Morgunblaðið - 07.04.2002, Blaðsíða 14

14 SUNNUDAGUR 7. APRÍL 2002 MORGUNBLAÐIÐ
D
ÓMUR Hæstaréttar
14. mars síðastliðinn
um aðgang Öryrkja-
bandalagsins að minn-
isblaði sem samið var í
kjölfar dóms Hæstaréttar um rétt til
örorkulífeyris hefur verið mikið til
umræðu að undanförnu. Þótt ágrein-
ingsefnið sé fremur lítilfjörlegt, þá á
dómurinn sjálfur örugglega eftir að
verða mörgum lögfræðingum tilefni
til heilabrota.
Atvik málsins eru í stuttu máli þau
að eftir að kveðinn var upp dómur
Hæstaréttar 19. desember 2000 um
að óheimilt hefði verið að skerða
tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í
hjúskap taldi ríkisstjórnin nauðsyn-
legt að fara gaumgæfilega yfir dóm-
inn því ekki væri ljóst hvernig ætti að
bregðast við. Var fyrst settur á fót
vinnuhópur tveggja ráðuneytis-
stjóra, ríkislögmanns og aðstoðar-
manns heilbrigðisráðherra. Sá
vinnuhópur skilaði af sér minnis-
blaðinu fræga. Í kjölfarið var skip-
aður starfshópur undir forystu Jóns
Steinars Gunnlaugssonar hrl. sem
hafði það hlutverk „að greina hvaða
leiðir væru færar til að bregðast við
dómi Hæstaréttar“.
Öryrkjabandalagið fékk afhent af-
rit af skipunarbréfi þeirra sem valdir
voru í starfshópinn. Í skipunarbréf-
inu var vísað í fyrrnefnt minnisblað
og óskaði Öryrkjabandalagið einnig
eftir að fá afrit af því en þeirri ósk
var synjað. Öryrkjabandalagið leit-
aði fyrst til úrskurðarnefndar um
upplýsingamál en hún staðfesti synj-
un forsætisráðuneytisins. Héraðs-
dómur Reykjavíkur féllst heldur
ekki á kröfur Öryrkjabandalagsins
en meirihluti Hæstaréttar, 4 dómar-
ar af 5, var á öðru máli.
Var þetta allt og sumt?
Þegar blessað minnisblaðið er les-
ið, eru fyrstu viðbrögðin: Var þetta
allt og sumt? Hafi einhver átt von á
safaríkum afhjúpunum þá hefur sá
hinn sami orðið fyrir vonbrigðum.
Það mætti því spyrja hvort þörf
var á að eyða tíma, orku og al-
mannafé vegna úrskurðarnefndar
um upplýsingamál, starfs ríkislög-
manns og meðferðar málsins á
tveimur dómstigum í það sem virðist
heldur fánýt þræta.
Það er ekki við Öryrkjabandalagið
að sakast að sækjast eftir að sjá
minnisblaðið, það gat auðvitað ekki
vitað fyrirfram hvort þar væri eftir
miklu að slægjast. Hitt er erfiðara að
skilja, hvers vegna það var ekki af-
hent strax, sérstaklega úr því að í
það var vitnað í gögnum sem voru af-
hent Öryrkjabandalaginu. Upplýs-
ingalögin eða önnur lög banna rík-
isstjórn ekki að afhenda nein gögn að
minnsta kosti þegar þau geyma eng-
ar persónuupplýsingar. Virðist því
þarna hafa verið slíkt prinsippmál á
ferð að láta yrði á það reyna fyrir
dómstólum.
Öryrkjabandagið reynir skiljan-
lega að gera sér mat úr minnis-
blaðinu eftir alla fyrirhöfnina. Þar sé
að finna sönnun þess að starfshóp-
urinn hafi fengið fyrirmæli um nið-
urstöðuna. Þessu hefur Jón Steinar
vísað á bug. Burtséð frá þessu orða-
skaki þá verður að hafa í huga að frá
sjónarhóli almennings skiptir það
harla litlu máli að hvaða marki
starfshópurinn fékk leiðsögn eða
ekki. Sama á við þegar leyst verður
úr ágreiningi milli Öryrkjabanda-
lagsins og ríkisins fyrir dómstólum
um það hvort breytingarnar á al-
mannatryggingalögunum gengu
nógu langt miðað við kröfur stjórn-
arskrárinnar. Eftir sem áður er það
ríkisstjórnin og þingmeirihlutinn
sem bera pólitíska ábyrgð á þeim
breytingum sem gerðar voru á al-
mannatryggingalögunum. Það væri
ástæða til að amast við því ef dóm-
stóll fengi fyrirmæli frá stjórnvöld-
um en að starfshópur á vegum rík-
isstjórnar fái leiðsögn, hvort sem því
var svo háttað í þessu tilfelli eða ekki,
getur vart talist tiltökumál.
Gagnrýni á niðurstöðu
Hæstaréttar
Víkjum þá að hinni lögfræðilegu
hlið mála.
Páll Hreinsson, prófessor og einn
helsti höfundur upplýsingalaganna,
hefur gagnrýnt niðurstöðu Hæsta-
réttar í álitsgerð fyrir forsætisráðu-
neytið.
Í fyrsta lagi túlki Hæstiréttur
undanþáguheimild laganna mjög
þröngt. Ágreiningurinn í málinu
snerist um það hvort minnisblaðið
félli undir 1. tölulið 4. greinar upplýs-
ingalaga þar sem segir að réttur al-
mennings til aðgangs að gögnum taki
ekki til „fundargerða ríkisráðs og
ríkisstjórnar, minnisgreina á ráð-
herrafundum og skjala sem tekin
hafa verið saman fyrir slíka fundi“.
Þessi undanþága þjónar því mark-
miði að slá skjaldborg um pólitíska
stefnumótun sem ella myndi flytjast
í „reykfyllt bakherbergi úti í bæ“ svo
vitnað sé í Pál.
Hæstiréttur taldi að minnisblaðið
hefði verið gert að hluta erindisbréfs
til starfshópsins og því hefði það
hætt að falla undir þetta ákvæði.
Samkvæmt upplýsingalögunum eru
ekki aðrar undantekningar frá 1.
tölulið 4. greinar en þær að veita beri
aðgang að gögnunum þegar þrjátíu
ár eru liðin frá því þau urðu til.
Hæstiréttur taldi hins vegar að tak-
mörkun á aðgangi gæti einnig fallið
niður við breyttar aðstæður. „Er því
ljóst að Hæstiréttur hefur túlkað
efni undanþágu 1. tölul. 4. gr. upplýs-
ingalaga mun þrengra heldur en gert
er um sambærilegt undanþágu-
ákvæði í dönskum rétti, sem er fyr-
irmynd íslenska ákvæðisins,“ segir
Páll.
Í öðru lagi er Páll Hreinsson
ósammála því að Hæstiréttur skyldi
leggja upp úr því hvort forsætisráð-
herra hefði gert fyrirvara um að
minnisblaðið skyldi áfram heyra
undir 1. tölulið 4. greinar upplýsinga-
laganna. Lögin séu byggð á því
grundvallarviðhorfi „að það séu
ákvæði laganna og heimfærsla efnis
og eðlis skjalanna til þeirra, sem ráði
því hvort skjal falli undir undanþágu-
ákvæðin en ekki merkingar stjórn-
valda á sjálfum skjölunum“. Blasi þá
við hin óvænta afleiðing af dómnum
að stjórnvöld virðist hafa það í hendi
sér með merkingu fyrirvara á skjöl
að viðhalda nánast óbreyttri stjórn-
sýsluframkvæmd. „Þar sem reynsl-
an sýnir að ávallt er hætt við að
stjórnvöld fari offari við merkingar á
skjölum og undanþiggi þá fleiri skjöl
en heimil er, hefur framangreind lög-
gjafarstefna verið talin til einkenna á
þróaðri upplýsingalöggjöf. Með þeim
nýjum reglum, sem Hæstiréttur hef-
ur mótað á þessu sviði, er höggvið
skarð í þessa stefnu,“ segir Páll.
Stjórnarskrá og
alþjóðasáttmálar
Til þess að réttlæta þá niðurstöðu
sína að þrengja undantekningar-
heimild 1. tölul. 4. greinar upplýs-
ingalaga vísar Hæstiréttur til 73.
greinar stjórnarskrárinnar og 10.
greinar Mannréttindasáttmála Evr-
ópu (MSE) sem báðar standa vörð
um tjáningarfrelsi. Þessi tilvísun
telst til nokkurra tíðinda. Af henni
má draga þá ályktun að Hæstiréttur
túlki þessi ákvæði svo að þau verndi
rétt manna til að fá aðgang að gögn-
um í fórum hins opinbera. Svo und-
arlega sem það kann að hljóma hefur
Mannréttindadómstóll Evrópu aldr-
ei viljað ganga svona langt í túlkun á
10. grein sáttmálans. Í 1. mgr. 10.
greinar segir: „Sérhver maður á rétt
til tjáningarfrelsis. Sá réttur skal
einnig ná yfir frelsi til að hafa skoð-
anir, taka við og skila áfram upplýs-
ingum og hugmyndum heima og er-
lendis án afskipta stjórnvalda.“
Dómstóllinn hefur hafnað því að í
þessum orðum felist meira en réttur
til að taka við upplýsingum sem aðrir
eru viljugir að afhenda (samanber til
dæmis Leander gegn Svíþjóð, 1987).
Ákvæðið verndar semsagt ekki, sam-
kvæmt túlkun dómstólsins, rétt
manna til að krefjast gagna úr fórum
ríkisvaldsins.
73. grein stjórnarskrárinnar er
knappar orðuð en 10. grein MSE og
ekki er þar einu sinni minnst á rétt-
inn til að taka við og skila áfram upp-
lýsingum.
Vert er að geta þess að 19. grein
Alþjóðasamnings um borgaraleg og
stjórnmálaleg réttindi er víðtækari
en 10. grein MSE að því leyti að hún
stendur vörð um rétt til aðgangs að
gögnum í fórum hins opinbera.
Stundum hefur Hæstiréttur vísað til
þessa samnings, þótt hann hafi
reyndar ekki verið lögfestur hér á
landi, en gerir það ekki í þessu til-
felli.
Önnur þróun á
alþjóðavettvangi
Aukin áhersla hefur að undan-
förnu verið lögð á að ná samkomulagi
á alþjóðavettangi um aðgang al-
mennings að gögnum hins opinbera.
Er það þáttur í viðleitni til að auka
gagnsæi í opinberri stjórnsýslu,
draga þar með úr spillingu og auka
traust almennings til lýðræðislegra
valdastofnana.
Má í þessu sambandi geta nýlegra
tilmæla Ráðherranefndar Evrópu-
ráðsins nr. R (2002) 2 um aðgang að
opinberum skjölum. Ekki verður
betur séð en íslensku upplýsingalög-
in séu í samræmi við ákvæði tilmæl-
anna. Í tilmælunum er til dæmis
heimiluð undanþága vegna trúnaðar
sem undirbúningur ákvarðana hjá
stjórnvöldum þurfi að geta notið.
Ennfremur segir þar að allar tak-
markanir á upplýsingarétti skuli
vera skilgreindar nákvæmlega í lög-
um, nauðsynlegar í lýðræðisþjóð-
félagi og í réttu hlutfalli við það
markmið sem að er stefnt. Þessi til-
mæli eru ekki bindandi í lagalegum
skilningi og eru fyrst og fremst til
leiðsagnar fyrir ríki sem enn hafa
ekki sér upplýsingalög. En þau geta
einnig gegnt hlutverki til skýringar á
meginsjónarmiðum Evrópuréttarins
að þessu leyti.
Reglur Evrópusambandsins nr.
1049/2001 um aðgang almennings að
skjölum Evrópuþingsins, ráðsins og
framkvæmdastjórnarinnar eru einn-
ig allrar athygli verðar. Þar segir í 4.
grein að synja beri um aðgang að
skjölum til innanhússnota sem varði
efni þar sem ákvörðun hafi ekki verið
tekin ef aðgangur myndi spilla veru-
lega fyrir ákvarðanatöku, nema yf-
irgnæfandi almannahagsmunir mæli
með að leynd sé aflétt. Jafnvel megi
synja um aðgang eftir að ákvörðun
hafi verið tekin að teknu tilliti til
sömu sjónarmiða.
Að lokum má benda á að ný rétt-
indaskrá Evrópusambandsins hefur
að geyma sérstakt ákvæði, 42. grein,
um rétt almennings til aðgangs að
skjölum Evrópuþingsins, ráðsins og
framkvæmdastjórnarinnar.
Ekkert af þessum Evrópusam-
bandsreglum bindur auðvitað íslensk
stjórnvöld. Er einnig vert að undir-
strika að þær eiga við um alþjóða-
stofnanir en ekki innlend stjórnvöld
enda kunna ólík sjónarmið að ráða
þar sem sérstök þörf hefur verið tal-
in á að auka gagnsæi hjá Evrópu-
sambandinu og ávinna þannig traust
evrópsks almennings.
Umburðarbréfið
Í kjölfar dómsins og álits Páls
Hreinssonar sá forsætisráðherra sig
knúinn til að gefa út umburðarbréf
um gögn sem undirbúin eru fyrir
ráðherrafundi og áritun þeirra um
trúnað. Þar segir að þegar „gögn,
sem undirbúin hafa verið fyrir rík-
isstjórn eða fundi tveggja eða fleiri
ráðherra, eru send stjórnvöldum ut-
an stjórnarráðsins til frekari vinnslu
í þágu stjórnarstefnunnar, skulu þau
árituð um trúnað skv. 1. tölul. 4. gr.
upplýsingalaga, ef ástæða er til að
undanþiggja þau aðgangi á þeim
grundvelli. Slíka áritun má t.d. færa
með svohljóðandi stimplun: Undan-
þegið aðgangi skv. 1. tölul. 4. gr.
uppl.“
Óvíst er hvort meirihluti Hæsta-
réttar hafi hugsað ummæli sín svo að
þau ættu að kollvarpa grundvallar-
viðhorfum að baki uplýsingalögun-
um. Það er sennilegra að meiningin
hafi verið að tína til viðbótarrök fyrir
því að afhenda skyldi minnisblaðið
heldur en að verið væri að slá fastri
nýrri almennri reglu. Samt býður
Hæstiréttur óneitanlega upp á þessa
túlkun og því fór sem fór. Forsætis-
ráðherra gerir ekki annað en taka
Hæstarétt á orðinu.
Hins vegar er ekki víst að þessi
nýja regla og framkvæmdin sem
boðuð er í umburðarbréfinu sé al-
vond. Hún á örugglega eftir að stuðla
að því að starfsmenn stjórnsýslunn-
ar velti því meira fyrir sér hvað eigi
erindi við almenning og hvað ekki.
Hún gengur heldur ekki lengra en
upplýsingalögin sjálf, að minnsta
kosti eins og þau stóðu fyrir dóm
Hæstaréttar.
Niðurstaða
Þrátt fyrir lögfræðilega hnökra
sem kunna að vera á röksemda-
færslu meirihluta Hæstaréttar, er
auðvitað jákvætt að dómurinn skuli
vera fylgjandi ríkum rétti almenn-
ings til upplýsinga. Með því að vísa í
stjórnarskrá og Mannréttindasátt-
mála Evrópu setur dómstóllinn upp-
lýsingalögin í nýtt samhengi og
gengur um leið lengra en til dæmis
Mannréttindadómstóll Evrópu. Það
er ekkert sem bannar aðildarríkjun-
um að túlka réttindi sem þar er mælt
fyrir um rýmra en dómstóllinn í
Strassborg hefur treyst sér til að
gera. Hæstiréttur hefur sjálfsagt
fengið byr undir báða vængi frá ný-
legri þróun á alþjóðavettvangi sem
minnst hefur verið á.
Þýðingarmesta afleiðingin af
dómnum kann að vera sú að hin svo-
kallaða meðalhófsregla sem á sér
stoð í stjórnarskrá og Mannréttinda-
sáttmála Evrópu nái fullum fetum til
allra skriflegra gagna í vörslu hins
opinbera. Upplýsingalögin eru þann-
ig uppbyggð að í 4. grein eru tiltekin
gögn alfarið undanþegin upplýsinga-
réttinum í þrjátíu ár. Ekki er veitt
svigrúm til mats í anda meðalhófs-
reglu um hvort nauðsyn beri að
halda gögnum leyndum svo lengi, til
dæmis vegna þess að ákvörðun hafi
verið tekin á grundvelli undirbún-
ingsgagna og ekki þurfi lengur að
standa vörð um trúnað. Þetta ákvæði
þarf því hugsanlega að endurskoða.
Er það ábyggilega ærið verkefni fyr-
ir nýjan starfshóp!
Deilt um keisarans skegg
Hæstiréttur
umskrifar upp-
lýsingalögin
Morgunblaðið/Jim Smart
Höfundur starfar sem lögfræðingur
hjá Evrópuráðinu. Skoðanir sem
fram kunna að koma í greininni af
hálfu höfundar eru eingöngu á hans
ábyrgð. Vinsamlegast sendið ábend-
ingar um efni til pall@evc.net .
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson
Gögn undanþegin upplýsingarétti.
Réttur almennings til aðgangs að
gögnum tekur ekki til:
fundargerða ríkisráðs og rík-
isstjórnar, minnisgreina á ráð-
herrafundum og skjala sem tekin
hafa verið saman fyrir slíka fundi;
bréfaskipta stjórnvalda við sér-
fróða menn til afnota í dómsmáli
eða við athugun á því hvort slíkt
mál skuli höfðað;
vinnuskjala sem stjórnvald hefur
ritað til eigin afnota; þó skal veita
aðgang að vinnuskjölum ef þau
hafa að geyma endanlega ákvörðun
um afgreiðslu máls eða upplýsingar
sem ekki verður aflað annars stað-
ar frá;
4. umsókna um störf hjá ríki eða
sveitarfélögum og allra gagna sem
þær varða; þó er skylt að veita upp-
lýsingar um nöfn, heimilisföng og
starfsheiti umsækjenda þegar um-
sóknarfrestur er liðinn.
4. gr. upplýsinga-
laga nr. 50/1996