Samvinnan - 01.12.1972, Side 40

hafi verið á þvi reistur. — Annað mál
er það, að altítt er, að stuðzt sé við
venju, þegar verið er að skýra ákvæði
laga, sem tvíræð mega teljast eða ekki
fullskýr.
Er þvi óhætt að fullyrða, að til algerra
undantekninga teljist bæði í íslenzkum
rétti og rétti nágrannaþjóða, að dóm-
stólar reisi dóma sina á venju, sem fer
i bága við ótvíræð lagaákvæði — og gildir
þá einu, þótt venjan megi e. t. v. teljast
skynsamleg og eðlileg.8)
Nú er málefni það, sem hér er til um-
ræðu á vettvangi þeirrar greinar lög-
fræðinnar, sem lýtur að stjórnsýslu og
stjórnarframkvæmd og kallast venjulega
stjórnarfarsréttur. Forvitnilegt er þvi að
huga að, hvernig venju sé þar háttað
sem grundvelli réttarreglu. —
Er skemmst frá því að segja, að fræði-
menn á sviði stjórnsýsluréttar eru al-
mennt þeirrar skoðunar, að myndun
sjálfstæðs venjuréttar séu mjög þröngar
skorður settar.0) Nú orðið séu lítil skil-
yrði til þess, að slíkur venjuréttur mynd-
ist í stjórnarframkvæmd. Er ástæðan sú,
að lagasetning er svo greið, að lítil þörf
verður á að styðja reglur við réttarvenj-
ur. Engan veginn sé þó hægt að útiloka,
að lagaboð á sviði stjórnsýsluréttar geti
fallið úr gildi fyrir notkunarleysi eða
fyrnsku og þá án þess að vera numin
úr lögum berum orðum, en varlega verði
þó að fara í að viðurkenna slíkt.
Um hitt atriðið, hvort venja geti breytt
lagafyrirmælum á sviði stjórnsýslurétt-
ar, eru flestir fræðimenn sammála um,
að það megi teljast útilokað.
M. a. segir Ólafur Jóhannesson for-
sætisráðherra í stjórnarfarsrétti sínum
um þetta atriði (bls. 18):
„Þó að stjórnarvöld þau, sem til þess
eru sett, hafi eigi framfylgt lögum um
skeið, eða um langa hríð farið að and-
stætt lögum, má yfirleitt ekki telja á-
kvæðin brott fallin vegna notkunarleysis
né hina röngu stjórnaraðferð löghelg-
aða.“
Ætti nú ekki að þurfa að orðlengja
um það, hversu fráleitt það væri, að ekki
þyrfti nema 20 ár til þess að mynda
venjureglu, sem löghelgaði rekstur hljóð-
varpsstöðvar varnarliðsins þvert ofan í
skýr ákvæði íslenzkra laga og 6 ár til að
löghelga rekstur sjónvarpsstöðvarinn-
ar.J0)
Ef sú væri raunin, að venjur á sviði
stjórnsýslunnar gætu á tiltölulega stutt-
um tima vikið lögum til hliðar, væri
stjórnvöldum opin leið að breyta eða
fella úr gildi lög — augljósar lögleysur
stjórnvalda yrðu að löggjafarathöfnum.
8. Hvernig á að beita útvarpslögunum
nr. 19/1971 um leyfi, sem gild
voru samkvæmt eldri lögum?
Áður hefur verið sýnt fram á, að öll
útvarpsstarfsemi á nú undir útvarpslög
nr. 19/1971. Kemur þá til álita, hvernig
eigi að beita þeim um leyfi, sem gefin
voru út í tíð eldri laga. Hér þarf raunar
ekki að fjölyrða um hljóðvarpið, því að
upphaflegt leyfi til starfrækslu þess fór
í bága við útvarpslögin frá 1934, svo og
þau lög önnur, er við hafa tekið.
Öðru máli gegnir hins vegar um sjón-
varpið. Gildistaka útvarpslaganna sýnist
óhjákvæmilega leiða til, að starfsemi þess
verði nú að teljast óheimil eins og áður
er nánar rökstutt. Þetta er að vísu sagt
með þeim fyrirvara, að enn á eftir að
svara þeirri spurningu, hvernig eigi að
beita útvarpslögunum frá 1971 um eldra
leyfi eins og sjónvarpsleyfi varnarliðsnis.
Fellur það niður við gildistöku laganna
eða helzt það? Ef slíkt eldra leyfi á að
haldast, fela þá útvarpslögin frá 1971 það
eitt í sér, að ekki er framar heimilt að
veita öðrum leyfi til sjónvarpssendinga,
nema lagabreyting komi til. Lögin hrófla
sem sé ekki við eldri leyfum, en sporna
hins vegar við nýjum.
Þegar lögum er breytt, rísa ýmis álita-
efni um það, hvernig beri að beita þeim
í lögskiptum manna, þ. á m. að hve miklu
leyti þau taki til eldri réttinda. Oft og
einatt geyma hin nýju lög fyrirmæli þar
að lútandi. Hitt er þó allt eins titt, að
þau láti þess að engu getið, og eru út-
varpslögin einmitt dæmi um slíkt. Þegar
svo stendur á, má í stuttu máli lýsa
aðalreglunum eitthvað á þessa leið:11)
a. Lögskipti, sem lokið er við gildis-
töku hinna yngri laga, fara að öllu leyti
eftir eldri lögum.
b. Þau lögskipti, sem menn eiga eftir
gildistöku yngri laganna, fara að öllu
leyti eftir þeim, nema fyrirvari sé gerður.
c. Sérstök álitaefni rísa um lögskipti,
sem lýkur ekki í einni svipan. Til þeirra
er stofnað í tíð eldri laga og þau haldast
áfram. Ný lög eru sett, sem breyta eða
afnema þær reglur, er upphaflega giltu.
Þegar þannig stendur á, er þess fyrst
að geta, að nýju reglunum verður ekki
beitt um þá þætti lögskiptanna, sem
gerzt hafa fyrir gildistöku laganna. Yngri
lögin ráða hins vegar réttaráhrifum
þessara lögskipta frá því að þau taka
gildi.
Þann fyrirvara verður að gera, að
hugsanlega séu til réttindi, sem eigi rót
að rekja til lögskipta með stoð í eldri
lögum og þessum réttindum verði ekki
haggað með yngri löggjöf. Sem dæmi um
slík réttindi koma einkurn til álita þau,
er stoð eiga í almennum mannréttinda-
ákvæðum, sem grundvallast á hugmynd-
um um nátúrlegan rétt manna. Þar sem
réttur varnarliðsins til sjónvarpssendinga
verður ekki með neinu móti reistur á
slíkum grunni, er óþarfi að fjölyrða
frekar um þessa hlið málsins. Hitt er
aftur alkunna, að eldri réttindum verður
ekki vikið til hliðar með yngri löggjöf
bótalaust, en ekki kemur neitt slíkt til
álita, þótt varnarliðið yrði að hætta
sjónvarpssendingum sínum.
Allt, sem hér hefur verið sagt, ber
þannig vitni um eina meginreglu: að
lög séu almennt ekki afturvirk. Sú regla
sætir þó ýmsum undantekningum, sem
ekki er unnt að fjalla nánar um hér.
Enginn yrði lastaður, þótt honum þætti
orka tvímælis nytsemi þessa fróðleiks,
því að hér er verið að taka fram sann-
indi, sem liggja svo í augum uppi, að
óþarft ætti að vera að árétta þau. Þessu
til afsökunar skal það eitt tekið fram,
að hér er einungis greint frá höfuðregl-
um, sem sæta ýmsum undantekningum.
Við beitingu þeirra geta risið fleiri álit-
efni, en ráða má af því, sem hér er sagt,
þótt ekki sé unnt að ræða það frekar.
Með allt þetta í huga er nú rétt að
hverfa aftur til útvarpslaganna nr. 19/
1971. Þau áskilja Ríkisútvarpinu einka-
rétt á sjónvarpi án þess að geta sér um,
hvernig eigi að fara um eldri leyfi.
Úr því að svo er, kemur það sérstaklega
til álita, sem sagt var hér að framan
undir staflið c. Horfir málið þá þannig
við: Útvarpslögin frá 1971 snerta hvorki
sjálfa veitingu sjónvarpsleyfisins né
heldur aðra þá þætti lögskiptanna, sem
við það eru bundnir og gerzt hafa í tíð
eldri laga. Samkvæmt þessu verður að
telja sjálfa leyfisveitinguna löglega —
með þeim fyrirvara, að hún hafi verið
í samræmi við þau lög, er þá áttu við
og gildandi voru, — í þessu tilviki fjar-
skiptalögin. Rekstur stöðvarinnar verður
og að telja löglegan, ef hann hefur verið
innan þeirra marka, sem lögin setja og
að öðru leyti i samræmi við þau og það
leyfi, sem veitt er samkvæmt þeim.
Útvarpslögin nr. 19/1971 ráða hins veg-
ar nú, hvaða áhrif sjónvarpsleyfi varnar-
liðsins eigi að hafa — hvaða réttindi það
eigi að veita. í stuttu máli: Efni þeirra
réttinda, sem leyfið veitir ræðst af lög-
unum eins og þau eru á hverjum tíma.
Ef útvarpslögin kvæðu t. d. á um minni
styrkleika útsendinga en áður eða um
tiltekinn útsendingartíma yrði varnar-
liðið að hlíta þvi. Sama á og við, þegar
lögin áskilja Ríkisútvarpinu fortakslaus-
an einkarétt. í öllum tilvikunum tak-
markast réttur samkvæmt leyfinu af
ákvæðum laganna eins og þau eru hverju
sinni.
Það, sem því gerzt hefur við gildistöku
útvarpslaganna, er ekki annað en þetta:
Sá lagagrundvöllur, sem sjónvarpsleyfið
hefur verið reist á, er horfinn og ný lög
32