Morgunblaðið - 23.01.2000, Blaðsíða 34

34 SUNNUDAGUR 23. JANÚAR 2000
MORGUNBLAÐIÐ
SKOÐUN
Á ÞRÖSKULDI
NÝRRA TÍMA
Ég óska Reykvíking-
um og landsmönnum
öllum farsældar á nýju
ári. Þessum óskum
fylgja nokkrir þankar
um hlutverk stjórn-
valda i nútíð og fram-
tíð, um vald og við-
fangsefni hins opin-
bera og hugmyndir um
hvemig skynsamlegt
væri að umgangast
hvort tveggja með það
að markmiði að skapa
sæmilega sátt í samfé-
lagi okkar. Þessar hug-
leiðingar eru settar
fram í þeirri von að
okkur íslendingum
takist að þróa nýjar hugmyndir og
beita nýjum vinnubrögðum við að
leiða mál farsællega til lykta. ísland-
ingar eru lítil þjóð og frammi fyrir
þeim tækifærum - og þeirri ögrun -
sem fylgir breyttum tímum og nýju
árþúsundi, kann að skipta sköpum
hvort okkur tekst að stilla saman
strengi okkar og nýta sameiginlegan
auð með skynsamlegum hætti.
Nýir tímar, ný hugsun.
Út um allan hinn vestræna heim
hafa nýjar hugmyndir um stjórnmál
og stjórnun verið að ryðja sér til
rúms á undanförnum árum. Víða á
. sér stað fjörleg umræða um lýðræðið
og þátttöku almennings í ákvörðun-
um sem varða samfélagið allt, um
réttindi og skyldur almennings, um
hlutverk fjölþjóðlegra stofnana, ríkis
og sveitarfélaga á tímum hnattvæð-
ingar, um félagsleg gildi og markað-
svæðingu og svona mætti áfram
telja. Að einhveiju marki hefur þessi
umræða borist hingað til lands en þó
engan veginn í þeim mæli sem
ástæða væri til. Hér hefur linnulíti]
umræðan um einkavæðingu yfir-
skyggt allt annað.
Einkavæðingarhugmyndir hafa
átt góðu fylgi að fagna hér á landi um
nokkurt skeið. Án efa á þröng fjár-
hagsstaða hins opinbera nokkum
þátt í því en líka óþreyja stjómmála-
manna sem m.a. sjá einkafram-
kvæmd sem greiðfæra leið framhjá
þeim þröngu skorðum sem þeim em
settar af fjárhag ríkis og sveitarfé-
laga. Með einkaframkvæmd má inn-
leysa kosningaloforðin strax en
borga fyrir þau síðar. Með öðram
orðum - einkavæðingaramræðan
stjómast ekki síður af hyggindum
sem í hag koma en hugmyndafræði-
legum rétttrúnaði.
Hjá mörgum hægri mönnum fer
þetta tvennt þó saman: þeir telja
pólitískum stundarhagsmunum sín-
um borgið með einkavæðingunni en
trúa því jafnframt að markaðurinn
leysi öll verkefni betur en samfélags-
þjónustan. Félagshyggjufólk, aftur á
móti, aðhyllist þá skoðun að mark-
aðsvæðing sé oft góðra gjalda verð,
en alls ekki alltaf. Þannig sé ekki
óeðlilegt að opinberir aðilar, s.s.
sveitarfélög, feli einkaaðilum rekstur
sem auðvelt er að skilgreina, mæla
og meta til verðs á hlutlægan hátt,
s.s.verklegar framkvæmdir, rekstur
fasteigna, akstur, þrif og sorphirðu.
Þá geti útboð líka verið góð leið til að
úthluta verðmætum réttindum.
Þegar kemur að flóknari verkefn-
um, sem byggja á huglægu mati á
árangri og gæðum, ríkum siðferði-
. legum granni og faglegum metnaði
þeirra sem þjónustuna veita, þá
verður erfiðara um vik. Oftar en ekki
era upplýsingar um slíkan rekstur af
skomum skammti, mælikvarðar lítt
þróaðir og því erfitt og jafnvel
ómögulegt að gera samanburð og
mæla með afgerandi hætti hvemig
til hefur tekist í rekstrinum. Þetta
• býður m.a. heim hættunni á einka-
vinavæðingu í stað
einkavæðingar. Þetta á
t.d. við um rekstur
grannskóla, heilbrigðis-
þjónustu og félagslegr-
ar þjónustu af ýmsu
tagi. Eðlilegra er því að
slík þjónusta sé á verk-
sviði og á ábyrgð opin-
berra aðila og að svig-
rúm, frumkvæði og
áhrif þeirra sem veita
þjónustuna sem og
hinna sem njóta hennar
sé nýtt til hins ýtrasta.
Samskipti þessara aðila
byggi á því að báðir
hafa réttindi og skyld-
ur.
I þróun opinberrar þjónustu er
mjög mikiivægt að vinna út frá þeirri
grandvallarhugsun að réttindi og
skyldur fari saman. I árdaga velferð-
arsamfélagsins var þetta ríkur þátt-
ur í hugmyndum jafnaðarmanna á
Vesturlöndum um samhjálp. Á
langri vegferð virðist hún hafa glat-
ast eða dofnað og til varð hugmynda-
fræðin um veitendur og neytendur
opinberrar þjónustu. Þessi hug-
myndafræði hefur að ýmsu leyti
dregið úr framkvæði okkar og
ábyrgð - að því leyti hefur gagnrýni
hægri manna á velferðarþjónustuna
átt við rök að styðjast. Þegar að-
hlynningar eða þjónustu er þörf bíða
menn þess að einhver starfsmaður á
launum hjá hinu opinbera komi og
leysi málið. Þegar kreppir að í opin-
berri þjónustu koma ævinlega fram
hópar sem segja: „Við krefjumst -
hvað ætlið þið að gera?“ í stað þess
að segja: „Við stöndum andspænis
vandamáli - hvemig eigum við að
leysa það?“
Ný viðhorf í félagsþjónustu
í velferðarþjónustu Vesturlanda
takast á tveir hugmyndalegir
straumar. Annar vill draga úr um-
svifum velferðarkerfisins og flytja
verkefni og ábyrgð út á markaðinn
og til einstaklinganna. Hinn vill
renna styrkari stoðum undir velferð-
arkerfið, færa verkefni þess nær
vettvangi og gera það lýðræðislegra.
Þeir sem aðhyllast þann síðarnefnda
vilja skilgreina réttindi og skyldur
þeirra sem njóta félagsþjónustu með
það fyrir augum að þeir geti notið
hennar með reisn. Áðeins þannig
gegni félagsþjónustan því hlutverki
sínu að „skapa öllum skilyrði til að
sýna sig gagnvart öðram eins og þeir
vilja vera“ eins og háskólarektor orð-
aði það á ráðstefnu félagsmálastjóra
og Sambands íslenskra sveitarfélaga
í nóvember síðastliðnum. Þetta er sú
leið sem borgaryfirvöld aðhyllast og
hafa kosið að íýlgja en það ber að
undirstrika að forsenda þessarar
stefnu er jafnræði og jafnrétti ein-
staklinga.
Við eigum að horfa á velferðar-
kerfið frá jákvæðu sjónarhomi. Ekki
sem ölmusu eða líkn, ekki sem sam-
hjálp þar sem sumir era gefendur og
aðrir þiggjendur heldur sem eðlileg
réttindi og nauðsynlegan þátt í
rekstri samfélagsins.
Hjá Reykjavíkurborg hefur hlut-
verk og starf félagsþjónustunnar
verið endurskoðað og endurskipu-
lagt í veigamiklum atriðum með það
að leiðarljósi að saman fari réttindi
og skyldur. Rétturinn til fjárhagsað-
stoðar hefur verið skilgreindur og
reglum um útreikning aðstoðar
breytt með það að markmiði að bæta
stöðu einstæðra foreldra. Heima-
þjónustan hefur verið endurskipu-
lögð og nýtist nú fleiri heimilum en
áður á sama tíma og heildarkostnað-
ur við hana hefur minnkað.
Gagnger endurskoðun á rekstri
leiguíbúða borgarinnar og stofnun
Þessar hugleiðingar eru
settar fram í þeirri von,
segir Ingibjörg Sólrún
Gísladóttír, að okkur Is-
lendingum takist að
þróa nýjar hugmyndir
og beita nýjum vinnu-
brögðum við að leiða
mál farsællega til lykta.
Félagsbústaða hf. er liður í þessari
uppstokkun félagslega kerfisins.
Markmiðið með stofnun Félagsbú-
staða var að hluta til rekstrarlegt
hagræði en hitt skipti ekki minna
máli, að vinna annars vegar gegn
þeirri tilhneigingu leigutaka að líta á
sig sem skjólstæðinga Félagsþjón-
ustunnar og hins vegar gegn þeirri
skoðun margra borgarbúa að fólk í
svokölluðum bæjaríbúðum sé á
framfæri Félagsþjónustunnar. Sam-
band íbúanna við fyrirtækið á ekki að
vera samband skjólstæðings við
stofnun heldur á það að byggjast á
gagnkvæmum réttindum, skyldum
og virðingu leigusala og leigutaka.
Leigufjárhæðin er sanngjöm og
byggist á tiltekinni reiknireglu,
leigutakar eiga rétt á húsaleigubót-
um samkvæmt þeim reglum sem um
þær gilda og ef þeir geta ekki greitt
húsaleiguna eiga þeir nákvæmlega
sama rétt og aðrir á aðstoð Félags-
þjónustunnar. Þeir eiga rétt, en bera
líka skyldur. Þeir geta t.d. ekki
ákveðið að þeim beri ekki að greiða
húsaleigu, að þeir eigi öðram fremur
að búa frítt á kostnað samborgara
sinna. Ég held að allir hljóti að vera
sammála um að þetta séu sanngjarn-
ir skilmálar.
Sú breyting sem gerð var á rekstri
félagslegra leiguíbúða á vegum borg-
arinnar hefur skapað skilyrði til að
fjölga þessum íbúðum veralega. Á
árinu 1998 vora keyptar um 50 íbúð-
ir, á síðasta ári vora keyptar tæplega
100 íbúðir og í fjárhagsáætlun ársins
2000 er gert ráð fyrir 70 mkr. hluta-
fjárframlagi til Félagsbústaða sem
gera fyrirtækinu kleift að kaupa 100
íbúðir til viðbótar á næsta ári. Til
samanburðar má geta þess að á ár-
unum 1990 til 1997 vora að jafnaði
keyptar 17-18 leiguíbúðir á ári.
Vegna fjölgunar íbúða styttist nokk-
uð biðlistinn hjá Félagsbústöðum
milli áranna 1997 og 1998 þrátt fyrir
að fjöldi nýrra umsókna um leigu-
íbúðir hafi aukist um 30% milli ára.
Vegna mikillar eftirspumar eftir
leiguhúsnæði í borginni og óhóflegs
leiguverðs á almennum markaði er
mjög brýnt að auka framboð á fé-
lagslegu leiguhúsnæði fyrir tekju-
lágt fólk. Það hefur Reykjavíkurborg
gert undanfarin tvö ár og áfram
verður haldið á þessu. Ég leyfi mér
hins vegar að fullyrða að ef ekki hefði
komið til stofnunar Félagsbústaða
hefði reynst mun erfiðara að efla
þennan þátt félagsþjónustunnar í
Reykjavík jafn mikið og raun ber
vitni.
Hvatt til lýðræðislegri vinnu-
bragða
Á undanförnum áram og áratug-
um hefur mikil breyting átt sér stað
á hinu opinbera valdi - jafnt pólitísku
valdi sem stjórnsýsluvaldi. Fram
hafa komið nýjar hugmyndir og
vinnubrögð sem eiga það sameigin-
legt að hvetja til dreifstýringar í
stjórnsýslu, skýrrar verkaskiptingar
milli stjórnmálamanna og embættis-
manna og víðtækrar samvinnu og
samráðs yfirvalda við hagsmunaaðila
um stefnumótun og framkvæmdir.
Hjá Reykjavíkurborg hefur um-
ræða um stjómunarhætti, betri nýt-
ingu fjármuna og þjónustuhlutverk
borgarinnar verið ofarlega á baugi.
Ný vinnubrögð hafa verið innleidd
sem grandvallast á dreifstýringu og
þeirri hugsun að þeir sem eiga bein
samskipti við borgarbúa og veita
þjónustu af hálfu borgarinnar séu
öðram betur fallnir til þess að sjá
hvernig best er að standa að verki.
Stofnanir borgarinnar hafa stað-
fest það og sannað, hversu rétt sú
ákvörðun var að fela þeim í senn
meira vald, svigrúm og ábyrgð.
Fjölmargar nýjungar hafa komið
fram í þjónustu borgarinnar og með-
ferð fjármuna. Mikill árangur hefur
náðst í áætlunargerð og fjármála-
stjóm borgarinnar frá því að
rammafjárhagsáætlun var tekin upp
árið 1997.
Stjómsýsluvald hefur verið flutt
úr Ráðhúsinu og til stofnana og íyr-
irtækja borgarinnar og þar með hef-
ur vald og ábyrgð einstakra for-
stöðumanna aukist. Þeir hljóta þó
alltaf að starfa í umboði kjörinna
fulltrúa fólksins í borginni og mikil-
vægt er að hið pólitíska stjómkerfi
borgarinnar sé í stakk búið til að
fylgjast með því sem fram fer í
stjómsýslu borgarinnar. Næsta
skrefið er því að treysta stöðu þeirra
sem bera pólitíska ábyrgð á stefnu-
mótun og eftirliti í málaflokkum. Af
því tilefni vil ég geta þess hér að
stjórnkerfisnefnd, sem starfar undir
forystu forseta borgarstjórnar, vinn-
ur að breytingum á stjómkerfinu þar
sem gengið er út frá því grandvallar-
markmiði að dreifa pólitísku valdi á
sama hátt og stjómsýsluvaldi og
skýra verkaskiptinguna milli stjóm-
málamanna og embættismanna.
Skipting valdsins í framkvæmda-
rvald, löggjafarvald og dómsvald er
meginreglan í vestrænu lýðræði. Sú
skipting er ekki til komin af tilviljun
og er aðferð til þess að hamla gegn
því að of mikið vald safnist á einn
stað. Stjómarfar byggist á mörgum
gömlum hugmyndum, m.a. óttanum
við einræði, við geðþóttaákvarðanir
og misbeitingu valds. Skipting valds-
ins á rót að rekja til þessa. Á sveitar-
stjómarstiginu er meginlínan í
verkaskiptingunni sú að stjórnmála-
menn móta stefnu sem síðan er
framkvæmd af embættismönnum.
Vissulega hefur oft velkst fyrir
mönnum hvar skilin liggi milli stefnu
og framkvæmdar hennar og hafa
bæði stjómmálamenn og embættis-
menn átt erfitt með að greina þarna
á milli.
Breytt hlutverk stjórnvalda
Vaxandi skilningur er á því að til
þess að ná árangri og stuðla að betri
sátt í samfélögum nútímans sé nauð-
synlegt að hvetja til upplýstrar um-
ræðu og efla samráð yfirvalda og
umbjóðenda þeirra. Hlutverk stjóm-
valda í lýðræðissamfélögum er nú að
stóram hluta fólgið í því að leita
lausna á ágreiningsefnum og taka
ákvarðanir sem fela í sér að vega og
meta mörg ólík og oft gagnstæð
sjónarmið. Þetta hlutverk stjórn-
valda verður æ viðameira og flókn-
ara. Þar skiptir miklu sú félagslega
og efnahagslega þróun sem átt hefur
sér stað á liðnum áratugum. Jafn-
framt einkennir það þróun lýðræðis-
samfélaga þar sem menntunarstig
hækkar og þekking er almenn að
vaxandi kröfur era gerðar um það að
ákvarðanir séu teknar fyrir opnum
tjöldum og á grandvelli samræðu og
samkomulags við almenning. Þær
hugmyndir sem á undanfömum ár-
um hafa verið að ryðja sér til rúms í
opinberri stjórnun byggjast á þeirri
grandvallarhugsun að efla þ'urfi lýð-
ræðið og í stað þess að stjórna fólki
sé stjórnað með fólki. Það er út-
breidd skoðun að eitt af mikilvæg-
ustu verkefnum stjórnmálanna sé að
þróa leiðir til þess að virkja almenn-
ing og færa hinum almenna kjósenda
möguleika til að hafa áhrif í málefn-
um sem varða miklu.
En lýðræði tekur tíma og krefst
aga og þrautseigju af hálfu þeirra
sem vilja ástunda það. Því er heldur
ekki að leyna að stjómmálamenn,
embættismenn og almenningur hafa
ekki næga þjálfun í lýðræðislegum
vinnubrögðum. Talsvert skortir á
traust milli þessara hópa og fólk er
því vanast að skipa sér fljótlega í til-
tekna herbúð og - eftir atvikum -
sækja þaðan að stjórnvöldum eða
verjast fyrir þeim. Álmenningur hef-
ur horn í síðu stjórnvalda og hefur
tilhneigingu til að líta á fulltrúa
þeirra sem andstæðinga sína og
stjórnvöld, fyrir sitt leyti, era lang-
þreytt á því að láta berja á sér og
fara í vörn af minnsta tilefni. Menn
takast á og era ýmist sigraðir eða
sigurvegarar. Átakamenningin ræð-
ur ríkjum.
Víða í borgarkefinu er umtalsverð
viðleitni í þá vera að auka samráð við
þá sem þjónustu njóta eða hagsmuna
eiga að gæta. Vil ég í því sambandi
sérstaklega nefna Fræðsluráð og
Fræðslumiðstöð Reykjavíkur sem
hefur víðtækt samráð við foreldra og
skólafólk um forgangsröðun verk-
efna í starfsáætlun, og eins þróunar-
áætlun miðborgar sem byggir á
þeirri hugmyndafræði að hafa sam-
ráð við hagsmunaaðila þegar á
framstigi skipulags. Það hefur vissu-
lega ekki gengið snurðulaust að inn-
leiða þessi vinnubrögð og því fólki
sem þar hefur verið í fararbroddi
hefur ekki alltaf fundist það hafa er-
indi sem erfiði. Jafnvel hefur því
fundist á stundum sem eftirtekjan
væri rýr - oft ekki annað en ami og
andóf. Þá getur lýðræðisástin snúist
upp í andhverfu sína.
Menn mega þó ekki láta deigan
síga. Það tekur langan tíma að
breyta áratuga löngum hefðum og
viðhorfum en það hefst ef menn gef-
ast ekki upp gagnvart viðfangsefn-
inu. í samfélögum sem vilja veg lýð-
ræðisins sem mestan verða stjórn-
völd að auka samráð við almenning
og veita borguram greiðari aðgang
að undirbúningi mála og ákvarðana-
töku. Ég tel að slíkt geti leitt til já-
kvæðari umræðu og farsælli lausna
og því eigum við að ástunda slík
vinnubrögð alls staðar þar sem því
verður við komið.
Tilflutningur valds og verkefna
Opinbert vald hefur á síðustu ár-
um verið að flytjast í tvær áttir, ann-
ars vegar frá ríki og yfir á hinn al-
þjóðlega vettvang, hins vegar frá ríki
til lægri stjórnsýslustiga s.s. héraða
og sveitarfélaga. Þessi tilflutningur
valds og verkefna tengist hinni s.k.
alþjóðavæðingu. Menn gera sér æ
betur ljóst að fjölmörg fyrirbæri í
efnahagsmálum, viðskiptum, stjórn-
málum og umhverfismálum stað-
næmast ekki við þau landamæri sem
dregin hafa verið utan um lönd og
þjóðir á umliðnum áram og öldum.
Þjóðríkið, sem rammi utan um flest-
ar mannlegar athafnir á tilteknu
svæði, stenst ekki með sama hætti og
áður. Og af því að mannsskepnan er
sveigjanleg og aðlagar sig umhverfi
sínu um leið og hún skapar það, þá
era þjóðir heims að þróa ný skipu-
lagsform til að takast á við nýjan
veraleika. Þjóðríkin eru sem óðast að
skipuleggja sig í skuldbindandi sam-
starf þar sem þau framselja nokkuð
af fullveldi sínu í þeim tilgangi að
geta sameiginlega mótað sína eigin
framtíð. Þau hafa ákveðið að vera
gerendur en ekki þolendur. Evrópu-
sambandið er án efa órækasti vitnis-
burðurinn um þessa þróun.
Hér á landi birtist þessi þróun
m.a.í því að verkefni hafa verið að
flytjast frá ríkinu til sveitarfélag-
anna í samræmi við þá hugmynd að
ákvarðanir eigi að taka eins nærri
vettvangi og kostur er. Á hinn bóg-
inn hafa sveitarfélögin verið að átta
sig æ betur á því að mörg verkefni
verða illa leyst innan marka eins til-
tekins sveitarfélags, vandamál og
verkefni virða ekki landamæri sveit-
arfélaga fremur en ríkja. Að auki
hefur komið í ljós að mörg sveitar-
félög hafa ekki burði ein og sér til að
takast á við þau verkefni sem verið
er að flytja til þeirra. Þess vegna
hafa sveitarfélög bæði verið að auka
samstarf sitt t.d. með byggðasam-
lögum og eins hafa þau verið að sam-
einast til þess að geta veitt betri og
hagkvæmari þjónustu.
Sveitarfélögin á höfuðborgar-
svæðinu hafa þá sérstöðu að þau hafa
öll burði til að takast á við þau
rekstrarverkefni sem þeim hafa ver-
ið falin af ríkinu. Það breytir þó ekki
því að vandamálin virða engin landa-
Ingibjörg Sólrún
Gísladóttir