Morgunblaðið - 04.11.1987, Qupperneq 46

46
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 4. NÓVEMBER 1987
4
Opinber kvótasala trygg-
ir hagkvæma og sann-
gjarna stj órn fiskveiða
eftirÞorkel
Helgason
i
I
Núverandi kvótakerf i
Bolfiskveiðum hefur nú verið
stjómað með kvótakerfí síðan 1984.
Lög um þetta stjómkerfi falla úr
gildi um næstu áramót og er endur-
skoðun laganna hafin. Sjávarút-
vegsráðherra hefur sett á laggimar
ráðgjafamefnd í þessu skyni.
i Nýlega hafa hópar sérfræðinga
gert úttekt á hagrænum ávinningi
af kvótakerfínu. Jafnframt hefur
Rögnvaidur Hannesson, prófessor í
fískihagfræði við Verslunarháskól-
ann í Björgvin, gefíð nefndinni
yfírlit yfír stjóm fískveiða meðal
annarra þjóða.
Það er ekki að ófyrirsynju að
þessi mál em nú til umræðu.
Reynslutíma kvótakerfísins er lokið
og er brýnt að festa kerfíð betur í
sessi og huga þá að frambúðarskip-
an. Málið er eitt hið viðamesta í
íslenskum stjómmálum en jafn-
framt meðal þeirra viðkvæmustu.
Ég tel ótvírætt að kvótakerfíð,
sem nú hefur verið við lýði í hart-
nær 4 ár, hafi verið til góðs. Það
kemur fram í fyrrgreindum greinar-
gerðum að hagkvæmni veiðanna
hefur aukist, þ.e.a.s. að nú er
breytilegur kostnaður við hvert
aflatonn af bolfíski lægri en hann
var fyrir daga kvótakerfísins. Er
þá tekið tillit til þess að stofnstærð-
ir hafa breyst á tímabilinu. Að vísu
er örðugt að segja hve mikið hefur
sparast en vart er það undir 10%.
Spamaðurinn kemur þannig til að
útgerðarmenn og skipstjórar hafa
stytt úthaldið og einkum dregið úr
sókn á þeim tíma ársins þegar
minnst er að hafa. Jafnframt hefur
sóknarsamdrátturinn orðið mestur
hjá óhagkvæmustu fleytunum. Allt
þetta er í samræmi við það sem
vænta mátti eftir kenningum físki-
hagfræðinnar.
A hinn bóginn var farið af stað
með kvótakerfið í þeim megintil-
gangi að vemda fiskstofna, þ.e.a.s.
að takmarka afla við það sem físki-
fræðingar telja eðlilegt að tekið sé
úr stofnunum. Þetta hefur ekki tek-
ist nema að takmörkuðu leyti. Bæði
er að stjómvöld hafa sett aflamörk
ívið hærri en fískifræðingar hafa
mælt með og ennfremur hefur
sveigjanleiki innan kvótakerfísins
reynst meiri en menn bjuggust við,
þannig að aflinn hefur orðið meiri
en vænta mátti samkvæmt settum
aflamörkum.
í heild má því segja að núver-
andi kvótakerfí hafí stuðlað að
hagkvæmari útgerð enda þótt þar
megi ná enn meiri árangri. Á hinn
bóginn hefur kerfíð ekki verið nýtt
nægilega til þess að hafa hemil á
afla.
Er kvótakerf ið
neyðarúrræði?
Þegar kvótakerfið var sett á og
aftur nú þegar það er til endurskoð-
unar heyrist sagt að það sé neyðar-
úrræði. Brátt muni koma að því,
að fiskstofnamir hafí braggast svo
að unnt verði að afnema kerfíð.
Hér er á ferðinni grundvallarmis-
skilningur sem er nauðsynlegt að
menn átti sig á, ella er öll umræða
um stjóm fiskveiða markleysa ein.
Frjáls og óheftur aðgangur að
fískimiðum og öðmm álíka auðlind-
um leiðir ávallt til ofnýtingar fyrr
eða síðar. Ofveiði getur stefnt til-
vist fískstofna í voða, þ.e.a.s. að svo
mikið sé tekið úr þeim að hætta
verði á útrýmingu ellegar að við-
komubrestur er yfírvofandi.
Hugsanlega varð norsk-íslenski
síldarstofíiinn fyrir barðinu á slíkri
ofveiði. Sem betur fer virðast botn-
fískstofnar geta verið í jafnvægi
við nánast hvaða veiðiálag sem er.
En löngu áður en kemur til
lífrænnar ofveiði em fískstofnar
ofveiddir í hagrænum skilningi.
Fyrst er farið yfír mörk hag-
kvæmustu sóknar. Er þá átt við þá
viðvarandi sókn sem gefur útvegin-
um eða þjóðarbúinu mestar heildar-
tekjur af veiðunum. Hagkvæmasta
sókn í þessum skilningi skilar ekki
hámarksafla. Hann næst að jafnaði
við nokkm meiri meðalsókn en afla-
aukinn fæst með það miklum
viðbótarkostnaði að tap er að fyrir
þjóðarheildina. Sé sóknin enn aukin
verður bæði aflaminnkun þegar til
lengdar lætur en jafnframt aukinn
kostnaður af meiri sókn. Sóknin í
íslenska þorskinn er enn a.m.k.
íjórðungi meiri en æskilegt er frá
hagrænu sjónarmiði. Samt kemur
kvótakerfíð í veg fyrir að flotanum
sé beitt til fulls. Botnfiskveiðiflotinn
er því a.m.k. þriðjungi of stór.
Ástæðan fyrir hagrænni ofveiði
við óheftar veiðar er sú að það er
hagkvæmt fyrir hvem einstakan
útgerðarmann að auka sóknina
löngu eftir að heildarsóknin er kom-
in fram yfír hagkvæmustu mörk.
Um þetta em allir fiskihagfræðing-
ar sammála. Bæði liggja til þess
óyggjandi fræðileg rök auk þess
sem hvers kyns reiknilíkön af veið-
um sýna hið sama. En reynslan er
ólygnust: Mér er ekki kunnugt um
neinn nýttan sjávardýrastofn hér
við land þar sem sóknin hefur ekki
annað hvort farið yfír skynsamlegt
hámark eða stefnt hraðbyri að því
marki, nema gripið hafí verið í
taumana.
Yrði kvótakerfíð afnumið eftir
að stofnamir hafa náð viðunandi
stærð myndi því allt sækja í fyrra
horf á skömmum tíma. Það er því
viðvarandi viðfangsefni að hemja
aflann eða sóknina. Vandinn er sá
hvemig það skuli gert. Þar hlýtur
meginmarkmiðið að vera að stjóm-
unin leiði til þess að arðsemi
veiðanna, fyrir sjávarútveginn eða
þjóðarbúið verði sem mest.
Agallar núverandi
kvótakerfis
Aflakvótar í gildandi kerfí eru
útgefnir á skip og miðast að grunni
til við % meðalafla þeirra á ámnum
1981-1983.
En þar sem menn sjá og vita að
ekki er sanngjamt að miða afla-
kvóta til eilífðamóns við afla áranna
1981-1983 er auk þess boðið upp
á sóknarkvóta. í meginatriðum er
þá úthald takmarkað við ákveðinn
dagafjölda á ári. Með því að velja
sóknarkvóta er skip ekki bundið af
fyrri reynslu. En það er ekki síður
mikilvægt að aflakvóti hvers skips
er endurskoðaður að loknu sóknar-
kvótaári og getur það leitt til
hækkunar á fyrri aflakvóta þess.
Á hinn bóginn hefur sóknar-
markið tvenns konar ágalla: Þegar
til lengdar lætur ýtir það undir of-
fjárfestingu og eins og það er
útfært tekst hvorki að halda sókn
né heildarafla innan þeirra marka
sem að er stefnt. Þá er það mikill
ljóður á gildandi sóknarkvóta að
sóknarleyfín eru ekki framseljan-
leg. Síðar verður bent á mikilvægi
þessa.
Þá er það meginranglæti við gild-
andi kerfí að nýliðar verða að kaupa
sér aðild: Þeir verða að kaupa skip
af „útgerðaraðlinum", sem varð til
1983/84, á uppsprengdu verði eða
kaupa aflakvóta frá ári til árs.
Gagnvart nýliðum er því þegar
komið á kvótasölukerfí og er þeim
meira að segja boðið upp á val
milli varanlegra kaupa á kvótum
(með skipakaupum) eða kvótaleigu
(með árlegum kaupum á aflakvót-
um). Hængurinn á þessu er sá að
seljandi veiðileyfanna er að selja
verðmæti sem þjóðfélagið lét hann
hafa ókeypis.
Þeim mun lengur sem þessu
kerfí er við haldið því ijölmennari
verður sá hópur sem hefur keypt
sér aðgang að útgerð með kaupum
á gömlum skipum. Þegar svo er
komið er örðugt að koma á því
skipulagi opinberrar kvótasölu sem
lagt er til í þessari grein. Þeir sem
hafa þurft að kaupa sér aðild að
útgerðarklúbbnum munu með rétti
mótmæla því ranglæti að verða
sviptir eign sinni með því að ríkið
fari að krefja þá gjalds. Þess vegna
er mikilvægt að marka þegar í stað
af opinberri hálfu þá stefnu, sem
hér lögð til, enda þótt hún komist
e.t.v. ekki til framkvæmda strax.
Með því móti kann að verða komist
hjá því að aðildargjaldið í formi
yfírverðs á gömlum skipum hækki
meira en orðið er.
Veiðileyfi verða að
vera framseljanleg
Skipta má leiðum til að stjórna
fískveiðum í tvo meginflokka. Ann-
ars vegar er um að ræða almennar
takmarkanir á veiðum svo og
ákvæði um búnað skipa og veiðar-
færa. Má þar nefna reglur um
möskvastærð eða þá lokun veiði-
svæða til vemdar smáfiski. Sum
ákvæði af þessu tagi verða að gilda
áfram hvað sem líður öðrum regl-
um. Þó er unnt að gera kvótakerfi
þannig úr garði að slík ákvæði séu
að mestu óþörf. Þá vil ég flokka
„skrapdaga“-kerfið, sem var beitt
á árunum 1978-1983, undir þessa
tegund fískveiðistjómar. Sam-
kvæmt því kerfí er skipum haldið
frá veiðum á öllum eða ákveðnum
tegundum físks um takmarkaðan
tíma.
Hins vegar má stjórna fiskveið-
um með sértækum leyfísveitingum:
Leyfí til smíði eða innflutnings
skips, leyfí til að gera út tiltekið
skip, sóknarleyfí, þ.e.a.s. leyfí til
að halda tilteknu skipi til veiða um
tiltekinn tíma, eða þá aflaleyfí,
þ.e.a.s. leyfí til að draga tiltekinn
afla úr sjó. Leyfísveitingum af þess-
ari tegund vil ég síðan skipta í
tvennt eftir því hvort heimilt er að
framselja þau á einn eða annan
hátt eða ekki.
Á þessu tvennu er reginmunur.
Ekki þarf að fara um það mörgum
orðum hvílík óhagkvæmni hlýst af
fiskveiðistjóm sem felst í veitingu
leyfa sem em rígbundin upphafleg-
um leyfíshafa. Iðulega er þá reynt
að bregðast við með því að kveða
á um leyfissviptingu ef illa er farið
með leyfíð í einhverjum skilningi.
En slík ákvæði er að sjálfsögðu
aldrei hægt að setja á neinn skyn-
samlegan hátt. Niðurstaðan verður
ávallt óskapnaður.
Það er því fmmforsenda fyrir
stjóm fískveiða með leyfísveiting-
um að leyfín séu framseljanleg í
sem víðtækustum skilningi, þannig
að sérhver þau mistök sem verða
kunna við upphaflega útdeilingu
leyfanna leiðréttist með því að leyf-
in berist að lokum í hendur þeirra
sem best kunna með þau að fara.
Einungis á þann hátt ná takmark-
animar þeim tilgangi sínum að leiða
til aukins heildararðs af veiðunum.
Það er álit flestra fískihagfræð-
inga að hreint aflakvótakerfi með
seljanlegum kvótum tryggi hag-
kvæmustu nýtingu fiskstofna. Má
þar nefna þá Rögnvald Hannesson
og Ragnar Ámason dósent en þeir
hafa báðir lagt greinargerðir fyrir
ráðgjafamefndina um fiskveiði-
stjómun. Marga fleiri hagfræðinga
mætti nefna sem stuðningsmenn
þessa sjónarmiðs en ég læt sitja við
að geta próf. Gylfa Þ. Gíslasonar
sem kennt hefur fískihagfræði við
Þorkell Helgason
„Ekki leikur vafi á því
að kvótakerfið sem tek-
ið var upp 1984 er spor
í rétta átt. Úthlutun
kvóta mun þó sífellt
valda úlfúð. Eina færa
leiðin er sú að hið opin-
bera selji aflakvótana.
Kvótasala stuðlar að
hagkvæmastri útgerð
og tryggir j afnframt
eðlilega hlutdeild allrar
þjóðarinnar í þeim
aukna arði sem vænta
má af fiskveiðum í kjöl-
far bættrar stjórnun-
ar.“
Háskóla íslands um árabil og ritað
um málið bæði greinar og bækur.
Á hinn bóginn fer það fyrir
bijóstið á mörgum stjómmála-
manninum að leyfí, sem hið opin-
bera veitir, gangi kaupum og sölum.
Þeir hinir sömu syrgja því gjaman
gamla skrapdagakerfíð vegna þess
að þar var ekkert að selja. Þetta
kerfí gat þjónað tilgangi sínum í
nokkur ár: Þeim tilgangi að hafa
hemil á veiði. Til lengdar gerði það
þó ekki. Þrátt fyrir takmarkanir
þess eða jafnvel vegna þeirra var
mikil ásókn í ný skip eða endurbæt-
ur á þeim gömlu. Sífellt var því
kostað meim til við að ná sama
afla. Stjómvöld reyndu að hamla
gegn þessu með því að hindra skipa-
kaup. En þá eru til orðin „leyfí“ sem
seld eru í formi gamalla fískiskipa.
Skipting sameignar
Samkvæmt gildandi kvótakerfi
er kvótum úthlutað ókeypis til út-
gerða og þá miðað við afla fyrr á
ámm hjá hveijum einstökum kvóta-
þega.
I ráðgjafamefndinni um físk-
veiðistjómun em nú uppi deilur um
þessa úthlutunarreglu sem er í
reynd deila um eignarréttinn á físk-
inum í sjónum. Útgerðin, og um
leið sjómenn, hafa setið að honum
einir á liðnum ámm kvótakerfísins
en nú gerir fískvinnslan ásamt full-
trúum fiskvinnslufólks tilkall til
þessara verðmæta. Að þessu hlaut
að koma.
Með kvótaúthlutunum er verið
að skipta gífurlegum verðmætum
milli manna. Ragnar Árnason
kemst að þeirri niðurstöðu að heild-
arverðmæti bolfískkvóta geti numið
um 3 milljörðum króna. Er þá tekið
mið af verðlagningu útvegsmanna
sjálfra, þ.e.a.s. algengu markaðs-
verði. Til samanburðar má benda á
að hér er um þrefaldan tekjuskatt
allra fyrirtækja á landinu að ræða.
Mergurinn málsins er sá að fiski-
mið em sameign. Útilokað er að
skilgreina þann hóp manna sem
eigi öðmm fremur tilkall til þessar-
ar sameignar. Þeir sem stunduðu
útgerð á ámnum 1981-1983 hafa
þennan eignarrétt nú að láni. Fisk-
vinnslufólk gerir tilkall til hans.
Skipasmiðir hafa þegar látið í sér
heyra. Hveijir koma næst? Neta-
gerðarmenn? íbúar í sjávarplássum
almennt?
Með því að binda eignarhald á
físki við ákveðna hópa er verið stýra
tekjuskiptingu í þjóðfélaginu.
Ókeypis úthlutun aflakvóta er í
senn flókin og handahófskennd að-
ferð í þessu skyni.
*
Uthlutun af lakvóta
í markaðsbúskap
Ókeypis úthlutun aflakvóta er
ekki aðeins siðferðilega vafasöm í
ofangreindum skilningi heldur og á
skjön við efnahagsstjómun seinustu
áratuga.
Við búum við markaðsbúskap þar
sem jafnvægi er náð milli framboðs
og eftirspumar með verðákvörðun-
um. Fyrir nokkmm áratugum var
það ekki svo: Nauðsynlegt var talið
að hemja eftirspum að framboði
með ýmiss konar skömmtunarkerf-
um. Aukin afköst þjóðarbúsins og
sveigjanlegri verðlagning hafa gert
slíka skömmtun óþarfa.
En einu fáum við ekki breytt:
Náttúmauðlindir em takmarkaðar.
Aukin afköst þeirra atvinnugreina,
sem nýta þær, hafa skapað ósam-
ræmi milli framboðs og eftirspurn-
ar. Gildir þetta jafnt um landbúnað,
sem ofbýður nú beitarþoli landsins,
og sjávarútveg sem ofnýtir físk-
stofnana.
Það hlýtur að vera í samræmi
við fyrrgreinda meginþróun í
íslenskri efnahagsstjómun að nota
verðlagningu til að takmarka eftir-
spum við framboð; líka á sviði
auðlindanýtingar. Á hinn bóginn
skýtur það skökku við að útdeila
ókeypis skömmtunarseðlum í þessu
skyni, eins og gert er í gildandi
kvótakerfí.
Yfírstandandi deilur í ráðgjafar-
nefndinni um fískveiðistjómun sýna
berlega, að ókeypis úthlutun veldur
eilífum ágreiningi. Sífellt verður
reynt að lappa upp á úthlutunar-
reglumar og tekið tillit til æ fleiri
sjónarmiða, þar til kerfið er orðið
óskapnaður. Þrátt fyrir það verður
það aldrei sanngjamt.
Út úr þessum ógöngum er ekki
nema ein fær leið: að hið opin-
bera selji kvótana á markaðs-
verði, jafnvel á eins konar
uppboði.
„Auðlindaskattur“
Opinberri sölu á kvótum er fund-
ið það til foráttu, að þar með sé
verið að skattleggja sjávarútveginn
sérstaklega; þann atvinnuveg sem
standi undir allri velmeguninni. Því
hefur kvótasala stundum verið köll-
uð „auðlindaskattur" og nafngiftin
ein spillt fyrir alvarlegri umræðu
um málið.
Hér er mörgu til að svara. Í
fyrsta lagi er það enginn nýlunda
að sjávarútvegur á íslandi sé
„skattlagður". Það er verið að gera
óbeint einmitt þessi misserin með
fastgengisstefnunni.
„Auðlindaskattur" á sjávarútveg
var skipulega útfærður á dögum
útflutningssjóðs á sjötta áratugn-
um. Þá var í reynd fjölgengi á
íslensku krónunni og fór kaupgengi
erlends gjaldeyris eftir því hvaða
útflutningur átti í hlut. Þannig var
minna greitt fyrir dollara sem komu
fyrir hvalafurðir en frystan físk.
Með þessu móti var leitast við að
skattleggja útflutningsgreinar
þannig að hvergi myndaðist umtals-
verður gróði.
Hætt var að gera upp á milli sjáv-
arútvegsgreina með þessu móti eftir
1960. En eftir sem áður hefur geng-
ið verið skráð allt fram á þennan
dag einkum með það í huga að reka
sjávarútveginn í heild á horriminni.
Með þessu móti hefur sá umfram-
arður, sem verður til vegna þess
að sjávarútvegurinn fær að nýta sér
ókeypis auðlind, verið fluttur til al-
mennra neytenda í gegnum ódýrari
innflutning en ella væri.
Það er síðan önnur saga að með
þessu móti er sami skattur lagður
á aðrar útflutningsgreinar (utan
landbúnaðar) og þá atvinnuvegi
sem standa í berskjaldaðri sam-
keppni við innflutt gögn og gæði.
Þessir atvinnuvegir eiga á hinn
bóginn ekki aðgang að ókeypis auð-
Iindum. „Auðlindaskattur" af þessu
tagi er því með öllu ótækur sé ætl-
unin að renna nýjum stoðum undir
útflutning.
4