af þessu getum við lært.
Erlendar skuldir
f upphafi var vitnað til athuga-
semda ríkisstjórnarinnar við fjár-
lagafrumvarpið, þar sem segir:
„ ... nýjar erlendar lántökur opin-
berra aðila verða ekki meiri en
nemur afborgunum eldri gengis-
bundinna lána.“
Þegar fjármál opinberra aðila
eru skoðuð í heild, kemur þó í ljós,
að nýjar erlendar lántökur opin-
berra aðila i A-, B- og C-hluta
munu samkvæmt frumvörpunum
tveim nema 6,1 milljarði 1986 eins
og fram kom að ofan, meðan af-
borganir munu verða um 3,7 millj-
arðar. Þannig munu erlendar
skuldir opinberra aðila aukast um
2,4 milljarða (6,1 - 3,7), eða 2% af
þjóðarframleiðslu, þegar allt er
talið. Einnig af þessu má ráða,
hversu brýnt það er að skoða áhrif
opinberra fjármála í heild á efna-
hagslífið í stað þess að einblína á
einn hluta þeirra, A-hlutann, og
horfa framhjá hinum.
Niðurlag
En þótt áhrif fjármálastjórnar
opinberra aðila í heild á verðbólgu
og skuldasöfnun reynist verri en
áhrif A-hlutans eins, er einnig
ljóst, að svigrúm til aðhalds og
sparnaðar í opinberum fjármálum
er að sama skapi meira, þegar
opinberi geirinn er skoðaður allur.
Áður hefur komið fram, að fyrir-
huguð lánsfjárþörf B- og C-hlut-
ans 1986 er meiri en lánsfjárþörf
A-hlutans. Þannig er ástæðulaust
að einskorða umræður um aðhald
í opinberum fjármálum við
A-hluta ríkissjóðs. Þvert á móti
virðist ekki síður vænlegt til
árangurs að leita sparnaðarleiða í
hinum hlutum opinbera geirans,
einkum C-hlutanum.
ílöfundur er prófessor í þjóðhag-
frædi við Háskóla íslands.
„Sagan af Sigríði stórráðu“
— ný bók eftir Játvarð Jökul
KOMIN er út ný bók eftir Játvarð
Jökul Júlíusson, „Sagan af Sigríði
stórráðu", en undirtitill er „Skarð-
verjaríki og Reykhólaauður, Látra-
ætt og Skáleyjarsystkin“.
Á kápusíðu segir svo m.a.:
Sagan af Sigríði stórráðu hefst
á Skarðverjum og eru ættir hennar
síðan raktar og saga hennar sögð
þangað til hún kveður þennan
heim í Kaupmannahöfn, eftir
stormasama ævi konu sem aldrei
lét bugast og vildi helst sjálf ráða
ferðinni hvar sem leið hennar lá.
Auk ættfræðinnar er Sagan af
Sigríði stórráðu full af fróðlegum
sögnum af merkilegu fólki öld eftir
öld og aldarfar og búskaparhættir
rifjast upp fyrir þeim sem heyrt
hafa sagt frá feðrum sinum og
mæðrum á liðnum öldum. Bókin
er hvarvetna skemmtileg og fróð-
leg og stíll og frásagnarháttur
höfundar er með ágætum.
Bókinni er skipt í fjölmarga
kafla og lýkur með nafnaskrá. Hún
er 213 bls. að stærð. Útgefandi er
Víkurútgáfan.
Játvarður Jökull Júlíusson