Morgunblaðið - 02.12.1992, Blaðsíða 16

16
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 2. DESEMBER 1992
Beveridge-skýrsl-
an í hálfa öld
eftir Jón Sæmund
Sigmjónsson
Um þessar mundir, eða nánar
tiltekið 2. desember, eru liðin 50
ár frá því að sir William Beveridge
skilaði skýrslu um endumýjun al-
mannatrygginganna til bresku rík-
isstjómarinnar. Þessi skýrsla vakti
óhemju athygli vegna byltingar-
kenndra hugmynda á fyrirkomu-
lagi almannatrygginga og hafði
feikileg áhrif um víða veröld.
Þessa atburðar var minnst á
ráðstefnu, sem haldin var í háskól-
anum í York á Bretlandi dagana
27. til 30. september sl. Ráðstefnu
þessa sóttu mörg hundmð fræði-
menn og embættismenn á sviði
almannatrygginga víðs vegar að
úr veröldinni. Umræðuefnið var
að sjálfsögðu Beveridge-skýrslan
sjálf, áhrif hennar og þróun þeirra
hugmynda, sem þar vora settar
fram allt til þessa dags.
Höfundurinn
William Henry Beveridge fædd-
ist árið 1879 í Rangpur á Ind-
landi. Foreldrar hans vora Henry
Beveridge, sem var dómari í ind-
versku nýlenduþjónustunni og
kona hans, Anette Ackroyd, sem
var hámenntaður félagsfræðingur.
Beveridge var frábær nemandi, en
hann lauk prófum í stærðfræði og
lögum frá háskólanum í Oxford.
Árið 1902 gerðist henn kennari í
lögum við Oxford-háskóla og 1903
jafnframt aðstoðarmaður rektors
við Toynbee Hall, sem var háskó-
laútibú í Whitechapel, einu ömur-
legasta fátækrahverfi í London,
en útibúið bar nafn hins merka
félagsmálafrömuðar, Amolds To-
ynbee. Frá 1906 var hann enn
fremur leiðarahöfundur við Morn-
ing Post um félagsmál.
Árið 1908 gerðist Beveridge
embættismaður og starfaði í nær-
ingarmálaráðuneytinu þar til 1919
er hann varð rektor þess þekkta
V------T7
JÓLATLBOÐ
Husqvarna
Huskylock
Loksaumavélin (over lock)
Gerð 360 D
Verð stgr.
kr. 33.820.-
VÖLUSTEINN
Faxafen 14. Sími 679505
HF/
háskóla, London School of Ec-
onomics. Árið 1937 skipti hann
aftur um starf er hann gerðist
prófessor í Oxford, sem hann var
fram til 1944. Það ár var hann
kjörinn á breska þingið fyrir
Fijálslynda flokkinn. Þingsæti sitt
missti hann strax árið eftir í al-
mennum þingkosningum. Be-
veridge kvæntist árið 1942, Janet
Mair, sem var ekkja eftir frænda
hans. Árið 1946 var hann aðlaður
og tók sæti í lávarðadeildinni. Síð-
asta æviskeiðið helgaði hann sig
ritstörfum, þ.á m. skrifaði hann
ævisögu sína. Hann lést á heimili
sínu árið 1963.
Tilurð skýrslunnar
Á stríðsáranum tók Beveridge
að sér starf í atvinnumálaráðu-
neytinu, sem stjómað var af einum
af leiðtogum Verkamannaflokks-
ins, Emest Bevin, í samsteypu-
stjóm Winston Churchills. Út frá
þessu hlutverki var hann skipaður
til formennsku í nefnd, sem átti
að svara umkvörtunum verkalýðs-
hreyfmgarinnar um raglingslegt
og mjög mismunandi bótakerfi
sjúkra- og örorkutrygginga og
sambandi þeirra við aðrar trygg-
ingabætur. Breska almannatrygg-
ingakerfið var á þeim tíma jafnvel
verra en íslenska lífeyrissjóðakerf-
ið er í dag. Margir mismunandi
sjóðir og stofnanir með mismun-
andi forsendur, reglur, iðgjöld og
bætur, allt á skjön og ská við hvað
annað.
Það var mikilvægt fyrir ríkis-
stjómina, sérstaklega á stríðstíma,
að halda góðu sambandi við verka-
lýðshreyfinguna. Þess vegna var
nefndin sett á laggimar, en í skip-
unarbréfi hennar var verkefnið
skilgreint að undirlagi fjármála-
ráðuneytisins eins naumt og var-
lega og kostur var. Það var ekki
ætlast til að tillögur hennar kost-
uðu mikið.
Tilfellið var að Beveridge var
hrokagikkur, bæði einrænn og
sérlundaður og ekki sérlega vin-
sæll hjá samstarfsmönnum fyrir
þær sakir. Nefndin, sem eingöngu
var skipuð embættismönnum af
lægri starfsgráðum auk varðhunds
úr fjármálaráðuneytinu, fékk Be-
veridge sem formann, þar eða
Bevin sá sér leik á borði að losna
við hann úr ráðuneytinu. Þannig
setti ríkisstjórnin óafvitandi og
óviljandi þróun í gang, sem hún
hafði minni stjórn á og með minni
möguleika á sigri en í stríðinu við
Hitler.
Fyrstu viðbrögð
Þannig vora tildrög þessarar
skýrslu með ólíkindum, skýrsla
sem manna á milli gekk undir
heitinu „The Beveridge-Report"
og átti eftir að ná heimsathygli
og gjörbreyta hugsunarhætti
manna með tilliti til almanna-
trygginga.
Beveridge sjálfum var ljóst að
verið var að ýta honum til hliðar
og samþykkti því með tárin í aug-
unum að taka að sér þetta verk-
efni. Það ku hafa verið hin ráðríka
kona hans, sem skynjaði mögu-

£<£% ...alltaftilað
O- 1178813
„Beveridge vildi koma
á nýju skipulagi í stað
þess frumskógs sem
fyrir var. Skipulagi,
sem tæki af festu á
vandamálum eins og
atvinnuleysi, sjúkdóm-
um og elli.“
leikann og taldi hann á að þetta
væri himnasending, einstakt tæki-
færi, sem hann mætti ekki missa
af.
Tækifærið nýtti hann svo sann-
arlega, því viðtökurnar hjá al-
menningi voru hreint ótrúlegar er
skýrslan kom út í bókarformi 2.
desember 1942. Biðröðin við ríkis-
bókabúðina á útgáfudaginn mæld-
ist yfir einnar mílu löng. Hálf
milljón eintaka seldist á örskömm-
um tíma. Fimmtíu þúsund eintök
seldust í Bandaríkjunum og helstu
atriði vora þýdd á fjölda tungu-
mála og útvarpað eða gefín út á
rituðu máli. Hafa verður í huga,
að þetta var nefndarálit breskrar
stjómamefndar, en ekki spenn-
andi skáldsaga sem olli þessum
viðbrögðum.
Viðbrögð pressunnar vora einn-
ig á sömu lund. Menn sáu velferð-
arríkið í fæðingunni. Loforðið um
öryggið frá vöggu til grafar var
einfaldlega orðið að hrífandi
möguleika. The Standard skrifaði
12. desember 1942: „Mörgum mun
fínnast eins og nýtt himnaríki eða
ný veröld komi út úr jólapökkun-
um.“ Stríðshijáðir Bretar, sem
urðu sameiginlega að þola hörm-
ungar stríðsins, sama hvort ríkir
eða fátækir, vora meira en tilbún-
ir til að meðtaka boðskap um ör-
yggi og hagsæld.
Einungis nasistar Þýskalands
óttuðust skýrsluna og bönnuðu
fjölmiðlum að fjalla um hana.
Mikilvægir aðstoðarmenn
Þótt nefndin hafi í upphafi ver-
ið hugsuð sem heldur rislítið fyrir-
bæri lét Beveridge það ekki slá
sig út af laginu. Helstu fræðimenn
Breta á félagsmálasviðinu voru
kallaðir fyrir nefndina og sérstak-
lega er getið þeirra Eleanor Rat-
hbone, sem var óháður þingmaður
og þekkt fyrir ötula baráttu sína
fyrir fjölskyldubótum og Seebohm
Rowntree, sem var merkur fræði-
maður, sem hafði rannsakað fá-
tækt á Bretlandi svo og afleiðing-
ar atvinnuleysis. Þá varð honum
ekki síst stuðningur af hagfræð-
ingunum John Maynard Keynes,
vann þá í fjármálaráðuneytinu og
gerðist eindreginn stuðningsmað-
ur Beveridges, og Lionel Robbins,
sem stjómaði sérstakri hagdeild
ríkisstjórnarinnar.
Þetta fólk og margir fleiri utan
nefndarinnar áttu drjúgan þátt í
að aðstoða Beveridge í ætlunar-
verki hans. Á aðeins átján mánuð-
um hafði tekist að Ijúka skýrsl-
unni, sem bar formlega heitið
„Social Insurance and Allied
Services“ eða „félagsleg trygging
og skyld þjónusta", og birta hana
síðan með afdrifaríkum hætti.
Boðskapurinn
Beveridge vildi koma á nýju
skipulagi í stað þess frumskógs
sem fyrir var. Skipulagi, sem tæki
af festu á vandamálum eins og
atvinnuleysi, sjúkdómum og elli.
Hann talaði um „áætlun um al-
mannatryggingar", sem hefði
áhrif byltingar, en sem væri á
áhrifaríkari hátt eðlileg framþróun
þess liðna. Setningar eins og „bylt-
William Beveridge
ingarkennd augnablik mannkyn-
sögunnar era rétti tíminn til að
gera byltingar", fóru að vísu fyrir
bijóstið á mörgum, sérstaklega
yfirmönnum í fjármálaráðuneyt-
inu, sem sáu ofsjónum yfir kostn-
aðinum og að auki fundu þeir
skýrslunni margt til foráttu.
Áætlunin var sett fram sem
hluti af félagsmálastefnu, sem í
heild tók yfír miklu fleira. Hún
var árásaráætlun gegn fimm ris-
um hins illa, þ.e.a.s. gegn skortin-
um, sjúkdómum, fáfræðinni, ves-
öldinni og letinni. í skýrslunni seg-
ir, að tillögurnar gangi ekki út á
það að auka við auðlegð bresku
þjóðarinnar, heldur að skipta þeim
gæðum sem fyrir eru, þannig að
hægt sé að fullnægja framþörfum
hvers einstaklings. Tilgangur
þeirra sem stjóma í friði eða á
stríðstímum geti nefnilega ekki
falist í því að slá dýrðarljóma yfir
stjómarherrana, heldur mun frek-
ar að treysta hamingju hins venju-
lega manns.
Áætlun Beveridges gerði ráð
fyrir þrenns konar stofnunum, þ.e.
grunntryggingu almannatrygg-
inga, sem sæi fyrir frumþörfum
einstaklingsins; félagsaðstoð á
vegum ríkisins fyrir sérstök tilfelli
sem kæmust ekki af með grann-
trygginguna; og fijálsar trygging-
ar, sem væra háðar ákvörðunum
einstaklingsins sjálfs til að bæta
upp granntrygginguna.
Almannatryggingakerfi Berv-
eridges þótti á þessum tíma bylt-
ingarkennt á margan hátt:
* Það var einstakt að það náði til
allra, jafnt ríkra sem fátækra.
* Það var einfalt og auðskiljanlegt
öllum.
* Það gerði ráð fyrir tekjutrygg-
ingu á þjóðlegum mælikvarða.
* Iðgjöld og bætur vora þær sömu
fyrir alla.
* Það þótti byltingarkennt að öll-
um var veittur réttur til bóta.
* Ein og sama stofnunin tók við
iðgjöldum og greiddi út bætur.
A grandvelli þessara reglna var
t.d. komið á barnabótum, elli- og
örorkubótum, atvinnuleysisbótum
svo og sjúkratryggingum, sem
hver einasti þjóðfélagsþegn átti
rétt á, en því lögmáli hefur enn
ekki fullkomlega verið komið á í
dag nema á Norðurlöndunum og
í fimm löndum Evrópubandalags-
ins.
Viðbrögð ríkisstjórnarinnar
Þrátt fyrir gífurlegan þrýsting
almennings átti skýrslan ekki
greiða leið í gegn um Whitehall.
Winston Churchill var ekki tilbúinn
til að styðja þessa áætlun. Varð-
hundur fjármálaráðuneytisins í
nefndinni taldi að framkvæmd
áætlunarinnar hefði gífurlegan
kostnað í för með sér. Oðram
nefndarmönnum var þar að auki
bannað að setja nöfn sín undir
skýrsluna nema Beveridge drægi
all verulega í land. Því neitaði
hann algjörlega enda hafði hann
þegar á fyrri stigum slakað mikið
á. Þess í stað hóf hann kynningar-
herferð vítt og breitt um landið
og jók þrýstinginn á stjórnina með
því að leka upplýsingum um inni-
Jón Sæmundur Siguijónsson
hald skýrslunnar til fjölmiðla.
Þetta bakaði honum enn fleiri óvini
á meðal stjórnmálamanna. Einnig
fór þetta sérstaklega í taugarnar
á Churchill, en hann var þeirrar
skoðunar að koma ætti í veg fyrir
útgáfu skýrslunnar og bíða með
allar aðgerðir þar til eftir næstu
almennu kosningar. í gremju sinni
neitaði Churchill að tala við höf-
undinn og bannaði öllum ríkis-
stofnunum að hleypa honum inn
fyrir dyr.
En þrýstingurinn frá almenn-
ingi var of mikill. 1‘jórum vikum
seinna sagði Churchill í ræðu, að
nú væri tími kominn til að taka
til hendinni í þessum málum. Önn-
ur nefnd var sett á laggimar til
að endurskoða skýrsluna á já-
kvæðan hátt. Sigurinn var í höfn.
Fyrir kosningarnar 1945 komu
út „hvítbækur" ríkisstjómarinnar
um flesta þætti trygginganna og
fjölskyldubætur vora gerðar að
lögum. Það kom hins vegar í hlut
ríkisstjórnar Verkamannaflokks-
ins undir forystu Clement Attlee
að koma flestum hugmyndum
Beveridges í framkvæmd. Velferð-
arríkið var orðið staðreynd.
Að lokum
Hugmyndir Beveridges náðu
ekki allar fram að ganga og allar
hafa þær ekki staðist tímans tönn.
Einhveijir halda því fram, að fjár-
málaráðuneytin ráði alltaf að lok-
um. Enginn geti til lengdar veitt
sér meira en hann hefur efni á.
Það fengu Bretar að reyna sem
og aðrir. Ef til vill voru áhrif Be-
veridges jafnvel meiri annars stað-
ar en á Bretlandi. Almannatrygg-
ingalögin íslensku frá 1946 bára
t.d. sterkan keim af hugmyndum
hans. Þróunin hefur hins vegar
haldið áfram og kerfín hafa tekið
miklum breytingum. Eftir stendur
afrek Beveridges að hafa brotið
ísinn og lagt á vit nýrra stranda
og að hafa fítjað upp á nýrri hugs-
un þar sem áður var stöðnun.
Höfundur er formaður
Tryggingar&ðs.
-----♦--------
Steingrímur
flytur erindi
á Sri Lanka
STEINGRÍMUR Hermannsson,
formaður Framsóknarflokks-
ins, hefur þegið boð um að
heimsækja Sri Lanka og flytja
þar erindi á minningarhátíð um
dr. Dudley Senanayake, fyrr-
verandi forsætisráðherra lands-
ins.
Erindið sem Steingrímur mun
flytja á minningarhátíðinni nefnir
hann „Fijálslynd hugmyndafræði
og velferðarríkið." Steingrímur
ætlar einnig að heimsækja Suður
Indland. Hélt hann frá landi brott
í gær og verður fjarverandi til 11.
desember.