Morgunblaðið - 24.01.2002, Blaðsíða 33

MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 24. JANÚAR 2002 33
arðar. Þar hefur stýrihópurinn sett
það markmið að vegir og brýr verði
byggð og endurbætt til að umferð-
arástand þar versni ekki frá því sem
er í dag og að reist verði samgöngu-
miðstöð við Reykjavíkurflugvöll.
Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson segir
þessi markmið í samræmi við svæð-
isskipulag höfuðborgarsvæðisins.
Þar sé gert ráð fyrir framkvæmdum
fyrir um 60 milljarða króna fram til
ársins 2024. Nauðsynlegt sé talið að
ráðast í framkvæmdir fyrir um 30
milljarða fram til ársins 2014. Meðal
stórverkefna eru t.d. lagning Sunda-
brautar og göng í Fossvogi og ýmsar
aðrar dýrar framkvæmdir sem ráð-
ast þarf í eigi umferðarástand ekki
að versna verulega frá því sem nú er.
Segir í skýrslu stýrihópsins að ýms-
ar götur og gatnamót séu komin að
efri mörkum afkastagetu.
Öryggismál
Meðal verkefna á þessu sviði í
flugmálum má nefna að auka eigi ör-
yggi í rekstri minni flugvéla þar sem
það sé ekki sambærilegt öryggi
stærri flugvéla. Tæknileg atriði ráði
þar mestu, einkum afkastageta.
„Enn eiga margir aðilar í flugstarf-
semi eftir að tileinka sér til hlítar hin
öguðu vinnubrögð og hugsunarhátt
sem eru samfara þessari þróun,“
segir m.a. í skýrslunni. Uppfylla
þurfi kröfur um mannvirki flugvalla,
tækjabúnað þeirra og þjálfun starfs-
fólks í samræmi við flokkun flug-
valla frá Alþjóða flugmálastofnun-
inni.
Meðal markmiða í öryggi á sjó er
að komið verði upp öryggismiðstöð
skipa, skilgreina þurfi siglingaleiðir
við landið og miðla upplýsingum um
hættur, samhæfa skráningu á slys-
um og óhöppum í höfnum og innsigl-
ingum og leggja aukna áherslu á ör-
yggissjónarmið við hönnun og
framkvæmdir í höfnum.
Í umferðinni er stefnt að fækkun
slysa í samræmi við drög að umferð-
aröryggisáætlun áranna 2001 til
2012, þar sem segi að fækka skuli
dauðaslysum og öðrum alvarlegum
slysum um 40% á 12 árum. Bent er á
að mörg slys eigi rætur að rekja til
mannlegra mistaka, oft vegna hraða,
og heyri þau atriði undir dómsmála-
ráðuneytið. Mikilvægt sé að bæta
vegi og umhverfi þeirra til að stuðla
að öruggari hraða og hafi Vegagerð-
in mótað sér stefnu þar sem fram
komi meðal annars: Endurskoðun
vegstaðla, lagfæra þurfi fláa og veg-
svæði, setja upp vegrið og hindra að-
gang skepna að fjölförnum vegum.
Auka þurfi hálkuvarnir og upplýs-
ingjagjöf, endurskoða leyfðan hraða
á þjóðvegum. Ekki sé ljóst hvaða
áhrif lækkaður hámarkshraði hafi á
slysatíðni á þjóðvegum höfuðborg-
arsvæðisins að vetrarlagi og ekki
séu ljós áhrif þess að hraðamerkja
varasama staði í vegakerfinu. Þurfi
að rannsaka þessa þætti nánar.
mála á að
m króna á
strargjöld
9,7 millj-
ugt farið í
13 til 16
þjónustu á
s fara 9 til
bili. Rúm-
til vega-
eða 28 til
abili. Alls
króna til
bili. Segir
málastjóri
é í raun á
land með
samræmi
i vaxandi
málum má
anga sem
ar fyrsta
að næsta
gurra ára
da á höf-
8 til 8,1
22,7 millj-
önguáætlun 2003 til 2014
mræma
væmdir
Morgunblaðið/Árni Sæberg
Magnús Oddsson, Þorgeir Pálsson, Vilhjálmur
ímsson og Hermann Guðjónsson.
joto@mbl.is
eira en 8
fangi.
sins
m löngu
ða 40%.
tofnveg-
gða-
00 íbúa
í nokkrir
r og
byggja á
dsleið,
g Fjalla-
bygg-
við góða
orð og að
mi
ng ligg-
SAMKVÆMT 26. greinstjórnarskrár Íslands hef-ur forseti lýðveldisinsheimild til að synja laga-
frumvörpum Alþingis staðfestingar
og leggja það undir þjóðaratkvæði.
Forseti Íslands hefur hins vegar
aldrei beitt þessu ákvæði laganna og
telja ýmsir að forseti hafi í raun ekki
slíkt synjunarvald og undirritun og
staðfesting forsetans á lagafrum-
vörpum sé fyrst og fremst formleg
athöfn. Þannig ríkir óvissa um þetta
vald forsetans, eins og fram kom í
málstofu sem lagadeild HÍ stóð fyrir
í gær, þar sem umræðuefnið var
stjórnskipuleg staða forseta Íslands.
Þar kom m.a. fram að Eiríkur Tóm-
asson, prófessor í lagadeild HÍ, telur
nauðsynlegt að eyða þeirri óvissu
sem ríki um þetta atriði og endur-
skoða beri þessi ákvæði stjórnar-
skrárinnar.
Sigurður Líndal, prófessor við
lagadeild, var annar tveggja frum-
mælenda, ásamt Hannesi Hólm-
steini Gissurarsyni, prófessor í
stjórnmálafræði við HÍ. Sigurður
sagði að samkvæmt ákvæðum
stjórnarskrárinnar væri forsetinn
embættismaður og ásamt Alþingi
annar handhafi löggjafarvalds og
æðsti handhafi framkvæmdavalds.
Þannig væri forseta fengið allmikið
vald á pappírnum, en síðan væru
takmarkanir í öðrum greinum.
Samkvæmt 2. grein stjórnar-
skrárinnar fara Alþingi og forseti Ís-
lands saman með löggjafarvaldið og
fer forseti ásamt öðrum stjórnvöld-
um með framkvæmdavaldið. Sigurð-
ur segir þetta þýða að forseti taki
þátt í löggjafarstarfinu, hann riti
undir lög til þess að þau taki gildi og
hann geti synjað lagafrumvörpum
til staðfestingar og hafi heimild til að
gefa út bráðabirgðalög. Þá segir
Sigurður að hlutur forsetans birtist
skýrast í synjunarákvæði stjórnar-
skrárinnar sem fram kemur í 26.
grein laganna, þar sem segir m.a. að
synji forseti lagafrumvarpi staðfest-
ingar eigi svo skjótt sem kostur er
að leggja það undir atkvæði allra
kosningarbærra manna í landinu. Í
19. grein laganna segir hins vegar að
undirskrift forseta lýðveldisins und-
ir löggjafarmál eða stjórnarerindi
veiti þeim gildi, sem ráðherra und-
irriti með forsetanum.
„Þegar og ef hann skyldi beita
þessu valdi, þá má kannski segja að
Alþingi hafi að vissu leyti bráða-
birgðalöggjafarvald, af því að lög-
takan gildir þangað til þjóðarat-
kvæðagreiðsla fer fram. En hvað
merkir þá undirritun ráðherra? Ég
túlka það þannig að með því ábyrgist
ráðherra að lög hafi fengið rétta
meðferð á þingi,“ segir Sigurður.
Ekki haldið sig nægilega vel
við aðferðir lögfræðinnar
Að sögn Sigurðar er niðurstaða
hans sú, að komist forseti að þeirri
niðurstöðu að stjórnvöld séu að mis-
beita valdi sínu geti forsetinn neitað
um undirritun lagafrumvarps. Þá
sagði Sigurður að þegar rætt væri
um vald forsetans skírskotuðu
margir til hefða og venja en hins
vegar væri ljóst að stórir hópar í
þjóðfélaginu litu á synjunarvald for-
setans sem raunverulegt vald. Þann-
ig hafi stórir hópar í þjóðfélaginu
ítrekað skorað á forsetann að beita
synjunarvaldi sínu, t.d. þegar 30.000
manns skoruðu á forsetann að beita
synjunarvaldi gagnvart gildistöku
laga um aðild að Evrópska efna-
hagssvæðinu. „Þannig að ég get ekki
betur séð en að þetta sé lifandi veru-
leiki hjá að minnsta kosti allstórum
hluta þjóðarinnar,“ sagði Sigurður.
Þá taldi Sigurður að í málflutningi
þeirra sem vilja draga sem mest úr
valdi forsetans, haldi menn sig ekki
nægilega vel við aðferðir lögfræð-
innar. „Hún er þannig að veruleik-
kveðnu en ekki á borði.
„Ég ætla ekki að taka sterka af-
stöðu til þessa. Það eina sem ég get
bætt við þessa umræðu er að ég get
lagt mat mitt á sem stjórnmálafræð-
ingur að ef forseti ákveður að synja
lögum staðfestingar, þá er hann að
hafna samþykkt meirihluta Alþingis
og stofna til baráttu á milli meiri-
hluta Alþingis og sjálfs sín. Og þá er
ófyrirsjáanlegt hvernig það endar.
Ef ráðherrar segja af sér, hver á þá
að framkvæma kosningarnar? Mun
forsetinn eða talsmenn hans taka
þátt í kosningabaráttu? Ef forsetinn
bíður ósigur, mun hann þá segja af
sér? Ef meirihluti Alþingis bíður
ósigur, hver verða þá viðbrögð
þeirra?“ sagði Hannes.
Sterk rök fyrir því að forsetinn
hafi ekki synjunarvald
Hann sagði Sigurð benda rétti-
lega á að forsetinn væri þjóðkjörinn,
en það mætti ekki gleyma því að
þingið væri líka þjóðkjörið og ein-
mitt kjörið til þess að sinna
ákveðnum verkefnum, eins og t.d. að
semja við aðrar þjóðir um Evrópska
efnahagssvæðið og ákveða hver
stuðningur hins opinbera við ör-
yrkja verði og önnur slík mál sem
einmitt hafi verið skorað á til forseta
að hann skjóti til þjóðarinnar. „Þjóð-
kjör þingsins er annars konar en
þjóðkjör forseta því þingmenn eru
beinlínis kjörnir til að leysa úr slík-
um málum. Forsetinn er hins vegar
ekki kjörinn til að leysa úr slíkum
málum og því síður til að vera stjórn-
arskrárdómstóll. Hann er kjörinn
vegna þess að menn telja að hann
eigi að vera sameiningartákn þjóð-
arinnar og staða hans sé táknræn
tignarstaða.“
Að sögn Hannesar hníga sterk
rök að því að forsetinn hafi ekki
synjunarvald, þrátt fyrir 26. grein
laganna. „A.m.k. er það ljóst að ef
hann beitir því er hann að breyta
eðli forsetaembættisins. Sigurður
bendir réttilega á að hann er sam-
einingartákn en hvernig getur hann
orðið sameiningartákn ef hann
gengur gegn og hafnar vilja meiri-
hluta Alþingis, hinna þjóðkjörnu
fulltrúa?“ sagði Hannes.
Fullt var út úr dyrum á málstofu
lagadeildar og greinilega mikill
áhugi víða á stjórnskipulegri stöðu
forsetaembættisins.
Varðandi fyrirspurn um það
hvernig forsetinn geti skilgreint
hlutverk sitt og valdsvið sagði Sig-
urður það geta farið mjög eftir mál-
flutningi hans í kosningum, hvernig
hann legði málið upp. „Ef hann seg-
ist ætla að vera sameiningartákn
þjóðarinnar og allsherjar spámaður,
þá vitum við það. Ef hann segist svo
sannarlega ætla að halda Alþingi við
efnið höfum við það. Ef hann fær
góðan meirihluta fylgis eftir slíkar
yfirlýsingar sé ég ekki annað en
hann hafi styrkt stöðu sína.“
Ágreiningur ekki óeðlilegur
á milli forseta og Alþingis
Að sögn Sigurðar telur hann ekki
óeðlilegt þótt upp komi ágreiningur
á milli Alþingis og forsetans. „Komi
upp ógurlegur ágreiningur á milli
Alþingis og forseta sé ég ekki að það
geti ekki gengið. Þetta verður að
meta hverju sinni og ekki hægt að
fullyrða um einhverja allsherjar
styrjöld.
Er ekki hægt að ræða um stjórn-
mál nema á einn veg? Má forseti
ekki ræða um stjórn fiskveiða, til
dæmis? Ég segi jú, auðvitað má
hann það en það er ekki sama hvern-
ig hann gerir það. Hann getur t.d.
rætt um það út frá heimspekilegu og
siðfræðilegu sjónarmiði,“ sagði Sig-
urður.
Hannes Hólmsteinn sagðist ekki
sammála Sigurði um að það færi eft-
ir efni og aðstæðum hvaða vald for-
seti tæki sér og það færi m.a. eftir
aðdraganda kosninga. „Ég er ekki
viss um að ég geti verið honum sam-
mála um þetta, vegna þess að ég tel
að stjórnskipuleg staða forsetans
fari ekki eftir ummælum sem hann
viðhefur í kosningabaráttu. Taki for-
seti við sem ætlar að beita forseta-
valdinu miklu víðtækar en menn
hafa gert áður, þýðir það að fari
hann í leyfi til útlanda að handhafar
forsetavalds megi fara eftir því líka
og taka sér víðtækara vald? Sann-
leikurinn er auðvitað sá að vald og
reglur réttarpersónu, eins og forset-
inn er, mótast til miklu lengri tíma.“
Kjartan Gunnarsson varpaði fram
spurningu um „erfðaröð“ forseta-
embættisins og hvort handhafar for-
setavaldsins tækju á sig allar skyld-
ur og réttindi forsetans, félli hann
frá einhverra hluta vegna. Sigurður
svaraði því til að handhafar forseta-
valdsins öxluðu sömu réttindi og
skyldur, gæti forsetinn ekki gegnt
sínu embætti. Það gæti hins vegar
skapast vandamál ef forsetinn hyrfi
og ekkert spyrðist til hans. Þar til
hann yrði úrskurðaður látinn færu
handhafar forsetavaldsins með rétt-
indi og skyldur forseta og það gæti
leitt til vandræðagangs, t.d. myndun
nýrrar stjórnar og viðræður þar að
lútandi.
Eiríkur Tómasson, prófessor við
lagadeild HÍ, sagðist frekar hallast
að skoðunum Sigurðar en skoðunum
annarra varðandi synjunarvald for-
setans. Það væri þó hægt að færa
rök með eða á móti því og ljóst að
óvissa ríkti um þetta atriði. „Ef að
forseti myndi beita þessu valdi, þá
óttast ég ekki að óvissan leiði til jafn-
gildis stjórnarkreppu.“
Eiríkur sagði að Finnar hefðu
dregið enn frekar úr völdum forset-
ans í finnsku stjórnarskránni, sem
tók gildi 1. mars 2000. Að sögn Ei-
ríks er þannig tekið á synjunarvaldi
forsetans í finnsku stjórnarskránni,
„að hafi finnska þingið samþykkt
frumvarp, gengur það frumvarp til
forseta til staðfestingar og hann
neitar að staðfesta eða lætur það hjá
líða, þá gengur málið innan tiltekins
tíma aftur til þingsins. Ef þingið
samþykkir frumvarpið óbreytt öðru
sinni, þá öðlast það gildi sem lög,“
sagði Eiríkur.
inn er skoðaður út frá sjónarhorni
reglnanna. Það er einkenni lögfræð-
innar. Auðvitað er rétt að stjórn-
málafræðin skoðar þetta öðruvísi, en
mér finnst að þeir sem hafa skoðað
þetta hafi blandað þessu of mikið
saman. Ég lýsi þessu eins og ég
túlka stjórnarskrána.“
Hannes Hólmsteinn Gissurarson,
prófessor í stjórnmálafræði við HÍ,
sagði ágreining ríkjandi meðal lög-
fræðinga um synjunarvald forsetans
og hann treysti sér ekki til þess að
skera úr um þann ágreining. Að
sögn Hannesar telur líklega meiri-
hluti lögfræðinga, líkt og Sigurður
Líndal, að forsetinn hafi synjunar-
vald og það beri einungis að lesa 26.
grein laganna bókstaflega til að fá úr
því skorið. Aðrir lögfræðingar haldi
því fram að ekki sé eðlilegt að lesa
þessa grein bókstaklega frekar en
margar aðrar greinar stjórnar-
skrárinnar, sem séu leifar frá þeim
tíma þegar 19. aldar konungur hafði
eitthvað vald en á 20. öld hafi þetta
vald verið orðið nafnið tómt.
Þá segir Hannes vert að hafa í
huga að árið 1942 hafi verið sam-
þykkt stjórnskipunarlög sem kváðu
á um að þær breytingar mætti einar
gera á stjórnarskránni sem leiddu
beint að sambandsslitum við Dan-
mörku og stofnun lýðveldisins.
„Þannig að það er ljóst að með stofn-
un lýðveldisins töldu þingmenn sig
ekki vera að breyta stjórnskipun Ís-
lands í neinum aðalatriðum.“
Hannes sagði t.d. Eystein Jóns-
son hafa sagt um vald forsetans að
það verði óheimilt að ætla honum
meira vald en konungur hafi haft og
Eysteini hafi fundist vafasamt hvort
veita ætti forseta allt það vald sem
konungur hefði. Þá hafi Magnús
Jónsson, sem var ráðherra Sjálf-
stæðisflokksins, sagt að sín afstaða
væri sú að halda valdi þjóðhöfðingj-
ans óbreyttu og að synjunarvald
konungs hafi ekkert verið. „Ég held
að það sé alveg ljóst að þingið taldi
sig a.m.k. vera að afhenda forseta
vald sem væri nánast eingöngu
formlegs eðlis,“ sagði Hannes.
Þá sagðist Hannes telja að smám
saman hefði þingræðisreglan verið
að festast í sessi á Norðurlöndum og
venja væri farin að helga það, að
synjunarvald forsetans væri í orði
Málstofa lagadeildar um stjórnskipulega stöðu forseta Íslands fyrir fullum sal
Óvissa ríkir um synj-
unarvald forsetans
Morgunblaðið/Árni Sæberg
Fjölmenni var á málstofu lagadeildar þar sem rætt var um stjórnskip-
unarlega stöðu forseta Íslands.
Þegar rætt er um vald forseta Íslands telja
margir rétt að líta til hefða og venja en
taka ekki ákvæði stjórnarskrárinnar bók-
staflega. Við umræður í málstofu laga-
deildar kom fram að nauðsynlegt sé að
eyða óvissu um valdsvið embættisins.