Morgunblaðið - 17.06.1992, Blaðsíða 20

20
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 17. JÚNÍ 1992
Er sljórnarskráin
einskis vert skjal?
eftir Svavar Gestsson
Það er að koma þjóðhátíð þegar
þessi grein er skrifuð. Stjómarskrá
lýðveldisins íslands frá 1944 var
sett með þjóðaratkvæðagreiðslu. í
henni eru mörg atriði og mismun-
andi. Samt fór fram þjóðaratkvæða-
greiðsla. Nú stendur til að gera
afdrifaríkasta milliríkjasamning frá
því að lýðveldið var stofnað. Þess
vegna á að fara fram þjóðarat-
kvæðagreiðsla um' samninginn að
mínu mati. Og vegna þess líka að
samningurinn reynir tvímælalaust
á þanþol stjómskipunarinnar í heild
að ekki sé meira sagt. Þeir sem
fjalla um þetta mál hljóta að kom-
ast að þeirri niðurstöðu og samning-
urinn sé í skásta falli á mörkunum
að því er varðar stjómarskrána -
það sé að minnsta kosti Ijóst að
samningurinn stríði gegn stjóm-
skipun Islands. Það verður rökstutt
í þessari grein. Samningurinn um
Evrópskt efnahagssvæði snýst um
tvennt.
Afnuminn ríkisborgararéttur
í fyrsta lagi fjórfrelsið sem gerir
ráð fyrir því að upphefja ríkisborg-
ararétt í öllum ríkjum efnahags-
svæðisins þar sem búa 350 milljón-
ir manna. Líka á íslandi. Hér verð-
ur afnuminn ríkisborgararéttur á
fjórfrelsissviði í þeim skilningi að
íslenskur ríkisborgararéttur tryggi
ekki framar forgangsrétt íslend-
inga í viðskiptalífi, verslun, atvinnu-
lífí né heldur til vinnu á íslandi.
Öll íslensk efnahagsstarfsemi verð-
ur opnuð fyrir 350 milljónum
manna á Evrópsku efnahagssvæði.
Þetta kemur fram í aðalgrein samn-
ingsins sem er fjórða greinin.
Ef upp kemur misræmi þá
gildir EES-samningurinn
Og í tilefni af 48 ára afmæli lýð-
veldisins á miðvikudaginn er rétt
að íhuga annað aðalatriði samn-
ingsins sem eru stjórnskipunar-
þættir hans. Það verður gert hér á
eftjr:
í skýringum utanríkisráðuneytis-
ins með 107. gr. segir svo:
„Samningsaðilar skuldbinda sig
því til, ef þörf krefur, að lögfesta
túlkunarreglur þess efnis, að ef upp
kemur misræmi milli EES-reglna
sem hafa verið lögfestar og annarra
ákvæða í lögum, þá gildi EES-regl-
ur í því tilviki."
Hér er löggjafarvald þrengt fyrir-
fram með því að lofa lagabreyting-
um á íslandi almennt ef upp kemur
misræmi milli íslenskra reglna og
EES-reglna af hvaða tagi sem það
misræmi kann að vera. Til árétting-
ar er í greinargerðinni vísað í 3.
gr. frumvarpsins þar sem segir:
„Skýra skal lög og reglur að svo
miklu leyti sem við á til samræmis
við EES-samninginn og þær reglur
sem á honum byggja.“
Utanríkisráðuneytið
viðurkennir þörf á
stj órnarskrár breytingu
í greinargerð með 107. gr. á bls.
213 segir ennfremur:
„Með áliti EB-dómstólsins 1/91
14. desember 1991 var hins vegar
kveðið á um að ef EB-dómstóllinn
kvæði á um túlkunaratriði yrði sá
úrskurður að vera bindandi."
Hér er átt við svonefnda forúr-
skurði sem íslenskum dómstólum
verður heimilt að leita eftir og ef
það verður gert eru þeir úrskurðir
bindandi fyrir íslenska dómstóla.
Er þetta í samræmi við íslensku
stjómarskrána?
Skilyrði þess að forúrskurðir
verði notaðir er að viðkomandi ríki
hafí tilkynnt að það ætli að beita
bókun 34 og heimila dómstólum
sínum að leita eftir forúrskurðum
EB-dómstólsins. Bókunin getur
ekki tekið gildi fyrir ísland án slíkr-
ar tilkynningar. Utanríkisráðuneyti
Jóns Baldvins Hannibalssonar við-
urkennir að greinin sé á mörkunum
að því er varðar íslensku stjómar-
skrána. Utanríkisráðuneytið viður-
kennir að til þess að beita greininni
geti þurft stjómarskrárbreytingu,
en utanríkisráðuneytið segir svo um
greinina:
„Enga nauðsyn ber til þess að
gefa slíka tilkynningu. Slík heimild
til handa íslenskum dómstólum
myndi krefjast sérstakrar laga-
heimildar og jafnvel stjórnarskrár-
breytingar. “
Með öðrum orðum: Utanríkis-
ráðuneytið viðurkennir að beiting
greinarinnar krefjist stjórnarskrár-
breytingar. En samt er gert ráð
fyrir því að greinin verði að lögum
á íslandi án þess að stjómarskránni
verði breytt áður! Stenst þetta
stjórnarskrána? Og til viðbótar
verður að geta þess að einmitt þessi
grein er algjört úrslitaatriði af hálfu
Evrópubandalagsins, hins samn-
ingsaðilans.
Ekki efri deild á ný
— heldur EES
7. greinin gerir ráð fyrir því að
gerðir sem vísað er til í samningnum
eða viðaukum við hann eða í
ákvörðunum sameiginlegu EES-
nefndarinnar „binda samningsaðila
og em þær eða verða teknar upp
í landsrétt sem hér segir:
a) gerð sem samsvarar reglugerð
EBE skal tekin upp í landsrétt
samningsaðila,
b) gerð sem samsvarar tilskipun
EBE skal veita samningsaðila val
um form og aðferð við framkvæmd-
ina.“
Þessa grein þarf að lesa með
bókun 1 „um altæka aðlögun". Þar
og í greinargerðinni virðist vera
Svavar Gestsson
„Krafan um þjóðarat-
kvæði hlýtur því að
verða aðalatriði um-
ræðunnar á næstu vik-
um og mánuðum. Það
er siðferðilegur réttur
hvers einasta Islend-
ings að fá að greiða
atkvæði um þennan
samning.“
gert ráð fyrir því að tiltekinn hluta
reglugerða EB verði að taka „orð-
rétt upp í landsrétt samningsaðila"
en þessar reglugerðir hafa lagagildi
í EB.
/ samningnum er hins vegar gert
ráð fyrir ákveðnu ferli um breyting-
ar á þessum textum. Náist sam-
komulag í EES-nefndinni um breyt-
ingar eða viðauka við samninginn
skal taka það upp ílandsrétt samn-
ingsaðila. Stenst það stjórnarskrá
landsins að unnt sé að ákveða fyrir-
fram lagabreytingarferli sem al-
þingi íslendinga er síðan skuld-
bundið til að taka upp?
Höfum við alþingismenn rétt til
þess að framselja í hendur annarra
þar á meðal útlendinga það löggjaf-
arvald sem okkur er falið að fara
með af kjósendum á Islandi? Getum
við sem nú sitjum á alþingi ákveðið
að búa til eins konar efri deild á
ný sem heitir að vísu ekki efri deild
heldur Sameiginlega EES-nefndin
þar sem sitja annars vegar fulltrúar
EFTA og hins vegar fulltrúar EB?
Hér hefur verið talað um framsal
löggjafarvalds en ekki afsal löggjaf-
arvalds. Utanríkisráðherra hefur
fullyrt að ekki sé um afsal löggjaf-
arvalds að ræða. Það má til sanns
vegar færa. Hér hefur hins vegar
verið bent á að um geti verið að
ræða framsal löggjafarvalds og það
er hafið yfir allan vafa að sé svo
þá er það óheimilt án stjórnarskrár-
breytingar. Það er ekki hægt að
ákveða að deildaskipta alþingi á
nýjan leik án þess að breyta stjórn-
arskránni. Það sjá allir.
Útflutningur á dómsvaldi
En hvað með dómsvald? Það er
gert ráð fyrir því í samningnum að
hafa beri alla dóma Evrópudóm-
stólsins til þessa dags til hliðsjónar
við túlkun laga á samningssviðinu.
Og það er gert ráð fyrir því að
dóma Evrópudómstólsins beri að
túlka einnig frá og með undirritun-
ardegi. Orðrétt segir til dæmis um
þetta efni að túlka beri samninginn
með hliðsjón af öllum úrskurðum
„dómstóls Evrópubandalaganna
sem máli skipta og kveðnir hafa
verið upp fyrir undirritunardag
samnings þessa“.
Stangast á við stjórnskipun
Islands
Af þessu yfirliti er unnt að draga
þá ályktun að í samningnum felist
a) framsal á löggjafarvaldi í hendur
sameiginlegu EES-nefndarinnar.
b) takmörkun á löggjafarvaldi
vegna þess að neitun í sameiginlegu
EES-nefndinni verður án efa sjald-
an beitt. Þess vegna er neitunarrétt-
urinn formlegur en ekki virkur.
Aðildin Iíkist þannig aukaaðild að
félagi: EFTA-ríkin fá að ganga í
klúbbinn með málfrelsi og tillögu-
rétt en EB ákveður leikreglurnar
af því að þar eru aðalfélagarnir.
EFTA-ríkin eiga þvltvo kosti íraun:
að fara eða að hlýða.
c) samningurinn er í besta falli „á
gráu svæði“ að því er varðar stjórn-
arskrána. Auðvitað eiga íslensk
legt ekki síst í ljósi þess hve málið
er alvarlegt og svo þeirrar umræðu
sem reglulega á sér stað um þessi
mál. Engin merki eru þess að
stjómvöld hyggist nú hrista af sér
slyðruorðið og taka á þessum
málum. í frumvarpi til skipulags-
og byggingarlaga sem lagt var
fram til kynningar á Alþingi nú í
vor er fy'allað um ábyrgð hönnuða
en ekkert fjallað um aðra þá aðila
sem tengjast byggingarfram-
kvæmdum. Það er alls ekki í sam-
ræmi við þau sjónarmið sem þings-
ályktunartillagan gekk út frá að
ábyrgð einstakra aðila sem tengj-
ast byggingarframkvæmdum sé
tekin út og skilgreind sérstaklega.
Það er mjög nauðsynlegt að á
máli þessu sé tekið á heildstæðan
hátt og að í sama ákvæðinu verði
kveðið á um ábyrgð allra þeirra
sem tengjast byggingarfram-
kvæmdum.
Nú geta stjómvöld einfaldlega
ekki vikist undan því að taka á
þessum málum. Þráfaldlega hafa
komið fram kröfur um aðgerðir.
Þessar kröfur hafa komið frá hin-
um ýmsu aðilum í þjóðfélaginu,
bæði frá þeim sem gæta hagsm-
una neytenda og frá þeim sem
gæta hagsmuna þeirra sem standa
að byggingarframkvæmdum. Hér
er um mikið hagsmunamál að
ræða. Það er mikilvægt fyrir þá
aðila sem á einhvem hátt tengjast
byggingarframkvæmdum að vita
réttindi sín og skyldur. Þá er ekki
síður mikilvægt fyrir hinn almenna
neytanda að reglur um ábyrgð
þessara aðila séu ljósar. Þessar
staðreyndir ættu því að gefa
stjórnvöldum nægjanlega vel til
kynna hversu mikilvægt málið er.
Höfundur er lögfræðingur
Landssambands iðnaðarmanna.
Samræma þarf ábyrgð þeirra
sem tengjast mannvirkjagerð
eftirAndrés
Magnússon
Á undanfömum árum hafa með
nokkuð reglulegu miliibili sprottið
upp umræður í þjóðfélaginu um
ábyrgð byggingaraðila á fram-
kvæmdum sínum. Yfirleitt hafa
umræður þessar verið á fremur
neikvæðum nótum, þar sem allt
hefur verið gert til þess að gera
þá aðila tortryggilega sem stunda
byggingarframkvæmdir í þessu
landi. Því hefur jafnvel verið hald-
ið fram að þessir aðilar beri alls
enga ábyrgð á verkum sínum og
því séu viðskiptavinir þeirra alger-
lega varnarlausir komi gallar fram
á byggingunum. Hér er auðvitað
um mikinn misskilning að ræða
eins og dæmin sanna. Það þarf
nefnilega ekki að leita lengi í dóm-
asöfnum íslenskra dómstóla til að
komst að hinu gagnstæða.
Byggingaraðilar bera ríka ábyrgð
á verkum sínum og hafa því dóm-
stólar oft fellt á þá bótaábyrgð í
dómsmálum sem sprottið hafa.
í þessari umræðu hefur hins
vegar sjaldnast verið minnst á að
það eru fleiri aðilar sem tengjast
byggingarframkvæmdum en
byggingaaðilarnir sjálfir. Þeir sem
hanna byggingarnar og þeir sem
selja efni til bygginganna eru
sjaldnast til umræðu. Þeir bera
einnig ábyrgð, en óhætt er fullyrða
„Nú eru liðin fimm ár
síðan þingsályktunar-
tillaga þessi var sam-
þykkt. Enn hefur sú
nefnd sem tillagan fjall-
' aði um ekki verið skip-
uð. Sú spurning vaknar
því óhjákvæmilega
hvort ráðamenn þjóðar-
innar séu almennt
áhugalausir um þessi
mál.“
að ábyrgð þeirra er mun minni en
byggingaraðilanna. Kastljósinu
hefur nefnilega sjaldnast verið
beint að þesum þætti málsins, þ.e.
hinum mismunandi ábyrgðartíma
þeirra sem tengjast byggingar-
framkvæmdum.
Árið 1987 flutti Davíð Aðal-
steinsson þáverandi alþingismaður
ásamt nokkrum öðrum alþingis-
mönnum þingsályktunartillögu um
ábyrgð vegna galla í húsbygging-
um og öðrum mannvirkjum. Þings-
ályktunartillaga þessi var sam-
þykkt en hún var svohljóðandi:
„Alþingi ályktar að fela ríkis-
stjórninni að skipa nefnd til þess
að kanna og gera tillögur um
ábyrgð þeirra sem beint eða óbeint
tengjast húsbyggingum og annarri
mannvirkjagerð. Skal einkum
hugað að fymingarfresti á bótakr-
öfum vegna galla á hendur efnis-
sölum, byggingaraðilum og
hönnuðum og leitast við að sam-
ræma og einfalda reglur í þessum
efrium til hagsbóta neytendum og
þeim sem hlut eiga að bygging-
arstarfsemi." Tillögunni var síðan
vísað til félagsmálaráðuneytisins.
í greinargerð með tillögunni eru
færð fram veigamikil rök fyrir
nauðsyn þess að ábyrgðartími
allra þeirra aðila sem tengjast
byggingarframkvæmdum verði
samræmdur. Þar er á það bent
að skipta megi göllum á húsbygg-
ingum og öðrum mannvirkjum í
tvennt. Annars vegar galla á
byggingarefni og hins vegar mis-
tök sem eiga sér stað í hönnun
og smíði. Síðan er á það bent að
ábyrgðar- og/eða fyrningartími
vegna þessara galla gagnvart eig-
anda húsnæðis sé með afar mis-
munandi hætti, og að það vanti
öll skýr lagafyrirmæli um efnið.
Þá er í greinargerðinni á það bent
að í Danmörku hafi verið tekið á
þessum málum og ábyrgð þeirra
sem tengjast byggingarfram-
kvæmdum verið samræmd. Þar í
landi hefur ábyrgðartími þessara
aðila verið samræmdur og er hann
í fímm ár frá því að þjónusta var
veitt, afhending á efni fór fram
eða verkframkvæmd lauk.
Nú eru liðin fimm ár síðan
þingsályktunartillaga þessi var
Andrés Magnússon
samþykkt. Enn hefur sú nefnd sem
tillagan fjallaði um ekki verið skip-
uð. Sú spuming vaknar því óhjá-
kvæmilega hvort ráðamenn þjóð-
arinnar séu almennt áhugalausir
um þessi mál. Landssamband iðn-
aðarmanna - samtök atvinnure-
kennda í iðnaði lýsti eindregnum
stuðningi sínum við umrædda til-
lögu á sínum tíma. Þá hafa sam-
tökin oft á þeim tíma sem liðinn
er frá samþykkt tillögunnar minnt
ráðamenn bæði formlega og
óformlega á hana. Árangur er hins
vegar enginn. Áhugaleysi stjórn-
valda á þessum málum er óskiljan-