Sveitarstjórnarmál - 01.06.2000, Síða 38

FÉLAGSMÁL
Sögulegt yfirlit félagsþjónustu
Sveinn H. Ragnarsson, fyrrverandi félagsmálastjóri í Reykjavík
Sögulegt yfirlit um félagsþjónustu sveitar-
félaga er svo viðamikið efni að erfitt er að
gera því skil í stuttu máli og verður hér að-
eins stiklað á stóru. Allvíða verður getið sér-
staklega félagsþjónustu í Reykjavík og er það
fyrst og fremst vegna þess að ekki eru fyrir
hendi upplýsingar um heildarþjónustu allra
sveitarfélaga á landinu og svo vegna þess að
Reykjavík hefur vegna stærðar haft ákveðið
frumkvæði, enda kom þörf fyrir þjónustu oft
fyrr fram þar en í öðrum sveitarfélögum.
1. Félagsþjónusta frá upphafi og fram til
1900
1.1. Upphaf sveitarfélaga og hlutverk þeirra
Samkvæmt fornum íslenskum lögum hvíldi fram-
færsluskyldan fyrst og fremst á ættinni, en til viðbótar
komu svo aðrar stofnanir sem tóku við þegar skyldum
ættarinnar sleppti. Gegndu hreppar þar stærstu hlutverki.
Að því leyti var í gildi hér á landi mun þróaðri félags-
málalöggjöf en vitað er um annars staðar á Norðurlönd-
um.
Tíundarlög frá 1096 eru fyrstu varðveittu heimildir
um hreppa á íslandi. Ýmislegt bendir þó til þess að
hreppaskipan hafi áður verið til í einhverri mynd, jafnvel
áður en kristni var lögtekin. Helstu rök fyrir því eru að
samkvæmt tíundarlögunum voru öll umráð þurfamanna-
tíundar falin hreppunum, en það hefði tæpast verið gert
nema þeir hefðu þegar verið til sem framfærslustofnanir.
I þeim löndum Evrópu þar sem fátækraframfærsla komst
á við kristni fóru kirkjan og klerkar alfarið með fram-
kvæmd hennar og var svo lengi fram eftir öldum.
Af Grágás má ráða að framfærslumál voru nær eina
viðfangsefni sem sveitarfélögum var falið með lögum á
þjóðveldisöld. Verkefni hreppanna var tvíþætt, annars
vegar að gera ráðstafanir til bjargar þeim sem ekki gátu
ffamfært sig og hins vegar ráðstafanir sem forða skyldu
fleiri frá bjargarþroti. I framkvæmd var ómagafram-
færsla á þann veg að þingfararskyldir bændur voru
skyldaðir til að ala önn fyrir ómögum, einum eða fleiri,
og fór það eftir efnahag þeirra. Samkvæmt tíundarlögum
gekk hluti tíundar til að sfyrkja fátæka bændur sem ekki
guldu þingfararkaup og töldust því þurfamenn. Er því
allmikill munur á þessu tvennu, ómagaeldi
eftir hinum fornu lögum og svo styrk til
þurfamanna sem greiddist af fátækratíund og
nokkrum öðrum tekjustofnum, til þeirra
bænda sem ekki greiddu þingfararskatt og
var ætlað að halda þeim við bú, enda töldust
þeir ekki ómagar. Athyglisverð eru ákvæði
þjóðveldislaga um að hreppar gegni jafn-
ffarnt hlutverki einhvers konar tryggingarfé-
laga þar sem bændur eru tryggðir gegn tjóni
af eldsvoða og fellisótt í nautgripum.
Með lögtöku Jámsíðu árið 1272 og síðar Jónsbók árið
1281 féllu úr gildi ákvæði þjóðveldislaga um héraðs-
stjóm, m.a. féllu niður hin stórmerku ákvæði þjóðveldis-
laga um gagnkvæmar tryggingar hreppsmanna. Löggjöf
um fátækraframfærslu tók litlum breytingum allt frá
gildistöku Jónsbókar og þar til fátækrareglugerðin frá
1834 tók gildi.
Stjóm hreppa var upphaflega annars vegar í höndum
almennra samkoma bænda og hins vegar í höndum kjör-
inna hreppstjómarmanna sem nefndust sóknarmenn og
síðar hreppstjórar. Hreppar nutu upphaflega mikils sjálf-
stæðis gagnvart bæði ríki og kirkju. Afskipti ríkisvalds-
ins af málum hreppa vom upphaflega nánast þau ein að í
lögum var kveðið á um skipan þeirra og helstu verkefni.
Við val hreppstjóra og framkvæmd sveitarmála voru
hreppar algerlega óháðir hinu mjög svo takmarkaða
framkvæmdavaldi sem þjóðveldið bjó við. Með Gamla
sáttmála var farið að fela hreppstjómm skattheimtu fyrir
konung, en síðar tóku sýslumenn að hlutast til um val
hreppstjómarmanna og í lok 17. aldar var skipan hrepp-
stjóra alfarið komin í hendur þeirra. Árið 1786 var svo
nánast allt vald í fátækramálum lagt í hendur sýslu-
manna og með konungsúrskurði frá 1808 má segja að
hinn forni sjálfsákvörðunarréttur hreppa hafi að fullu
verið úr sögunni. Það var ekki fyrr en með gildistöku til-
skipunar um sveitarstjóm árið 1872 að aukið var sjálf-
ræði sveitarstjóma að nýju og kjömir vom sveitarstjóm-
armenn er tóku við ffamkvæmd fátækramála úr höndum
hreppstjóra. Reykjavíkurkaupstaður og Seltjamames-
hreppur höfðu sameiginlega stjórn fátækramála
1786-1847, og árið 1821 var skipuð þar sérstök fátækra-
nefnd undir stjóm bæjarfógeta þar sem auk hans áttu
sæti dómkirkjupresturinn í Reykjavík, hreppstjórinn á
1 00