Morgunblaðið - 17.12.1987, Qupperneq 33

MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 17. DESEMBER 1987
33
Kostnaðaráætlunin var
gerð fyrir ófullkomnara
mannvirki en byggt var
— segirJónE.
Böðvarsson fram-
kvæmdastjóri
byggingarnefnd-
ar Leifsstöðvar
„Það er alls ekki rétt að kostn-
aður hafi farið fram úr áætlun.
Þú getur aðeins farið fram úr
áætlun ef þú borgar hærra verð
fyrir ákveðinn hlut en þú hafðir
ætlað þér. Staðreynd málsins er
hins vegar sú að við upphaf
framkvæmda var verðlagsþróun
mjög hagstæð og gengishagnað-
ur varð á framlagi Bandaríkja-
manna og bjartsýni ríkti um að
svo yrði áfram,“ sagði Jón E.
Böðvarsson, framkvæmdastjóri
byggingarnefndar Flugstöðvar
Leifs Eiríkssonar, þegar leitað
var álits hans á gagnrýni sem
fram er sett í skýrslu rikisendur-
skoðunar um bygginguna.
„Sú kostnaðaráætlun sem lá fyr-
ir var gerð fyrir mun takmarkaðra
og ófullkomnara mannvirki en
byggt var,“ sagði Jón einnig um
kostnaðinn. „Ef það mannvirki
hefði verið reist værum við illa stödd
í dag. Það skal tekið fram að þegar
sú kostnaðaráætlun var gerð voru
uppi hugmyndir í þjóðfélaginu um
að farþegaumferðin 1987 yrði um
250 þúsund farþegar á ári. í reynd
verður umferðin þrisvar sinnum
meiri eða um 800 þúsund farþegar
á þessu árr og fer vaxandi."
í skýrslu ríkisendurskoðunar
segir að skort hafi heildaryfirsýn
við yfirstjóm verksins, bæði fjár-
hagslega og framkvæmdalega og
að samræmd áætlanagerð og eftir-
fylgni hennar hafi verið ábótavant.
„Þetta eru stór orð og því nauð-
synlegt að gefa ítarlegt svar,“ sagði
Jón um þetta atriði. „Ef við tökum
fjárhagslega þáttinn fyrst, þó hann
verði að sjálfsögðu ekki að fullu
aðgreindur frá framkvæmdum, þá
er rétt að gera sér grein fyrir því
hvemig unnið var að gerð tillagna
til íjárlaga, sem er jú grunnurinn
að flárhagsramma framkvæmda
komandi árs.
Þetta gekk þannig fyrir sig að á
miðju ári vom gerðar tillögur til
Qárlaga þar sem fram kom beiðni
um það fjármagn sem áætlað var
að þyrfti til framkvæmda á næsta
almanaksári. Við gerð fjárlagatil-
lagna var tekið tillit til stöðu
framkvæmda, væntanlegrar fram-
vindu út árið og áætlaðra fram-
kvæmda á komandi fjárlagaári. Þá
var jafnframt tekið mið af stöðu
framkvæmda í heild bæði með til-
liti til heildaifyárþarfar sem og
nauðsyn þess að tiltekin önnur verk
þyrftu að tengjast meginfram-
kvæmdum. Við uppsteypu hússins
1984—1985 varð til dæmis að bjóða
út og reisa glervirki sem feila þurfti
að framkvæmd uppsteypu. Sama
má segja um önnur verk sem þurfti
að bjóða út og framkvæma á sama
tíma og unnið var að innréttingum.
Sum þessara verka voru tímalega
og tæknilega háð innréttingaverk-
inu þar eð þau varð að framkvæma
með því — er hér um að ræða hin
ýmsu kerfí byggingarinnar. Önnur
verk voru minna háð þessum inn-
réttingaáfanga þar sem þau mátti
vinna að verulegu leyti án röskunar
á gangi innréttingaverksins en voru
meira háð opnunartima byggingar-
innar. Má hér nefna lóð, skyggni
og sorplosunarhús.
Frágangur á tillögum til fjárlaga
var að öllu leyti í samræmi við lög
og reglur ríkisins. Tillögumar voru
sendar Qárlaga- og hagsýslustofn-
un sem ekki gerði athugasemdir við
þær. Tillögur byggingamefndarinn-
ar vom lækkaðar um 462 millj. kr.
á núverandi verðlagi fyrir árin
1984, 1985 og 1986 án skýringa
og án tillits til þess að í mörgum
tilvikum var um samningsbundnar
framkvæmdir að ræða. Þessi niður-
skurður leiddi að sjálfsögðu til þess
að um yfirdrátt varð að ræða í árs-
lok enda var ekki með öðm móti
hægt að standa við þegar gerða og
bindandi verksamninga.
Við gerð tillagna til flárlaga fyr-
ir árið 1987 sem unnar vom í júlí
1986 eru framkvæmdir settar fram
í tveimur hlutum — annars vegar
„innréttingar FK 5, og hins vegar
„framkvæmdir aðrar". Við gerð til-
lagnanna var á sama hátt og áður
er lýst tekið mið af stöðu fram-
kvæmda í júli 1986 ogverkum sem
áttu eftir að tengjast meginfram-
kvæmd. Tillögumar vom settar
fram á verðlagsgmndvelli fjárlaga-
frumvarps fyrir árið 1987 sem
breyttist mjög í raun til hækkunar.
Þegar fjárlagatillögur vom gerð-
ar vom endurskoðaðar kostnaðar-
tölur ekki til fyrir þau kerfi sem
eftir var að bjóða út. Eftir viðræður
við rafmagnshönnuði var auðsætt
að nýjar kostnaðartölur vegna
flestra kerfa yrðu ekki til fyrr en
samið yrði við bjóðendur þar sem
hönnun á kerfum yrði innifalin í
tilboðinu. Samningar um þessi kerfi
em flestir gerðir undir árslok 1986.
Hönnuðir gerðu kostnaðar- og
tímaáætlanir fyrir sína vinnu og
jafnframt vom gerðar áætlanir um
kostnað við yfirstjóm og bygging-
areftirlit. Lántökukostnaður og
vextir vora áætlaðir. Allt vora þetta
upplýsingar sem settar vora inn í
tillögur til fjárlaga, áætlanir um
greiðslu og greiðsluyfirlit.
Hér hefur verið drepið á helstu
þætti varðandi gerð tillagna bygg-
ingamefndarinnar til fjárlaga.
Þessu til viðbótar vora gerðar áætl-
anir um heildarkostnað byggingar-
innar á grandvelli þeirrar þátta-
skiptingar sem var í samkomuiag-
inu við Bandaríkjamenn.
Vora þessar áætlanir um heildar-
kostnað að sjálfsögðu notaðar sem
þáttur í íjármála- og kostnaðar-
stjóm — en ekki bara „til þess að
ákvarða greiðsluskiptingu milli ís-
lendinga og Bandaríkjamanna" eins
og segir í skýrslu ríkisendurskoðun-
ar. Kostnaðaráætlanir um ný
útboðsverk vora bomar saman við
þessar heildaráætlanir jafnframt
því sem að þessi verk vora listuð
sérstaklega þegar þau vora sett í
útboð — flest á árinu 1986.
Á þessum tíma lágu áætlanir um
framvindu og fjármagnsflæði. út
verktímann ekki fyrir enda var end-
urhönnun ekki lokið. Áætluð fjár-
þörf árið 1987 var hins vegar gerð
á grandvelli útboðsgagna og þeirra
magntalna sem í þeim vora og
reyndust ekki réttar. Heildarmynd-
in fyrir kostnaðinn fór ekki að
skýrast fyrr en í febrúar 1987 þeg-
ar magntöluuppgjör lá fyrir,
nauðsynlegir viðbótarverksamning-
ar höfðu verið gerðir og kröfur
verktaka fóra að berast.
Rétt er að geta þess í þessu sam-
bandi að þegar viðbótarsamningur
við Hagvirki hf. var gerður í októ-
ber 1986 um opnun flugstöðvarinn-
ar í apríl 1987 renndi engan þeirra,
sem að þeirri samningagerð stóðu,
gran í að magntölur væra jafn
vanáætlaðar í útboði og raun varð á.
Þegar hér var komið sögu voru
framkvæmdir komnar á fulla ferð
og aðeins IV2 mánuður til opnunar.
Stjómendum verksins var falið
að endurskoða mjög nákvæmlega
allar kostnaðaráætlanir og gera
nýja kostnaðaráætlun samfara því
sem þeir vora á fullu að sjá til þess
að verkinu miðaði áfram og að allar
upplýsingar lægju fyrir og að hægt
yrti að Ijúka verkinu í samræmi við
kröfur og verklýsingar þeirra 30
verksamninga sem þá vora í gangi.
Hveijum heilvita manni má vera
það ljóst að þegar svo margir verk-
samningar við svo marga aðila era
komnir á fulla ferð og allir aðilam-
ir era hver öðram háðir við verk-
framkvæmdina þá verður ekki til
baka snúið. Jafnframt þessu varð
sem fyrr segir að endurskoða allar
kostnaðaráætlanir á þeim tíma sem
stjómendur verksins vora mest upp-
teknir og var gerð krafa um það
að áætlunin yrði sem nákvæmust.
Þessi áætlun var lögð fram strax
og hún var tilbúin sem því miður
gat ekki orðið fyrr en í aprfl 1987.
Tel ég að sú áætlun hafi verið vel
gerð enda hefur hún staðist í megin-
atriðum.
Af framansögðu má vera ljóst
að samræmd áætlanagerð var unn-
in — umfram það sem lög og reglur
ríkisins kveða á um. Þá má og
benda á að áætlun getur aldrei orð-
ið nákvæmari en þau gögn sem hún
byggir á, það er að segja hönnun
verksins ásamt tilheyrandi útboðs-
og verklýsingum þar með talin til-
boðsskrá. En sem fyrr segir þá
vora magntölur stórlega vanáætl-
aðar og getur slfkt tæpast talist
vera á ábyrgð þeirra sem að flár-
hagslegu áætlanagerðinni stóðu.
Varðandi það hvort eftirfylgni
áætlanagerðar hafi verið ábótavant
er þetta að segja: Að sjálfsögðu var
fylgst mjög vel með áætlunum sem
m.a. kemur fram í því sem ég hef
sagt þér hér á undan. Hins vegar
gerðist það hér að framkvæmda-
magnið jókst mjög óvænt og
samfara því að verðbólga fór vera-
lega fram úr því sem gert hafði
verið ráð fyrir og framlag Banda-
ríkjamanna nýttist mun verr en
ætlað hafði verið vegna gengis-
þróunar Bandaríkjadals. Það eina
sem er gagnrýni vert og ég vil axla
ábyrgð á er 205 millj. króna ofáætl-
un á framlagi Bandaríkjamanna.
Þetta era mistök en þau breyta
engu hvað snertir heildarkostnað
við framkvæmdina. Enginn sem
vann að áætlanagerðinni tók eftir
þessari villu og hún uppgötvaðist
ekki heldur í yfirferð Qárlaga- og
hagsýslustofnunar á tillögum
nefndarinnar.
Til viðbótar þeim atriðum um
framkvæmdir sem þegar hefur ver-
ið drepið á í fjárhagslega þættinum
vil ég segja þetta um yfírstjóm
framkvæmda: Byggingamefndin
bauð út og lét ieggja vatnsveitu,
skolpleiðslu og bráðabirgðahita-
veitu árið 1985, ári fyrr en upphaf-
lega hafði verið áætlað. Hér var
um að ræða þjónustuþætti sem
komu að fullum notum við þau verk
sem eftir var að framkvæma og þá
fyrst og fremst innréttingar. Með
þessu var öryggi aukið varðandi
eldvamir, aukið hreinlæti, minni
hætta á mengun umhverfís og hag-
kvæm hitun hússins á byggingar-
tíma. Ákvörðun um lagningu
bráðabirgðahitaveitu var tekin að
undangengnum útreikningum sem
sýndu að það væri hagkvæmari
lausn en lagning endanlegrar heim-
æðar á þessu byggingarstigi.
Lóðarframkvæmdir að öðra leyti,
skyggni og sérverk, þar með talin
kerfí, voru tímasett og boðin út,
miðað við að opna flugstöðina,
starfhæfa, í aprfl 1987. Áður er
tekið fram að mörg sérverka voru
tímanlega og tæknilega háð innrétt-
ingaverkinu og kölluðu því á mjög
góða yfirsýn yfir nauðsynlega tíma-
setningu allra þeirra ólíku sérverka
(14 alls) sem samið var um frá
miðju ári 1986 til febrúar 1987.
Ákveðið var að bjóða flest þessara
sérverka út með hönnunarvinnu
innifalinni. Þetta átti ennfremur við
um önnur verk svo sem farþegabiýr
Jón E. Böðvarsson
og skyggni. Þessi ákvörðun var til
þess að minnka óvissuþátt þessa
liðar í hveiju verki og þar með í
framkvæmdinni í heild.
Þetta vora nokkur atriði um
framkvæmdina sem ég tel að þurfi
að koma fram. Rétt er að minna á
að endurhanna þurfti loftræstikerf-
ið og var hönnun á öðram sviðum
áfátt og orsakaði mikla erfíðleika
við framkvæmdir samkvæmt
skýrslunni. Þá segir ennfremur í
skýrslunni að nefndin hafí bragðist
röskiega við þegar veralegir erfíð-
leikar steðjuðu að og era tínd til
dæmi um þessi viðbrögð.
I þessu sambandi vil ég benda á
að slík vinnubrögð sem hér er
minnst á hefðu ekki getað átt sér
stað án þess að nefndin hefði góða
yfirsýn yfir framkvæmdina. Það er
í raun niðurstaða af stjómun, skipu-
lagi, góðri áætlanagerð og sam-
vinnu §ölda ólíkra aðila að unnt var
að opna flugstöðina til starfrækslu
15. apríl 1987 þrátt fyrir alla þá
erfiðleika sem hönnunarvandamál
höfðu skapað samkvæmt skýrsl-
unni. Flugstöðin var tekin í notkun
þennan dag og gekk afgreiðsla far-
þega og flugvéla áfallalaust.
Auk þess vil ég taka það skýrt
fram að áður en ráðist var í innrétt-
ingaáfanga flugstöðvarinnar var
mér fyllilega ljóst að hér yrði um
mjög flókna verkframkvæmd að
ræða, sennilega eina þá flóknustu
sem leyst hefur verið hér á landi.
Þess vegna lagði ég til að til sam- ■
starfs um þetta verkefni yrðu
fengnir aðilar með yfirgripsmikla
sérþekkingu í eftirliti og stjómun
stórframkvæmda. Það var gert og
eiga þeir veralegan hluta að því að
unnt var að hefja rekstur flugstöðv-
arinnar á tilsettum tíma. Þá vil ég
og geta þess að aðalverktaki inn-
réttingaáfangans, Hagvirki hf.,
lagði sig mjög fram um vönduð
vinnubrögð. Sama má segja um
alla aðra verktaka sem að fram-
kvæmdum stóðu og eiga þeir skilið
bestu þakkir, enda ber verkið það
með sér að allur frágangur og
vinnubrögð era okkur íslendingum
til mikils sóma.
Sumir hafa gagniýnt að ofur-
kapp hafi verið lagt á að opna
flugstöðina í aprfl 1987 og þá talað
um ærinn kostnað þess vegna. Um
þetta vil ég segja:
Þann 26. ágúst 1983 undirritaði
utanríkisráðherra samkomulag við
Bandaríkjastjóm að flugstöðin yrði
tekin í notkun í aprfl 1987 og að
Bandaríkjamenn hefðu lokið fyrir
þann tíma gerð flughlaða, aksturs-
brauta fyrir flugvélar og byggingu
Reykjanesbrautar frá Fitjum að
lóðamörkum flugstöðvarinnar. í
októbermánuði 1986 var endanlega
gengið frá því við aðalverktakann,
Hagvirki hf., að flugstöðin yrði til-
búin á þessum tíma. Öðrum aðilum
sem hlut áttu að máli og stóðu í
stórframkvæmdum vegna flug-
stöðvarbyggingarinnar, þ.e.a.s.
Flugleiðum hf. sem stóðu að bygg-
ingu flugeldhúss og þjónustubygg-
ingar og olfufélögum sem stóðu að
byggingu eldsneytisbirgðastöðvar,
var tilkynnt að staðið }irði við þessa
dagsetningu sem samið hafði verið
um við Bandaríkjastjóm og búið var
að lofa. Allir þessir aðilar sem sam-
anlagt hafa á þesum tíma notað
einhver hundrað milljóna króna á
mánuði í framkvæmdir stilltu allir
saman stengi sína og gerðu bind-
andi samninga um að framkvæmd-*
um skyldi lokið um miðjan aprfl
1987. Það má ekki gleyma því að
byggingamefndin var aðeins einn
af fjölmörgum aðilum sem hlut áttu
að máli og hafði í góðri trú og í
anda samkomulagsins við Banda-
ríkjamenn, sem stjómvöld vildu
standa við, tekið ákvörðun um að
opna flugstöðina þann 14. aprfl
1987. Ef byggingamefndin hefði"
tekið ákvörðun um að hægja á
framkvæmdum, hefði hún ekki ein-
ungis bakað sér ábyrgð gagnvart
þeim aðilum sem hún hafði gert.
bindandi verksamninga við. Einnig
hefði verið um að ræða vanefndir
á samkomulagi íslands og Banda-
ríkjanna. Þá hefðu Flugleiðum hf.,
Hitaveitu Suðumesja, olíufélögum
og fjölmörgum öðram aðilum sem
miðað höfðu áætlanir sínar við opn-
un flugstöðvarinnar í aprfl 1987
verið valdið umtalsverðu ijóni og
óþægindum.
í framhaldi af þessu læt ég öðr-
um það eftir að meta hvort um
ofurkapp hafí verið að ræða en fyr-
ir mitt leyti vil ég leggja áherslu á
það að staðið sé við gerða samn-
inga, hvort sem um er að ræða
milliríkjasamninga eða samninga
við einstaka verktaka, að maður
tali nú ekki um að þriðja aðila sé
bakað tjón vegna ákvarðana sem
hann hefur tekið í góðri trú um að
áætlanir og framkvæmdir standist.
Það var hárrétt ákvörðun að opna
flugstöðina á þessum tíma. Við
skulum reyna að gera okkur grein'
fyrir hvað hefði gerst ef svo hefði
ekki orðið:
1. Breyta hefði þurft og/eða rifta
öllum þegar gerðum verksamning-
um en eigi að síður að greiða fyrir^-
allt efni og búnað sem pantaður
hafði verið til byggingarinnar. Auk
þess hefði þurft að greiða verktök-
um veralegar bætur því að 3tarfs-
fólki er ekki hægt að segja upp
umsvifalaust auk þess sem verktak-
ar vora búnir að ráðstafa kröftum
sínum til þessa verkefnis og höfðu
því ekki gert tilboð né samninga
um aðrar verkframkvæmdir. Ef um
frestun verkframkvæmda hefði orð-
ið að ræða hefði hún verið að
minnsta kosti eitt ár og hefðu bóta-
kröfur verktaka eflaust skipt tugum
ef ekki hundraðum milljóna króna.
2. Öllum sem hlut áttu að máli
var mjög annt um að byija að nýta
íjárfestinguna, það er að segja að
koma byggingunni í leigu, þ.e. að
leigan byijaði að borga afborganir
og vexti en leigutekjumar eru um
180 millj. kr. á ári sem annars nefðu
glatast.
3. Gamla flugstöðin var allt of
lítil og eldgildra sem allir lands-
menn skömmuðust sín fyrir. Ef
flugstöðin hefði ekki verið opnuð
fyrir sumaramferðina 1987 hefði
skapast vandræðaástand í gömlu
flugstöðinni þvf að f sumar kom
fyrir að allt að 3.000 manns vora
inni í nýju flugstöðinni samtfmis.
Var þá svo þröngt á þingi að menn
höfðu á orði að ekki væri hægt að
detta þar innanhúss. Þess má geta
að farþegaaukningin frá því að
framkvæmdir hófust þar til flug-
stöðin tók til starfa er um 300
þúsund manns eða 66%.
Að lokum vil ég segja að það er
eitt sem mér þykir slæmt við um-
ræður um flugstöðina að aðeins
önnur hlið málsins er dregin fram.
Það er að mínum dómi gleðileg
staðreynd að beinar tekjur ríkis-
sjóðs af rekstrareiningum flug-
stöðvarinnar á Keflavíkurflugvelli
era um 625 millj. króna á ári. Ef-
hagnaðurinn af þessu fyrirtæki
landsmanna væri notaður til þess
að greiða fyrir hlut íslands í §ár-
festingunni sem er um 1.800 millj-
ónir þá tæki það aðeins fjögur ár
að endurgreiða hana, án þess að
reiknað væri með nokkurri far-
þegaukningu," sagði Jón E.
Böðvarsson.