Morgunblaðið - 02.12.1998, Blaðsíða 28

28 MIÐVIKUDAGUR 2. DESEMBER 1998
MORGUNBLAÐIÐ
FULLVELDI í 80 ÁR
HÚS Hæstaréttar fslands við Arnarhól.
Skuldbindingargildi
stj órnarskrárinnar
Stjórnarskráin sem æðsta réttarheimild
hefur tvær hliðar að sögn Páls Þórhallsson-
ar. Annars vegar eru breytingar á stjórnar-
skránni örðugri heldur en breytingar ann-
arra laga. Hins vegar þurfa almenn lög, sett
af þinginu, að vera í samræmi við stjórnar-
skrána. Það er fyllsta ástæða til að huga að
því hvort ekki megi efla stöðu stjórnar-
skrárinnar íslensku að þessu leyti.
IMÖRGUM ríkjum er sérstaða
stjómarskrárinnar undirstrikuð
með því að breytingar á henni
eru torveldari en á almennum
lögum. Petta er gert með ýmsum
hætti. Það getur þurft aukinn meiri-
hluta á þingi eða jafnvel þjóðarat-
kvæðagreiðslu til að koma fram
breytingum á stjórnarskránni.
Tilgangurinn er sá að grundvelli
þjóðskipulagsins verði ekki raskað í
samræmi við geðþótta hins pólitíska
meirihluta hverju sinni. Hann er
neyddur til að hafa minnihlutann
með í ráðum. I sumum stjórnar-
skrám eins og þýsku stjórnarskránni
er gengið svo langt að draga sum
ákvæði undan valdi hins afleidda
stjórnarskrárgjafa. Þarf þá byltingu
til að breyta kjarna stjórnarskrár-
innar.
Stj órnarskrárbreytingar
skera sig ekki úr
Islenska aðferðin við stjómar-
skrárbreytingar er allsérstök, að
minnsta kosti eins og hún hefur þró-
ast. Stjórnarskránni verður ekki
breytt nema frumvarp þar að lútandi
sé samþykkt af tveimur þingum með
kosningum á milli. Hugsunin var sú
að kosningarnar myndu þá snúast
um stjórnarskrárbreytinguna og
þjóðin væri þannig höfð með í ráð-
um. Þessi hugmyndin er auðvitað út
af fyrir sig óraunhæf, en því til við-
bótai- hefur reyndin orðið sú að beðið
er með afgreiðslu stjómarskrár-
frumvarpa fram að lokum kjörtíma-
bils til þess að ekki þurfi sérstaklega
að efna til þingkosninga af þeim sök-
um. Frumvarpið er svo aftur lagt
fyrir hið nýkjörna þing eins og vera
ber. Stjórnarskrárbreyting verður
fyrir vikið lítt fi-ábrugðin almennum
lagabreytingum, nema hvað textinn
kemur tvisvai' til kasta Alþingis (sem
skiptir litlu því afgreiðsla síðara
þingsins hefur reynst formsatriði).
Þingkosningamar snúast ekki að
neinu leyti um stjórnarskrárbreyt-
inguna. Skilyrðum stjórnarskrárinn-
ar fyrir því hvernig megi breyta
henni er í sjálfu sér fullnægt en hin
lýðræðislega blessun er vissulega
einungis að forminu til.
Stjórnarskráin hefur því ekki þá
sérstöðu að þessu leyti sem vera
skyldi. Breytingar á henni eru ekk-
ert miklu flóknari heldur en aðrar
lagabreytingar. Að vísu verða þær
ekki gerðar nema á fjögurra ára
fresti en það hefur leitt til þess að
þegar líður að seinasta þingi kjör-
tímabilsins hrannast upp stjórnar-
skrárfmmvörpin, þau sem vilji er til
að nái fram að ganga eru þá afgreidd
í hvelli til þess að menn missi ekki af
lestinni, og hætt er við að skemmri
tími sé til þinglegrar umfjöllunar en
ástæða væri til. Þannig var þessu
farið með stjómarskrárbreytinguna
1995 þegar mannréttindakafli
stjórnarskrárinnar var endurskoðað-
ur, tíminn til opinberrar og þinglegr-
ar umræðu var ákaflega knappur.
Það er því ákaflega erfítt að sjá
kostina við óbreyttar reglur um
hvernig eigi að endurskoða stjómar-
skrána. Málið er þó í sjálfheldu að
því leyti að þeir sem geta breytt
þessu, það er að segja þingmenn,
hafa sérstaka hagsmuni af því að
reglunum verði ekki breytt. Eins og
staðan er nú er hægt að
gera hvaða breytingar
sem er á stjórnarskránni
án þess að spyrja þjóðina
beint, þingmenn hafa því
ekki einungis lögin held-
ur einnig stjómarskrána í
hendi sér. Að vísu er sá
varnagli að ef gerðar
væra veralega róttækar
breytingar, eins og til dæmis ef for-
setinn væri sviptur þeim formlegu
völdum sem hann hefur þá kynnu
þingkosningarnar að fara að snúast
að einhverju leyti um stjórnarski'ár-
breytinguna.
Eftirlit með löggjafanum
Þótt það hafi lengi verið viður-
kennt í orði í okkar heimshluta að
stjórnarskráin sé lögum æðri þá hef-
ur afleiðingunum ekki enn verið tek-
ið alls staðar. Þar sem það er lög-
gjafinn sjálfur sem metur hvort lög
stríði gegn stjórnarskráin hefur
reynslan sýnt að hún hefur litla rétt-
arlega þýðingu. Það þarf aðila óháð-
an þinginu til að eftirlitið verði virkt
og menn byrji að ljá stjórnarskránni
og þá sem flestum ákvæðum hennar
skuldbindingargildi. Hæstiréttur
Bandaríkjanna tók sér slíkt vald
þegar árið 1803 (með dómnum Mar-
bury gegn Madison) þótt hvergi væri
berum orðum heimild til slíks í
stjómarskránni. Marshall dómari
sem samdi dómsforsendumar taldi
það leiða af stöðu stjórnarskrárinnar
sem æðstu laga að almenn lög ein-
stakra sambandsríkja ættu að lúta
henni og að það kæmi í hlut dóm-
stóla að fylgjast með að þessu væri í
raun framfylgt. Þar stigu Banda-
ríkjamenn skrefið frá veldi laganna
til réttarríkis, eins og
Frakkar myndu orða það,
skref sem þeir sjálfir tóku
ekki fyrr en árið 1971,
þegar stjómlagaráðið
franska felldi úr gildi lög
þjóðþingsins um skilyrði
íyrir því að félag mætti
taka til starfa sökum þess
að það stríddi gegn fé-
lagafrelsisákvæði stjórnarskrárinn-
ar.
Bandarískir dómstólar, einkum
Hæstiréttur landsins, hafa fyllilega
reynst vandanum vaxnir. Umboð
þeirra til að gæta stjórnarskrárinnar
og hafa hemil á löggjafanum hefur
ekki verið dregið í efa. Annars stað-
ar, einkum á meginlandi Evrópu,
hefur það hins vegar þótt nær
óhugsandi að venjulegur dómari,
sem á samkvæmt hefðbundnum
skilningi að lúta lögunum, taki sig til
og virði þau að vettugi vegna stjóm-
arskrárinnar. Þar hefur þvi komið
fram annað form stjómarskrái'eftir-
lits. Austurríkismenn og Tékkar
urðu fyrstir Evrópuþjóða til þess eft-
ir fyrri heimsstyrjöldina að stofn-
setja sérstaka stjómlagadómstóla
sem hefðu gagngert það hlutverk að
vernda stjórnarskrána fyrir yfir-
gangi löggjafans. Hans Kelsen, höf-
undur austurrísku stjómarskrárinn-
ar frá 1920, er talinn faðir nútíma
stjórnlagadómstóla, og átti hann
einmitt í ritdeilu við Þjóðverjann
Carl Schmitt, sem hélt fram ágæti
þess stjórnskipunarfyrirkomulags að
forsetinn gegndi slíku eftirlitshlut-
verki. Sagan leiddi hina fræðilegu
deilu til lykta með því eins og menn
vita að til starfa tók hinn nafntogað-
asti allra stjómlagadómstóla einmitt
í Þýskalandi, í Karlsruhe nánar til-
tekið.
Lýðræðislegt umboð
Síðan hefur mið-evrópska kerfið,
sem svo mætti kalla, farið mikla sig-
urfór um heiminn, til dæmis hafa
flest nýfrjálsu Austur-Evrópuríkin
og Suður-Afríka sett stjórnlagadóm-
stóla á fót. Slíkir dómstólar eru í
raun ekki taldir tilheyra dómskerfi
viðkomandi lands. Til dæmis eru
dómararnir valdir með öðrum hætti,
gjarnan er hluti þeirra kosinn af
þjóðþinginu, sem tryggir að þeir hafi
lýðræðislegt umboð. Bandaríska fyr-
irkomulagið þar sem almennir dóm-
stólar, frá Hæstarétti og niður úr,
meta hvort lög samþýðist stjórnar-
skrá hefur hlotið minni útbreiðslu.
Slíkt kerfi er þó til dæmis við lýði í
Kanada, Brasilíu, Sviss og á Norður-
löndunum, það er að segja þeim
Norðurlanda sem yfirleitt heimila
slíkt eftirlit.
Raunin er nefnilega sú að það er
einungis í Noregi og á íslandi sem
dómstólar beita valdi sínu til að hafa
hemil á löggjafanum. I Finnlandi er
dómstólum beinlínis óheimilt að
vfrða lög að vettugi og í Svíþjóð og
Danmörku er nær óþekkt að slíkt sé
gert þótt viðurkennt sé að möguleik-
inn sé fyrir hendi. Við Islendingar
eigum sem sagt okkar „Marbury
gegn Madison", sem sé Hrafnkötlu-
dóminn svokallaða frá 1943 þegar
lögum um að leyfi menntamálaráð-
herra þyrfti til útgáfu fomrita var
vikið til hliðar þar sem þau þóttu
stríða gegn prentfrelsisákvæði
stjómarskrárinnar. Síðan hafa ís-
lenskir dómstólar margoft beitt valdi
sínu að þessu leyti og telst vart til
sérstakra tíðinda. Og er þá ekki
minnst á þann viðbótarmöguleika
sem dómstólar hafa til að skýra lög
til samræmis við stjómarskrána og
hafna þannig hugsanlega þeim kosti
sem vakti fyrir þingmönnum.
Hendur bundnar
Hendur íslenskra dómstóla eru þó
vissulega mjög bundnai- við þetta
eftirlit. Þeir ráða því ekki hvenær
þeir taka lög til skoðunar, það er til-
viljunarkennt, háð því að upp rísi
venjulegt dómsmál þar sem reynir á
lögin. Það getur enginn skotið lögum
beint til dómstóla. Ef umdeild lög,
sem ganga nærri stjómarskránni,
era sett kann því að vera að aldrei sé
tekið á því af óháðum aðila hvort
brotið sé gegn stjórnarskránni. Og
reyni á það þá kann það
að vera löngu eftir að lög-
in tóku gildi og því ákaf-
lega viðurhlutamikið og
jafnvel gagnslítið að víkja
lögunum til hliðar. Loks
er það svo þegar dómstól-
ar lenda í því að meta
hvort lög standist að þeir
geta einungis tekið til
skoðunar tiltekið ákvæði sem málið
varðar en geta ekkert aðhafst þótt
önnur ákvæði sömu laga séu jafnvit-
laus eða enn verri.
Sú spurning hlýtur því að vakna,
hvort eigi að halda áfram á sömu
braut og ýta undir skuldbindingar-
gildi stjórnarskrárinnar og styrkja
með einhverjum hætti eftirlitið með
því að eftir henni sé farið? Að sama
skapi er þá skert svigrúm þingsins.
Það er ekki einungis samanburður
við önnur lönd sem leiðir í ljós að
þróunin sé víðast hvar í þessa átt.
Ný form stjórnarskráreftirlits hafa
líka skotið upp kollinum hjá okkur.
Umboðsmaður Alþingis gerir á ári
hverju fjölmargar athugasemdir við
að „meinbugir séu á lögum“, í sum-
um tilvikum er það með tilvísan til
stj órnarskrárinnar.
Nokkur dæmi era um að þing-
menn leiti til Lagastofnunar Háskóla
Islands og fái álit á því hvort laga-
frumvörp séu í samræmi við stjóm-
arskrána. Þessi álit eru mikils metin
og undantekningarlaust er farið eftir
þeim. I tengslum við þau hefur líka
komið fram eindreginn vilji þing-
manna til að fara eftir stjórnai'-
skránni.
Loks eru teikn á lofti um að dóm-
stólar séu heldur að slaka á kröfum
til þess að menn eigi lögvarinna
hagsmuna að gæta til þess að mega
leita á náðir dómstóla. Þar með kann
að opnast leið fyrir menn að „búa til
ágreining“ og bera lög þannig al-
mennt undir dómstóla án þess þeir
eigi sérstakra hagsmuna að gæta. Sú
hefur þróunin orðið í Bandaríkjun-
um og bilið milli bandaríska kerfisins
og mið-evrópska kerfisins fyrir vikið
minnkað.
Ymsar leiðir
Ekki er svigrúm hér til að fara ít-
arlega út í mögulegar leiðir til að efla
skuldbindingargildi stjómarskrár-
innar að þessu leyti. Þær eru ákaf-
lega margar. Þar þarf að skoðast
hvaða stofnun eigi að hafa eftirlitið
með höndum, hverjir eigi að geta
skotið málum til hennar, hvort það
verður gert áður en lög taka gildi
eða síðar, hvort lögin era þá metin
almennt eða í tilefni af tilteknum
réttarágreiningi. Loks má huga að
því hvort ekki eigi jafnframt að
senda þjóðréttarsamninga í sams
konar prófun. Ef árekstur reyndist
milli samnings og stjórnarskrárinnar
myndi það oftast leiða til breytingar
á stjómarskránni en þá væri að
minnsta kosti stjórnskipulega eðlileg
leið farin. Eins og nú er
eram við ein fárra Vest-
ur-Evrópuþjóða sem höf-
um ekki sérstakar heim-
ildir í stjómarskránni til
framsals ríkisvalds til
Evrópustofnana.
En jafnvel þótt í hertu
eftirliti felist skerðing á
valdi þingsins þá breytir
það ekki því að lokaorðið verður
áfram að vera í höndum stjórnar-
skrárgjafans. Líta má því á stjórnar-
skráreftirlitið sem nokkurs konar
umferðarlögreglu sem beinir lög-
gjafanum eða eftir atvikum þeim
sem fer með vald til að gera þjóð-
réttarsamning í réttan farveg, bend-
ir á hvort breyta þurfi stjórnar-
skránni eða ekki. Ef stjómarskrár-
gjafinn hefur ekki síðasta orðið og
getur ekki brugðist við dómum með
stjórnarskrárbreytingu er hætt við
að of mikið vald teljist vera í höndum
dómstóla, stofnana sem þrátt fyrir
allt hafa ekki sama lýðræðislega um-
boð og þing og þjóðkjörinn forseti.
Á fóstudag: Löggjafarstarf Al-
þingis.
Er rétt að ýta
undir aukið
eftirlit með
því að eftir
stjórnarskrá
sé farið?
Dæmi eru um
að þingmenn
leiti til Laga-
stofnunar Há-
skóla íslands
og fái þar álit.