Morgunblaðið - 02.03.1988, Blaðsíða 49

MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 2. MARZ 1988
49
Sigurður Gizurarson
„Embætti bæjarfógeta
og sýslumanna hafa
verið hin hag’kvæma og
ódýra lausn bæði fólk-
inu og ríkissjóði. Sýslu-
menn hafa ekki aðeins
verið fulltrúar ríkisins
í hvívetna, heldur hafa
þeir verið ráðgjafar
fólksins á staðnum. Á
hinum smærri stöðum
hafa ekki verið starf-
andi lögfræðiskrifstof-
ur málf lutningsmanna,
heldur hefur fólk getað
gengið beint inn á
sýsluskrifstofu og leit-
að ráða hjá sýslumanni
án þess að þurfa að
borga krónu fyrir.
Embættin hafa verið
eins konar lögfræðiieg-
ar tryggingastofnanir.
Sýslumennirnir hafa
verið vinir fólksins og
það hefur fundið það
og goldið þeim líku
líkt.“
upp verkefni þeirra. Þegar fógeta,
sem er dómari samkvæmt íslenzkum
lögum, er fengið „fullnustuvald" er
honum fengið vald, sem er vald til
að knýja fram dómsákvarðanir með
nauðung — líkamlegri nauðung, ef
með þarf. Vald fógeta er til t.d. til
útburðar og er lögregluvald og í
eðli sínu framkvæmdavald í sinni
hráustu og upprunalegustu mynd.
Samt er það dómsvald.
Formsatriði en ekki eðlismunur á
dómsathöfnum og stjórnsýslu
ræður því, hvaða verkefni eru felld
inn í verkahring dómstóla. Þetta er
í raun viðurkennt I greinargerðinni
með frv. Ef eðlismunur væri látinn
ráða, væri vitaskuld fullnusta dóma
látin stjórnvöldum framkvæmda-
valdsins eftir. Merkilegt er, að samt
er frumvarpið á því reist og það lagt
til grundvallar í greinargerð, að eðl-
ismunur sé á dómsathöfnum og
stjórnsýsluathöfnum.
Á hinn bóginn þegar í greinar-
gerðinni kemur að því að skilgreina,
hver séu verkefni stjómvalda fram-
kvæmdavalds og í hvetju stjómsýsla
felst, kemur stór eyða. Engin tíl-
raun er gerð til að skilgreina
hugtakið „stjórnsýsluvald" í þeim
kafla greinargerðarinnar, sem nefn-
ist „Um greinarmun á dómsvaldi og
framkvæmdavaldi". Um það er ein-
faldlega ekkert sagt. Einungis er
sagt, að sumir málaflokkar hafi ver-
ið á markalfnu milli þessara tveggja
þátta ríkisvaldsins: „Meginþorri
umræddra verkefna varða skráningu
eða tryggingu réttinda t.d. með
þinglýsingu, lögbókandagerð (notar-
ialgerð) eða skráningu f firmaskrá
eða vörumerkjaskrá." Ekki er
minnzt einu orði á, að stór hluti
stjórnsýslu framkvæmdavaldsins
er fólginn i að kveða upp úr-
skurði, þ.e. í athöfnum, sem eru
dómsathafnir í eðli sínu. Eða
m.ö.o. að einnig í stjómsýslu fram-
kvæmdavaldsins er það undir hælinn
lagt, hvaða athafnir eru felldar und-
ir hana.
Ekkert er heldur því til fyrirstöðu
að kveða svo á í lögum, að sýslu-
menn og bæjarfógetar séu dómarar
í störfum sínum sem lögreglustjórar.
Þá færi ekki lengur sami maðurinn
bæði með framkvæmdavald og
dómsvald í sakamálum.
Hvaða rök lig'gja til
grundvallar embættum
sýslumanna og
bæjarfógeta?
Embætti bæjarfógeta og sýslu-
manna hafa verið hin hagkvæma
og ódýra lausn bæði fólkinu og
ríkissjóði. Sýslumenn hafa ekki að-
eins verið fulltrúar ríkisins í
hvívetna, heldur hafa þeir verið ráð-
gjafar fólksins á staðnum. Á hinum
smærri stöðum hafa ekki verið starf-
andi lögfræðiskrifstofur málflutn-
ingsmanna, heldur hefur fólk getað
gengið beint inn á sýsluskrifstofu
og leitað ráða hjá sýslumanni án
þess að þurfa að borga krónu fyrir.
Embættin hafa verið eins konar lög-
fræðilegar tryggingastofnanir.
Sýslumennimir hafa verið vinir
fólksins og það hefur fundið það
og goldið þeim líku líkt.
Sýslumenn og bæjarfógetar hafa
vissulega haft á hendi bæði dóms-.
vald og lögregluvald. En reynslan
sýnir að þeir hafa fremur verið dóm-
arar með lögregluvald en lögreglu-
stjórar með dómsvald. í daglegri
framkvæmd hafa yfirlögreglumenn
farið með lögreglustjóm. Einungis
þegar upp hafa komið sérstök vafa-
mál eða meiriháttar vandamál, hefur
komið til kasta sýslumanns (baejar-
fógeta). Af þessari skipan hefur hinn
almenni borgari notið góðs. Sýslu-
maður hefur ekki haft vakandi auga
með honum sem hugsanlegum lög-
bijóti, eins og lögreglumönnum er
eðii starfa síns samkvæmt tamt að
gera. Flestir hafa sýslumenn og
bæjarfógetar oftast nær á þessari
öld skoðað mál í ljósi velviljaðs
hlutleysis. Þetta er skýringin á því,
hvers vegna sýslumenn hafa fallið
svo vel inn í umhverfi sitt úti á
landi, hin litlu og fámennu samfélög
og hvers vegna þessi skipan hefur
reynzt svo vinsæl og affarasæl. Ef
til vill var Július Havsteen gott dæmi
um slíkt „yfirvald". Hann var vin-
sæll af allri alþýðu, enda fékk hann
þau fögru eftirmæli, að hann hefði
verið „dómari hjartans".
Sú skipan að ríkið hafí alla starf-
semi sína úti í dreifbýlinu á einni
skrifstofu hefur hingða til reynzt
ríkissjóði einstaklega kostnaðar-
lítil. Ef embættin yrðu klofin nið-
ur í margar smærri einingar,
myndi kostnaður margfaldast af
því að halda uppi þessari þjón-
ustu.
Rökin fyrir þessu kerfí eru, að í
dreifbýlinu og fámenni hafi ríkið
ekki efni á að halda úti mörgum
skrifstofum í stað einnar. Á árunum
1971—1974 orðaði heilbrigðisráð-
herra, Magnús Kjartansson, þá hug-
mynd að kljúfa almannatrygginga-
þjónustuna frá sýslu- og bæjarfóg-
etaskrifstofunum. Uppástungan
mætti strax miklum mótbyr. Gagn-
rýnendur héldu því fram, að það eitt
vekti fyrir ráðherranum að setja upp
bækistöðvar hringinn í kringum
landið, þar sem hann gæti komið
áróðursmönnum sínum fyrir. Af
þessarí fyrirætlan varð og ekki, enda
var augljóst, að sú breyting myndi
kosta almannasjóði tugi ef ekki
hundruð milljóna króna án þess að
þjónustan batnaði.
Höfum við efni á dýrari og
„f ínni“ skipan?
Talsmenn þess að leggja embætti
sýslumanna og bæjarfógeta niður,
halda þvi fram að sú skipan sem við
búum við, þekkist hvergi annars
staðar en á Svalbarða norður í
Dumbshafi. Þar er fámenni eins og
á fslenzkrí landsbyggð og því ódýr
og hagkvæm skipan valin, sem innir
af hendi þá þjónustu, sem fólkið á
staðnum þarftiast. Á meðan fámenni
var meira á landbyggð í Noregi en
nú er, var og sama skipan þar í landi.
Spumingin sem vaknar er því,
hvort svo mjög hafi fjölgað á
íslenzkri landsbyggð og hvort við
íslendingar höfum nú efni á dýrari
og „fínni" skipan, þ.e. fleiri skrifstof-
um á hinum minni stöðum úti á landi
í stað þeirrar, sem skattborgarinn
heldur nú uppi. Staðreyndin er sú,
að fólksfjölgun hefur verið afar lítil
á íslenzkri landsbyggð allt frá
síðustu áramótum. Víða beijast
byggðarlögin úti á landi í bökkum.
Fólksfjölgun er ekki til að dreifa,
er réttlæti breytingu á núverandi
skipan.
Fyrirhuguð dómstólaskipan
frumvarpsins
Níu manna nefndin hefur ekki
heldur hugsað sér að fjölga stofnun-
um á hinum minni stöðum. Markmið
frumvarpsins um aðskilnað dóms-
valds og umboðsvalds í héraði er að
taka veigamestu verkefnin af
embættum sýslumanna og bæjar-
fógeta og flytja þau frá hinum
smærri stöðum til stórra staða.
Ráðgert er, að dómsvaldið sem skil-
greint er mjög rúmt, verði hjá sjö
héraðsdómstólum. Þannig skal
dómstóll vera á Akureyri fyrir allt
Norðurland frá Hrútafjarðarbotni og
austur á Gunnólfsvíkurfjall á Langa-
nesi og einn dómstóll á Selfossi fyr-
ir Suðurland frá Skeiðarársandi að
Seljarbót o.s.frv.
Fyrirhugað er að dómarar fari
síðan í yfirreið yfir héruðin.
Svæðin verða svo víðfeðm, að starfs-
menn embættanna verða að fara í
bifreiðum og flugvélum á þingstaði.
Bílaleigur og jafnvel flugfélög á
stöðum eins og Akureyri, Selfossi,
Borgamesi, Egilsstöðum og ísafirði
munu blómstra, en fólk á minni stöð-
um mun fá að borga brúsann. Fólks-
íjölgun réttlætir þó ekki að flytja
þjónustuna þannig frá fólkinu. Jafn-
vel þótt nú séu til betri farartæki,
svo sem bflar og flugvélar, eru þessi
farartæki dýr í rekstri. Bíla- og flug-
vélakostnaður lendir á ríkissjóði og
fólkinu, sem þjónustunnar skal
njóta. Samkvæmt núgildandi lög-
um skulu málsaðilar í einkamál-
um jafnt sem sakbomingar i opin-
berum málum bera málskostnað-
inn.
Gamla skipanin er hins vegar
miðuð við þarfír og getu litla manns-
ins, sem ekki leikur sér að því að
punga út fyrir bflaleigubíl eða flug-
vél. Starfsmenn sýslumanns- og
bæjarfógetaembættanna geta nú
notað sér, að lögreglan er við sama
embætti með ágætan bílakost og á
reglubundið ferð á afskekktari staði.
Það hefur því víðast hvar kostað litla
manninn lítið eða ekkert, þegar
starfsmenn þessara embætta hafa
verið á ferðinni.
Um hina nýju fyrirhuguðu dóm-
stólaskipan er annars það að segja,
að hún gengur í berhögg við
nútímahugmyndir þjóðfélags-
fræðinga og hagfræðinga um
valddreifingu og ákvarðanatöku
i nánd við þegninn og neytand-
ann. Hinar nýju hugmyndir eru
reistar á því, að með stærri dómstól-
um fáist meiri sérhæfing og verk-
þjálfun. Hagsmunir fólksins, sem
lítur á þessar stofnanir sem þjón-
ustuaðila, hafa hins vegar gleymzt.
Ekki verður þó séð, að dómar, upp-
kveðnir af sýslumönnum og bæjar-
fógetum eða fulltrúum þeirra, hafi
staðizt verr í Hæstarétti en t.d. dóm-
ar sérhæfðari dómenda við dómara-
embættin í Reykjavík. Skýringin er
vitaskuld sú, að starfsmenn bæjar-
fógeta- og sýslumannsembættanna
úti á landi eru vel flestir greindir
menn og færir lögfræðingar.
Fiutningur dómstóla til nokkurra
stórra staða virðist og vanhugsaður,
sakir þess að dómstólar þurfa að
vera í nánd við lögreglustöðvar. Ef
t.d. lögreglan á Patreksfirði þyrfti
að fá dómsúrskurð til húsleitar,
þyrfti hún að senda mann til ísa-
fjarðar eftir úrskurðinum eða að fá
dómara frá ísafirði til Patreksfjarð-
ar. Hvemig gengi það t.d. um hávet-
ur?
Fyrirkomulag’
frumvarpsins á
„umboðsvaldi í héraði“
í frumvarpinu er gert ráð fyrir,
að svokallaðir sýslumenn fari með
stjómsýslu rikisins hver í sínu um-
dæmi. Skal landið þannig skiptast f
21 stjómsýsluumdæmi. Núverandi
sýslumenn og bæjarfógetar skulu
samkvæmt frumvarpinu taka við
þessum störfum, nema hvað ein-
staka embætti verða alveg lögð nið-
ur. Verkefni þeirra skulu vera lög-
reglustjóm og ýmis smáverkefni,
sem embætti sýslumanna og bæjar-
fógeta hafa hingað til haft á hendi.
Ekki eru þau þó talin upp í lögun-
um, heldur gert ráð fyrir, að ráð-
herra ákveði þau með reglugerð.
Raunar sagði miklu meira um
væntanleg verkefni sýslumanna í
fyrri drögum að frumvarpinu. I drög-
um frá því í des. sl. voru mörg bráða-
birgðaákvæði, sem kváðu svo á, að
sýslumenn skyldu hafa hin og þessi
störf til bráðabirgða, á meðan hin
og þessi lög væru enn í gildi. Þann-
ig sagði t.d. að sýslumenn skyldu
vera þinglýsingardómarar á meðan
lög nr. 39/1958 um þinglýsingar
væru í gildi o.s.frv. Orðalagið vakti
strax upp þá spumingu, hvort þeir
gætu verið þinglýsingardómarar
samkvæmt nefndum lögum, eftir að
þau hefðu verið felld úr gildi. Hitt
var þó merkilegra, að höfundar
frumvarpsdraganna virtust álfta lög-
gjafa dagsins í dag þess umkominn
að skuldbinda löggjafa framtíðarinn-
ar.
í fyrri drögum að frumvarpinu
var gert ráð fyrir, að sýslumenn
yrðu saksóknarar og um það er rætt
í greinargerðinni. Sýnir það vita-
skuld, hversu litla innsýn höfundar
hafa í mannleg samskipti á litlum
stöðum. Sýslumenn og bæjarfóget-
ar, sem verið hafa ráðgjafar fólksins
og vinir, skyldu nú fá það hlutverk
að semja ákærur á nágranna sfna
og þá, sem þeir umgangast daglega.
Hvað yrði slíkum sýslumanni lengi
líft á litlum stað úti á landi? Gæti
hann skapað sér virðingu með því
að lögmáli óttans? Elða myndi málið
snúast við og hann verða hinn of-
sótti? Hvemig brygðist hann við,
þegar bömin hans yrðu lögð í ein-
elti og kæmu grátandi og jafnvel
blóðug heim úr skólanum. Yrði hon-
um eftir sem áður líft í starfi sínu?
Svona má lengi upp telja. Höfund-
ar virðast og ganga út frá því, að
sýslumönnum hljóti að vera fyrir-
munað að kveða upp úrskurði í rétt-
arágreiningi, af því að þeir verði
stjómvöld framkvæmdavalds. Þótt
stjómvöld kveði hvarvetna á öðmm
sviðum upp alls kyns úrskurði, jafti-
vel þótt ekki hafí nema bamaskóla-
göngu að baki, skulu þessir framtíð-
arsýslumenn teljast til þess allsendis
óhæfir. Engu skiptir þar, þótt þeir
hafí lögfræðipróf upp á vasann.
Lítt skiljanlegt er, hvers vegna
þessum embættum er ætlað að vera
áfram á hinum smærri stöðum, og
þó nánast verkefnalaus. Hvers
vegna verður þá ekki einnig að
stofna nokkur stór sýslumannsemb-
ætti á sömu stöðum og þar sem
dómstólar framtíðarinnar skulu
vera. Engin rök eru færð fyrir þvf,
að þessar stofnanir eigi frekar heima
á litlum stöðum en dómstólamir.
Nýju sýslumennimir verða eins-
konar húsverðir í þeim byggingum,
sem á síðustu árum hafa verið reist-
ar yfir meiríhluta embættanna úti á
landi, en nú verða hálftómar, ef
ekki leigðar út til annarra hluta.
Eina haldbæra skýríngin á þessarí
skipan er sú, að ekki sé unnt að
segja sýslumönnum og bæjarfóget-
um algerlega upp störfum, því að
þeir hafa verið skipaðir til lífstíðar.
Því sé eina ráðið að láta þá sitja á
sfnum stöðum, sviptir flestum þeim
störfum, sem þeir höfðu. En nógu
erfitt hefur reynzt að fá lögfræðinga
í störf við núverandi embætti. Enn
erfiðara verður það, ef þau verða
rýrð með þeim hætti, sem frum-
varpið fyrirhugar. Líkur eru því á,
að brátt komi að því, að embætti
þessi verði lögð algerlega niður sak-
ir hvors tveggja verkefnaleysis og
starfsmannaeklu. Skaðinn verður þá
hinna dreifðu byggða landsins, sem
standa munu uppi án margvíslegrar
þjónustu, sem þeim er lífsnauðsyn-
leg.
Árás á hinar dreifðu
byggðir landsins
Frumvarpið er árás á hinar
dreifðu byggðir. Landsbyggðin, sem
leggur fram meirihluta útflutnings-
og gjaldeyristekna þjóðarinnar, skal
með frumvarpinu svipt lífsnauðsyn-
legri þjónustu — þjónustu sem teng-
ist tilveru hennar og tilverurétti
órofa böndum. Byggðimar hafa lagt
sitt af mörkum í þjóðarbúið og eiga
fullan rétt á því, að þær fáu ríkis-
stofnanir, sem þar er haldið úti, verði
ekki hnappað saman á flölmennari
og stærri stöðum.
Mál þetta er einstaklega vont fyr-
jr Alþýðuflokkinn, sem á allt frum-
kvæði í því. Þegar núverandi for-
maður flokksins tók við, hóf hann -
kynningarherferð allt í kringum
landið fyrir stefnu flokksins. Lands-
byggðarfólk fékk margt þá trú, að
þama væri fram kominn duglegur
maður, sem myndi beijast fyrir rétti
og hagsmunum landsbyggðarinnar.
En þegar ríkisstjómin kom til valda
með þátttöku Alþýðuflokksins, kom
á daginn, að einungis þingmenn
Reykjavíkur urðu ráðherrar á vegum ‘
flokksins. Vitaskuld urðu það von-
brigði landsbyggðarfólki, sem yfir-
leitt er alþýðufólk, er þarf á öflugum
málsvömm að halda í valdamið-
stöðvum landsins. Sama sagan end-
urtók sig, þegar að efnahagsaðgerð-
um kom í þvi skyni að rétta af ríkis-
sjóðshallann. Þá fann Alþýðuflokk-
urinn ekkert annað ráð en matar-
skatt á alþýðu manna. Það voru ný
vonbrigði. Og enn á ný er ætlunin
að vega í sama knémnn. Nú skulu
staðimir í kringum landið sviptir
ríkisstofnunum, sem þeim em
lífsnauðsynlegar.
Árás á dómarastétt landsins
Fmmvarp til laga um aðskilnað
dómsvalds og umboðsvalds er árás
á dómarastétt landsins, sem sam-
kvæmt 2. gr. stjómarskrárinnar nr.
33/1944 hefur á hendi eina af þrem-
ur greinum ríkisvaldsins.
Hin mörgu drög að frumvarpinu
hafa kallað fram nýja og nýja gagn-
rýni. Höfundar frumvarpsins hafa
séð, að þeir em í ófæm og hörfað
í sífellu i nýja gerð frumvarpsdraga.
Á fundi Dómarafélagsins um málið
hinn 12. febrúar sl. vora lögð fram
níundu drög frumvarpsins. Og nú
hafa enn á ný drög verið lögð fram
og þá fellt út margt af þvi sem var
í fyrri drögum. Fæst orð hafa
minnsta ábyrgð. Nú er kjörorð frum-
varpsins orðið: „Dómsmálaráðherra
sker úr...“ eða „ákveðið skal með
reglugerð".
Fmmvarpið gerir ráð fyrir, að
dómsmálaráðherra skuli skipa ýms-
um málefnum hinna fyrirhuguðu
dómstóla með reglugerð. í stjóm-
arskrá lýðveldisins nr. 33/1944
er hins vegar kveðið svo á í 59.
gr. að skipun dómsvaldsins verði
ekki ákveðin nema með lögum.
Hingað til hefur það verið skilið svo,
að þar sé átt við lög sett af Alþingi
en ekki reglugerðir ráðherra. Að
þessu leyti er frumvarpið „brautryðj-
andi“ i nýrri stjómarskrártúlkun.
Með því að fella ekki aðeins hina
nýju sýslumenn heldur og dómstól-
ana undir reglugerðarvald dóms-
málaráðherra, er verið að svipta
dómstólana sjálfstæði gagnvart
dómsmálaráðuneytinu, þ.e. fram-
kvæmdavaldinu.
Núverandi sýslumenn og bæjar-
fógetar ásamt löglærðum fulltrúum
þeirra em meirihluti íslenzku dóm-
arastéttarinnar. Fmmvarpið gerir
ráð fyrir að þessi meirihluti dómara-
stéttarínnar verði sviptur dómara-
störfum sinum á einu bretti. Flestir
þessara manna sóttu um og fengu
skipun i störf sin, af þvi að þeir
vildu gerast dómarar. Nú skulu
þeir allt í einu sviptir köllun sinni
og skipað til annarra verka, þar sem
minna reynir á lögfræðikunnáttu
þeirra. Eflaust munu frumvarps-
höfundar svara því til að þessir af-
settu dómarar muni geta sótt um
dómarastarf þjá nýju dómstólunum.
En þá verður það á valdi dómsmála-
ráðherra, hvort þeir fá starfið eða
ekki. Og hver skal þá tryggja að
pólitik ráði ekki vali í stöðumar.
Líklega verður það einsdæmi i
íslenzkri sögu, ef ein einstök stétt
þjóðfélagsins verður svo grátt leikin.
Eins og mál þetta er í pottinn
búið, þykir mér heldur ólíklegt, að
sá mæti maður, Jón Sigurðsson,
dómsmálaráðherra, muni ljá m&ls &
því að leggja frumvarpið fyrir Al-
þingi. Og enga trú hefi ég á þvi, að
framvarpið muni nokkm sinni kom-
ast í gegnum Alþingi, ef fram verð-
ur lagt. Það hefur ekkert hagræði
í för með sér, en meinbugir þess em
margir og miklir.
Höfundur er bæjarfógeti i
Akranesi.