Morgunblaðið - 01.03.1988, Blaðsíða 26

26
MORGUNBLADIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 1. MARZ 1988
Kaflar úr álitsgerð ríkislögmanns:
Umspurð atriði ekki til fyrir-
stöðu staðfestingar ráðherra
„Almenningi gefinn kostur áað tjá sig um fyrirhugaða ráðhússbyggingu á fullnægjandi hátt“
Myndin sýnir fyrirbugaða staðsetningu ráðhús Reykjavíkurborgar við Tjömina.
* „A) „Við teljum að ráðherra
geti almennt staðfest tillöguupp-
ilrátt að hluta en synjað um stað-
festingu hans að hluta. Ennfrem-
ur, að hann geti staðfest skipu-
lagsuppdrátt með fyrirvörum
og/eða athugasemdum.
* B) Við teljum að þau atriði,
sem ráðherra tilgreinir í fyrir-
spurn sinni undir liðum 1-3 séu
þvi ekki til fyrirstöðu, að ráð-
herra staðfesti skipulagsupp-
dráttinn".
Þetta er niðurstaða í álitsgerð
rikislögmanns til félagsmálaráð-
herra (dagsettrar 2. febrúar
siðast liðinn), varðandi meint
lagaleg álitaefni um staðfestingu
ráðherra á deiliskipulagi Kvosar-
innar i Reykjavík.
Undir álitsgerðinna rita Guð-
rún Margrét Amadóttir og Gunn-
laugur Claessen, hæstaréttarlög-
menn.
Beiðni félagsmálaráðherra
Með bréfí dagsettu 12. janúar
1988 óskar Jóhanna Sigurðardóttir,
félagsmálaráðherra, umsagnar emb-
ættis ríkislögumanns um nokkur
lagaleg álitaefni, sem risið hafa í
tengslum við staðfestingu ráðherra
á skipulagsuppdrætti Kvosarinnar.
Sérstaklegar er óskað álits ríkislög-
manns á þvf hvort tiltekin álitaefni
„séu því til fyrirstöðu að ráðherra
staðfesti tillöguuppdráttinn".
Meðal álitaefna eru: 1) hvort deili-
skipulagsuppdrátturinn sé í sam-
ræmi við staðfest aðalskipulag, 2)
hvort almenningur hafí átt kost á
að tjá sig um fyrirhugaða ráðhúss-
byggingu við Tjömina, 3) nýtingar-
hlutfall lóða og hæðir húsa, 4) hvort
ráðherra geti staðfest tillöguupp-
dráttinn að hluta en synjað að'hluta
- eða staðfest með fyrirvara eða
athugasemdum.
Valdsvið ráðherra
í niðurstöðu þess kafla í álitsgerð
ríkislögmanns, sem fjallar um vald-
svið ráðherra, segir m.a.:
„Meginreglan er, að í valdsviði
ráðherra felst heimild til þess að
staðfesta skipulagsuppdrátt að
hluta, en synja um staðfestingu hans
að hluta. Með sama hætti getur
hann staðfest uppdráít með fyrir-
vara eða athugasemdum".
Deiliskipulag - uppdráttur
áíðar í álitsgerðinni segir:
„Deiliskipulagsuppdrátturinn var
auglýstur með þeim hætti, sem fyrir
er mælt í 17. og 18. grein skipulag-
slaga. Breytingar á umferðarkerfí
voru því kynntar með þeim hætti
sem áskilið er samkvæmt lögum.
Þetta atriði er því ekki til fyrirstöðu,
að ráðherra staðfesti skipulagsupp-
dráttinn".
Staðsetningf ráðhússins
í álitsgerðinni segir m.a. um stað-
setningu ráðhússins:
„Athugasemdir, sem bárust við
staðsetningu ráðhúss, bera ekki með
sér, að misskilingur hafí verið uppi
um þetta, enda var þar beinlínis
mótmælt skerðingu á Tjöminni. Með
vísan til þessa teljum við, að stað-
setning ráðhúss hafi verið kynnt
með fullnægjandi hætti. Við útgáfu
byggingarleyfís ber að sannreyna
að ráðhússbygging, sem kann að
verða reist á þessum reit, sé stað-
sett í samræmi við staðfest deiii-
skipulag. Það er hins vegar ekki
athugunarefni á þessu stigi“.
f samræmi við aðalskipulag
í álitsgerðinni segir áfram:
„Um landnýtingu á þessum stað
má bæta því við, að hún er i sam-
ræmi við gildandi aðalskipulag.
Samkvæmt því er gert ráð fyrir
opinberum byggingum í og við
norðurenda Tjamarinnar, þar á með-
al ráðhúsi. Landnotkun í þágu opin-
berrar starfsemi í og við Tjömina
er það markað á mun stærra svæði
heldur en gert er ráð fyrir í deili-
skipulagstillögunni og fyrirhuguðu
aðalskipulagi...".
Stœrð húss og staðsetning
í kafla þar sem fjallað er um al- -
menna kynningu nýs aðalskipulags
Reykjavíkur á tfmabilin 24. júní til
23. september 1987, segir m.a.:
„Þar kemur fram að gert er ráð
fyrir þriggja hæða ráðhússbyggingu.
Með hliðsjón af þessu er niðurstaða
okkar sú, að uppdrátturinn uppfylli
að þessu leyti skilyrði 2. málsgreinar
11. greinar skipulagslaga, að hann
tilgreini hæð væntanlegrar ráðhúss-
hyggingar".
I kalfa um stærð og nýtingarhlut-
fall segir áfram:
„í greinargerð með aðalskipulagi
var sérstaklega fjallað um ráðhús
Reylgavíkur, sbr. bls. T49. Á kynn-
Jónatan Þórmundsson veitti
félagsmálaráðherra lögfræði-
lega ráðgjöf vegna undirbúnings
hennar við staðfestingu á Kvos-
arskipulaginu. Af þvi tilefni
sneri Morgunblaðið sér til hans
og bað hann að segja álit sitt á
málinu.
Ég er sammála umsögn ríkislög-
manns í ýmsum atriðum, m.a. þeim,
að félagsmálaráðherra geti staðfest
tillöguuppdrátt að hluta, en synjað
um staðfestingu að hluta, eða stað-
fest uppdrátt með fyrirvörum eða
athugasemdum.
Ég er hinsvegar ósammála rök-
semdafærslu ríkislögmanns um ráð-
húsreitinn, einkum því að leggja
heildstætt mat á kynningarstarf-
semina, þannig að borgaryfirvöld
hafí í reynd ráðið því hvað kæmi í
stað lögformlegrar kynningar sam-
kvæmt skipulagslögum.
Engum, sem les skipulagslögin
og reglugerðina, getur blandast
hugur um, að við hina lögformlegu
kynningu á umræddu deiliskipulagi
vantaði nokkur grundvallarat-
riði, sem lögum samkvæmt eiga
að liggja fyrir, þegar deiliskipu-
lag er kynnt.
ingarstað var einnig kynnt fyrir-
hugað deiliskipulag Kvosarinnar. Á
líkan af því var fellt inn líkan af
verðlaunatillögunni úr samkeppni
um ráðhús. Eigi siðar en þá mátti
almenningi vera ljóst, hvemig ráð-
hús félli inn í fyrirhugað aðal- og
deiliskipulag.
Samkvæmt þessari auglýsingu
aðalskipulagstillögu er lóðin kynnt
sem byggingarreitur ráðhúss og
nýtingarhlutfall ákveðið 2 - 2,5.
Engar athugasemdir bárust við aðal-
skipulagstillöguna að þessu leyti,
hvorki við staðsetningu væntanlegs
ráðhúss né nýtingarhlutfall bygging-
arreitsins.
I athugasemdur skipulagsstjórn-
unar ríkisins til ráðhen-a, dagsettum
7. desember 1987 kemur fram, að
skipulagsstjóm hafí í allri umfjöllun
sinni um þessi tvö mál (deiliskipu-
lagstillögu og aðalskipulagstillögu)
gengið úr skugga um, að samræmi
væri milli þessara tveggja skipulag-
Að þessu athuguðu er álitaefnið
fyrst og fremst það, hvort frávikin
frá fyrirmælum laganna séu svo
veruleg, að þau eigi að leiða til
synjunar um staðfestingu. Enginn
vafi er um heimild ráðherra í þessu
efni, en með tilliti til sjálfsstjómar
sveitarfélaga á ráðherra ekki að
beita þessu löghelgaða eftirlitsvaldi
sínu, nema veigamikil lagarök
standi til þess. Slfk lagarök voru
fyrir hendi f þessu máli. Þau eru
þrenns konar 1) réttaröiyggissjón-
armið, 2) hagsmunamat, 3) for-
dæmisáhrif.
1) Réttaröryggi. Lög flalla ni.a.
um réttarstöðu þegnanna, réttindi
þeirra og skyldur. Til þess að
treysta sem best öiyggi þeirra em
lög birt með ákveðnum hætti og
gert ráð fyrir, að fólk kynni sér
efni þeirra. Það hlýtur því að draga
úr öryggi — og öryggiskennd al-
mennings, ef stjómvöld geta farið
sínu fram með öðmm hætti en lög
segja til um og lagt sitt eigið mat
á það, hvort leggja megi þá fram-
kvæmd að jöfnu við tilhögun lag-
anna. Ef borgaramir eiga rétt á
kynningu lögum samkvæmt, verða
þeir að geta treyst því, að hún fari
stillagna. Aðalskipulagstillagan var
samþykkt í borgarstjóm Reykjavík-
ur 12. janúar 1988. Væntanlega
hefur skipulagsstjóm ríkisins fengið
það nú til umflöllunar.
Við teljum að þau vinnubrögð
skipulagsstjómar að haga ákvörðun-
artöku varðandi deiliskipulagstillög-
una með hliðsjón af væntanlegu
aðalskaipulagi, eigi sér eins og hér
stóð á stoð í skipulagslögum, samab-
ber einkum 2. grein laganna. í 4.
málgrein 2. greinar kemur fram, að
heimilt er að fella úr gildi byggingar-
leyfí, sem kann að bijóta í bága við
fyrirhugað skipulag. Þetta á eins
við þótt byggingarleyfi samrýmist
gildandi skipulagi, ef það samrýmist
ekki fyrirsjáanlegu skipulagi“.
Kynning fullnægjandi
Síðan segir:
„Hér að framan hefur verið fjallað
um kynningu deiliskipulags, gildandi
aðalskipulag og kynningu á nýju
eftir skýrum fyrirmælum laganna,
m.a. um kynningartíma, aðra til-
högun hennar, meðferð athuga-
semda o.s.frv.
2) Hagsmunamat. í máli þessu
eru miklir hagsmunir f húfí, allir
hljóta að gera sér grein fyrir því,
hver sem skoðun þeirra er á ráð-
húsmálinu. Málið varðar alla Reyk-
vfkinga og að vissu leyti alla lands-
menn, þar sem um hjarta höfuð-
borgarinnar er að tefla. Það er
kunnara en frá þurfí að segja, að
hvers konar fyrirhuguð skerðing á
Tjöminni eru mjög umdeild og hef-
ur löngum verið það. Á sínum tíma
var f borgarstjóm samþykkt önnur
ráðhúsbygging, en hætt við hana
vegna mjög almennrar andspymu
almennings. öll þessi forsaga og
vitneskja hefði átt að gefa borgar-
yfirvöldum nú alveg sérstakt tilefni
til að fara varlega og hlfta lögum
f einu og öllu.
3) Fordæmisáhríf. Staðfesting
deiliskipulagsins með jaftialvarleg-
um ágöllum og raun ber vitni hlýt-
ur að setja félagsmálaráðuneytið f
mjög erfíða aðstöðu f framtfðinni,
siðferðislega og lagalega, gagnvart
Jónatan Þórmundsson, prófessor:
Lagalegir þverbrest-
ir í deiliskipulagi
aðalskipulagi. Á þetta verður að
horfa heildstætt. Fram hjá því verð-
ur ekki komist, að eigi síðar en við
kynningu aðalskipulags lágu ailar
staðrendir varðandi ráðhús á borð-
inu, án þess að athugasemdir væru
þá gerðar við landnotkun eða nýt-
ingu. Þeir aðilar, sem gerðu athuga-
semdir við deiliskipulag, mótmæltu
þannig ekki þessari landnotkun eða
nýtingarhlutfalli við kynningu aðal-
skipulagstillögu. Mótmæli frá öðrum
bárust heldur ekki.
í ljósi þess, sem hér hefur verið
sagt er það okkar mat, að almenn-
ingi hafi verið gefinn kostur á að
tjá sig um fyrirhugaða ráðhúss-
byggingu á fullnægjandi hátt. Enn-
fremur að tillöguuppdrátturinn og
sú málsmeðferð, sem hann hlaut, sé
samrýmanlegur skipulagslögum
varðandi þau atriði, sem hér hafa
verið til umfjöllunar".
Útlit húss og form
Eftir að álitsgerð ríkislögmanns
lá fyrir með þeim meginniðurstöðum,
sem frá er greint í upphafi þessarar
frásagnar, æskir ráðherra umsagnar
um eitt viðbótaratriði. Það lýtur að
þvf að á uppdráttinn, sem afgreiddur
var til staðfestingar í skipulagsstjóm
11. nóvember 1987, var teiknuð af-
stöðumynd ráðhúss, sem nær út í
Tjömina.
Niðurlagsorð í svarbréfí ríkislög-
manns, sem Gunnlaugur Claessen
hrl. undirritar, segin
„Kjami málsin er hins vegar sá,
að staðfesting ráðherra tekur ekki
til útlits húss eða fonns. Það, að
afstöðumynd ráðhúss skyldi færð inn
á tillöguuppdrátt, er því þýðingar-
laust atriði í þvf samhengi, sem hér
er íjallað um. Um ráðhús gildir það
sama og aðrar nýbyggingar, sem
skipulagstillagan gerir ráð fyrir að
muni rísa f Kvosinni. Staðfesting
ráðherra tekur f engu tilviki til útlits
væntanlegrar byggingar.
Það atriði, sem hér hefur verið
til umfjöllunar, er því ekki til fyrir-
stöðu að ráðherra staðfesti tillögu-
uppdráttinn.
I tilefni af fyrirspum ráðherra á
fundi hinn 4. febrúar sl. þótti rétt
að taka af öll tvfmæli varðandi það,
hvar samkeppnisgögn um ráðhús
hafi legið frammi. Af því tilefni var
haft samband við Hjörleif B. Kvaran
hjá Reykj avíkurborg.
Samkvæmt upplýsingum hans
vom samkeppnisgögn um ráðhús
afhent þeim, sem eftir ieituðu, á
sama stað (Byggingarþjónustan við
Hallveigarstíg) og deiliskipulag um
Kvosina var til almennrar kynning-
ar“.
Jónatan Þórmundsson prófessor
öðmm sveitarfélögum, sem vilja
láta slaka á kröfum Iaganna, en
hafa ekki pólitískan kynngikraft til
að knýja fram slfka lausn.
Að ósk Jóhönnu Sigurðardóttur,
félagsmálaráðherra, kynnti ég mér
öll gögn varðandi deiliskipulag
Kvosarinnar og veitti henni per-
sónulega ráðgjöf um það, mest-
megnis þó f hópstarfí með öðmm
lögfræðingum. Niðurstaðan varð
sú, að ég lagði til við ráðherra, að
deiliskipulagið yrði staðfest með
fyrirvara um ráðhúsreitinn
ásamt athugasemdum um nokkur
atriði önnur. Ef þessi niðurstaða
hefði orðið ofan á, hefði um hina
nýju kynningu orðið að fara að öllu
leyti eftir ákvæðum skipulagslaga
og leggja þann þátt sfðan að nýju
fyrir ráðherra til staðfestingar.