Morgunblaðið - 20.12.2000, Blaðsíða 13

MORGUNBLAÐIÐ
MIÐVIKUDAGUR 20. DESEMBER 2000 13
FRÉTTIR
• •
Hæstiréttur dæmir Oryrkjabandalaginu f vil f máli gegn Tryggingastofnun
Óheimilt að tengja
tekjutryggingu
við tekjur maka
HÆSTIRÉTTUR segir að tenging
tekjutryggingar örorkuþega við
tekjur maka hafi ekki haft nægjan-
lega lagastoð frá ársbyrjun 1994 til
ársloka 1998. Lögunum var síðan
breytt, frá og með 1. janúar 1999, en
Hæstiréttur segir skerðingarákvæði
þeirra ekki samræmast stjórnar-
skrá. Samkvæmt dóminum var teng-
ing tekjutryggingar öryrkja við
tekjur maka því óheimil allt frá árs-
byrjun 1994 og fram á þennan dag.
Óryrkjabandalag íslands höfðaði
mál til viðurkenningar á því að
Tryggingastofnun ríkisins hefði ver-
ið óheimilt frá 1. janúar 1994 til 31.
desember 1998 að skerða tekju-
tryggingu örorkulífeyrisþega í hjú-
skap vegna tekna maka, sem ekki
var lífeyrisþegi, með því að telja
helming samanlagðra tekna beggja
hjóna til tekna örorkulífeyrisþegans.
Þá vildi Öryrkjabandalagið einnig fá
viðurkennt að slík skerðing hefði
verið óheimil eftir að hún var lögfest
1. janúar 1999. Héraðsdómur
Reykjavíkur komst að þeirri niður-
stöðu í málinu að óheimilt hefði verið
að skerða tekjutrygginguna á fyrr-
nefnda tímabilinu, en taldi skerð-
inguna hafa verið heimila frá 1. janú-
ar 1999.
Þarf skýr og ótvíræð ákvæði
Hæstiréttur segir að rekja megi
upphaf tekjutryggingar til setningar
laga nr. 67/1971 um almannatrygg-
ingar. „Tekjutrygging örorkulífeyr-
isþega hefur jafnan sætt skerðingu,
ef tekjur maka hans, sem ekki var
jafnframt bótaþegi, hafa farið yfir
ákveðið mark,“ segir Hæstiréttur,
en bendir jafnframt á að heimild hafi
skort í ný lög um almannatrygging-
ar, nr. 117/1993, til handa ráðherra
til að setja reglugerð, sem skerti til-
kall bótaþega til fullrar tekjutrygg-
ingar. „Þótt ljóst virðist af gögnum
málsins, að það hafi ekki verið ætlun
löggjafans að breyta þeirri fram-
kvæmd, sem verið hafði frá því að
tekjutryggingarákvæðið kom fyrst í
lög nr. 67/1971, verður hins vegar að
gera þá kröfu til hans, að lög geymi
skýr og ótvíræð ákvæði um þá skerð-
ingu greiðslna úr sjóðum almanna-
trygginga, sem ákveða megi með
reglugerðum. Ber því að staðfesta
héraðsdóm um það, að eftir gildis-
töku Iaga nr. 117/1993 hafi brostið
lagastoð til að mæla í reglugerð um
skerðingu tekjutryggingar örorku-
lífeyrisþega vegna tekna maka
hans,“ segir í dómi Hæstaréttar.
Samkvæmt þessu var skerðingin ár-
in 1994-1998 óheimil.
Varðandi skerðinguna eftir að lög-
um um almannatryggingar var
breytt 1. janúar 1999, vísar Hæsti-
réttur til 1. málsgreinar 76. greinar
stjórnarskrárinnai-, sem kveður á
um að öllum, sem þess þurfa, skuli
tryggður í lögum réttur til aðstoðar
vegna sjúkleika, örorku, elli, at-
vinnuleysis, örbirgðar og sambæri-
legra atvika. Hæstiréttur segir að
skýra beri greinina til samræmis við
alþjóðasamninga, sem ríkið hefur
staðfest, þannig að skylt sé að
tryggja að lögum rétt sérhvers ein-
staklings til að minnsta kosti ein-
hverrar lágmarks framfærslu eftir
fyrirfram gefnu skipulagi, sem
ákveðið sé á málefnalegan hátt. Slíkt
skipulag verði að uppfylla skilyrði
65. gr. stjórnarskrárinnar, um að
hver einstaklingur njóti jafnréttis á
við aðra sem réttar njóta, svo og al-
mennra mannréttinda.
Brot gegn mannréttindum
Hæstiréttur bendir á að réttur sá
sem almannatryggingalöggjöfin
tryggi öryrkjum sé almennur og taki
tillit til jafnræðissjónarmiða milli
þeirra sem eins séu settir í þröngum
skilningi. Hins vegar sé mælt fyrir
um mismunandi skerðingu lífeyris
vegna tekna eftir því um hvaða
tekjur er að ræða. Þrátt fyrir svig-
rúm almenna löggjafans til mats á
því, hvernig lágmarksréttindi sam-
kvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár
skuli ákvörðuð, geti dómstólar ekki
vikið sér undan því að taka afstöðu til
þess, hvort það mat samrýmist
grundvallarreglum stjórnarskrár-
innar. Það skipulag réttinda örorku-
lífeyrisþega samkvæmt almanna-
tryggingalögum, að skerða tekju-
tryggingu vegna tekna maka hans,
tryggir þeim ekki þau lágmarksrétt-
indi, sem felast í 76. gr. stjórnar-
skrárinnar, svo að þeir fái notið
þeiiTa mannréttinda, sem 65. gr.
stjómarskrárinnar kveður á um,
segir Hæstiréttur og vitnar m.a. til
ákvæða alþjóða mannréttindasátt-
mála um skýringu á þeim stjórnar-
skrárákvæðum.
Hæstiréttur kemst því að þeirri
niðui-stöðu að óheimilt hafi verið að
skerða tekjutryggingu örorkulífeyr-
isþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 á
þann hátt sem gert er í lögum um al-
mannatryggingar.
Dóminn kváðu upp hæstarétt-
ardómararnir Garðar Gíslason,
Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur
Henrysson, Hrafn Bragason og Pét-
ur Ki'. Hafstein.
Garðar og Pétur skiluðu sérat-
kvæði, þar sem þeir lýstu sig sam-
mála fyrri hluta dómsins, um að
lagaheimild hefði skort fyrir skerð-
ingu árin 1994-1998. Þeir töldu hins
vegar að löggjafanum væri heimilt
að líta til félagslegrar stöðu öryrkja
eins og annarra, þegar lífeyrir þeirra
úr sjóðum almannatrygginga væri
ákveðinn. Það yrði að telja málefna-
legt löggjafarviðhorf að taka nokk-
urt mið af því við lagasetningu um
aðstoð við öryrkja, hvers stuðnings
öryrki mætti vænta af maka sínum.
Slík sjónarmið um gagnkvæma
framfærsluskyldu hjóna hefðu lengi
verið lögð til grundvallar í löggjöf
hér á landi.
DÓMUR
HÆSTARÉTTAR
HÉR fer á eftir dómur Hæstaréttar í máli
Oryrkjabandalagsins gegn Tryggingastofnun
ríkisins og gagnsök:
Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir
Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir,
Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og
Pétur Kr. Hafstein.
Aðaláfrýjandi skaut máli þessu til Hæsta-
réttar með stefnu 23. mars 2000. Hann
krefst aðallega sýknu af öllum kröfum gagn-
áfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir
Hæstarétti. Til vara krefst hann þess, að
„stórkostlega verði lækkuð tildæmd viður-
kenningarkrafa" um að honum hafi verið
óheimilt frá 1. janúar 1994 á grundvelli 2.
mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 að
skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í
hjúskap með því að telja helming saman-
lagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyr-
isþegans í því tilviki, er maki er ekki lífeyr-
isþegi, og að staðfest verði ákvæði
héraðsdóms um, að aðaláfrýjandi skuli vera
sýkn af þeirri kröfu gagnáfrýjanda, að frá 1.
janúar 1999 hafi honum verið óheimilt að
skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í
hjúskap samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr.
117/1993 um almannatryggingar, sbr. 1. gr.
laga nr. 149/1998. Til þrautavara krefst aðal-
áfrýjandi þess, að kröfur gagnáfrýjanda
verði lækkaðar. I vara- og þrautavarakröfum
krefst hann þess, að málskostnaður í héraði
og fyrir Hæstarétti verði felldur niður.
Gagnáfrýjandi áfrýjaði málinu 29. maí
2000. Hann krefst aðallega staðfestingar
héraðsdóms með þeirri breytingu, að einnig
verði viðurkennt með dómi Hæstaréttar, að
aðaláfrýjanda hafi frá 1. janúar 1999 verið
óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulíf-
eyrisþega í hjúskap samkvæmt 5. mgr. 17.
gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/
1998, og að aðaláfrýjandi verði dæmdur til
að greiða málskostnað í héraði. Til vara
krefst hann staðfestingar héraðsdóms með
þeirri breytingu, að aðaláfrýjandi verði
dæmdur til að greiða málskostnað í héraði.
Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæsta-
rétti.
I.
Núgildandi lög um almannatryggingar
eiga rætur sínar að rekja til laga nr. 26/1936
um alþýðutryggingar, sem byggðust á frum-
varpi sem flutt var á Alþingi árið 1935. Sam-
kvæmt greinargerð, sem fylgdi frumvarpinu,
var það aðaltilgangur laganna að þær fjár-
hagslegu byrðar, sem þeim var ætlað að
mæta, yi-ðu engum borgara þjóðfélagsins of-
urefli. Ætlunin var samkvæmt þessum lög-
um að framkvæma elli- og örorkutryggingar
á hreinum tryggingagrundvelli.
I greinargerð með frumvarpi, sem varð að
lögum um almannatryggingar nr. 24/1956,
sagði að um væri að ræða tvær meginstefnur
í almannatryggingum og þar af leiðandi
tvenns konar tryggingakerfi. Annars vegar
væri kerfi, sem byggðist á tryggingasjón-
armiði, þannig að iðgjaldagreiðslur hinna
tryggðu sköpuðu rétt til bóta að uppfylltum
ákveðnum skilyrðum, og væru bætur sam-
kvæmt því þá háðar iðgjaldagreiðslum fyrir
ákveðið tímabil. Hins vegar væri kerfi, sem
byggðist að meira eða minna leyti á fram-
færslusjónarmiði þar sem þörf hinna
tryggðu til bóta hefði áhrif á bótagreiðslur,
og iðgjaldagreiðslur væru að jafnaði ekki
skilyrði fyrir bótarétti. Fyrrnefnda kerfið
byggðist á myndun sjóða til þess að standa
straum af kostnaði við tryggingarnar og
krefðist þess að gildi þeirra peninga, sem ið-
gjöldin væru greidd með, væri hið sama og
gildi þeirra peninga, sem bæturnar væru
greiddar með, oft áratugum eftir að iðgjöld-
in, eða verulegur hluti þeirra, væri greiddur.
Var í greinargerðinni ekki talið að á íslandi
væru skilyrði til að halda uppi almennum
tryggingum á þessum grundvelli. Því hefði
verið farið bil beggja með almannatrygg-
ingalögum nr. 50/1946, en samkvæmt þeim
væri ætlast til að lífeyrir væri greiddur án
tillits til tekna. Þó væri með bráðabirgða-
ákvæði, sem gilti enn á árinu 1956, ákveðið
að skerða lífeyrinn, ef aðrar tekjur færu
fram úr vissu marki.
Með lögum nr. 86/1960 um bráðabirgða-
breytingu á lögum nr. 24/1956 var gerð
breyting á þeim lögunv meðal annars til
hækkunar á örorku- og ellilífeyrisgreiðslum
og til þess að jafna stöðu hjóna annars vegar
og einstaklinga hins vegar. Samkvæmt eldri
lögum var hjónalífeyrir, þegar bæði hjónin
fengu lífeyri, 20% lægri en lífeyrir tveggja
einstaklinga, en með lagabreytingunni varð
munurinn aðeins 10% og var hámark maka-
bóta þannig hækkað úr 60% af einstaklings-
lífeyri í 80%, en heimilað var að greiða eig-
inkonum elli- og örorkulífeyrisþega
makabætur ef sérstakar ástæður væru fyrir
hendi. Með nýjum heildarlögum um al-
mannatryggingar nr. 40/1963 var heimild til
greiðslu makabóta breytt þannig að þær tak-
mörkuðust ekki við eiginkonur ellilífeyris-
þega heldur maka.
Frá upphafi almannatrygginga hefur við
úthlutun örorkulífeyris verið höfð hliðsjón af
eignum og tekjum umsækjanda og maka
hans. Þá var almenn heimild til skerðingar
ellilífeyris vegna tekna í lögum um alþýðu-
tryggingar og síðan í lögum um almanna-
tryggingar frá upphafi til 1960.
Upphaf tekjutryggingar í núverandi mynd
má rekja til laga nr. 67/1971 um almanna-
tryggingar. í 1. mgr. 19. gr. þeirra laga var
kveðið á um það, að heimilt væri að greiða
uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þætti,
að lífeyrisþegi gæti ekki komist af án hækk-
unar. Lögunum var breytt, áður en þau tóku
gildi 1. janúar 1972, sbr. lög nr. 96/1971, og
var í 3. mgr. 19. gr. kveðið á um, að ráðherra
væri falið að setja reglugerð um framkvæmd
lífeyrishækkunar að fengnum tillögum
tryggingaráðs. I kjölfar þess var sett reglu-
gerð nr. 32/1972 um lágmarkslífeyri og
hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um
almannatryggingar. í 3. gr. reglugerðarinn-
ar sagði, að nyti annað hjóna örorku- eða
ellilífeyris en hitt ekki, skyldi miða við sam-
anlagðar tekjur þeirra og tryggingabætur
við útreikning tekjutryggingar. Samsvarandi
ákvæði voru sett í reglugerð nr. 171/1974 og
reglugerð nr. 351/1977, sem var í gildi allt
þar til reglugerð nr. 485/1995 var sett. Gögn
málsins sýna, að tekjutrygging hefur frá
upphafi sætt skerðingu, ef tekjur maka ör-
orkulífeyrisþega, sem ekki er bótaþegi, fara
yfir ákveðið mark.
Ný heildarlög um almannatryggingar tóku
gildi 1. janúar 1994, lög nr. 117/1993. Sam-
hliða þeim lögum voru sett lög nr. 118/1993
um félagslega aðstoð. I athugasemdum með
frumvarpi að þeim lögum kom fram, að
nauðsynlegt væri að gera glöggan grein-
armun á bótum almannatrygginga og félags-
legri aðstoð vegna reglna Evrópubandalags-
ins um almannatryggingar. I frumvarpið
voru því flutt þau ákvæði lífeyristrygginga-
kafla almannatrygginga, sem í raun voru
ákvæði um félagslega aðstoð, eins og t.d.
mæðra- og feðralaun, umönnunarbætur,
makabætur, heimilisuppbót og uppbætur
vegna sérstakra aðstæðna. Eru ákvæði lag-
anna um félagslega aðstoð einungis heimild-
arákvæði um greiðslur bóta, en samkvæmt
lögum um almannatryggingar er um að ræða
rétt til greiðslu örorkulífeyris og einnig
tekjutryggingar en þá að ákveðnum skil-
yrðum uppfylltum.
í 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993 var að
finna ákvæði, sem voru í 19. og síðar 20. gr.
eldri almannatryggingalaga. í 17. gr. sagði
að færu aðrar tekjur elli- og örorkulífeyr-
isþega ekki fram úr ákveðinni fjárhæð skyldi
greiða uppbót á lífeyrinn, en hefði bótaþegi
hins vegar tekjur umfram sömu upphæð
skyldi skerða uppbótina um 45% þeirra
tekna sem umfram væru. Var sérstaklega
tekið fram að sama gilti um hjónalífeyri eftir
því sem við ætti. í greinunum var ekki að
finna ákvæði sem orðað var með sama hætti
og 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971 um heim-
ild ráðherra til að setja reglugerð um fram-
kvæmd lífeyrishækkunar. I 18. gr. voru þó
ákvæði um heimild til setningar reglugerðar,
annars vegar um breytingar á fjárhæðum
17. gr. árlega til samræmis við almennar
hækkanir bóta og annarra tekna milli ára og
hins vegar um að með reglugerð væri heim-
ilt að ákveða að aðrar tekjufjárhæðir sam-
kvæmt 17. gr. giltu um lífeyristekjur en aðr-
ar tekjur. Við setningu laga nr. 117/1993 var
í gildi áðurnefnd reglugerð nr. 351/1977 um
tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimild-
arhækkanir samkvæmt 19. gr. laga um al-
mannatryggingar. I 3. gr. hennar var eins og
áður segir samsvarandi ákvæði og í 3. gr.
reglugerðar nr. 32/1972. Ný reglugerð nr.
485/1995 var sett 5. september 1995 um
tekjutryggingu samkvæmt lögum um al-
mannatryggingar nr. 117/1993, og var sam-
svarandi ákvæði eins og í fyrri reglugerðum
í 4. gr. hennar. I 12. gr. var tekið fram, að
reglugerðin væri sett með stoð í 17. gr. og
18. gr. laga nr. 117/1993.
Lögum um almannatryggingar var breytt
með lögum nr. 149/1998 og tók breytingin
gildi 1. janúar 1999. Meðal annars voru gerð-
ar breytingar á ákvæðum 17. gr. laganna um
skerðingu tekjutryggingar lífeyris til elli- og
örorkulífeyrisþega vegna tekna, einkum
vegna tekna maka. Með lögunum voru í raun
reglugerðai-ákvæðin lögfest. Var með þessu
ætlað að lögfesta hvernig fara skyldi með
sameiginlegar tekjur hjóna þannig að þau
gætu bæði gert tilkall til sameiginlegra
tekna og notið frítekjumarks vegna maka, en
umboðsmaður Alþingis hafði bent á að laga-
ákvæði um umrædd réttindi væru hvorki
nægilega aðgengileg né skýr. Kom fram í
greinargerð með frumvarpi að lögunum, að
þetta ákvæði væri í anda almannatrygg-
ingalaga frá upphafi, svo og samkvæmt
gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna. Nánar
segir í greinargerðinni að tekjur hjóna og
sambúðarfólks séu ætíð lagðar saman og
þeim deilt til helminga, en það sé regla sem
lúti að gagnkvæmri framfærsulskyldu hjóna
og sé yfirfærð á sambúðarfólk eins og gerist
annars staðar í almannatryggingalögunum.
Séu báðir sambúðaraðilar lífeyrisþegar, njóti
tekjuaflandi lífeyrisþeginn einnig frítekju-
marks maka síns. Ef einungis annar aðila i
sambúð sé lífeyrisþegi njóti hann 50% hærra
frítekjumarks en einhleypur vegna maka
síns. Ef vinnandi maki sé ekki lífeyrisþegi
njóti hann með hærri tekjum aukins yfirfær-
anlegs skattfrádráttar eftir því sem bætur
lífeyrisþegans skerðast. Þannig séu skerð-
ingar fjölskyldutekna í heild mun minni en
ætla mætti af skerðingu bótanna eingöngu
vegna maka.I nefndaráliti meirihluta heil-
SJÁBLS. 14.