Morgunblaðið - 11.01.2001, Blaðsíða 14

ÖRYRKJADEILAN
14 FIMMTUDAGUR 11. JANÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
I.
Málið nr. 125/2000, sem dæmt var í Hæsta-
rétti 19. desember 2000, var höfðað af Öryrkja-
bandalagi Íslands með heimild í 3. mgr. 25. gr.
laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, þar
sem segir, að félög eða samtök manna geti í
eigin nafni rekið mál til viðurkenningar á til-
teknum réttindum félagsmanna eða til lausnar
undan tilteknum skyldum þeirra, enda sam-
rýmist það tilgangi félagsins eða samtakanna
að gæta þeirra hagsmuna sem dómkrafan tek-
ur til. Hæstiréttur var skipaður fimm dómur-
um við meðferð málsins. Þeir voru allir sam-
mála um, að frá 1. janúar 1994 hafi
Tryggingastofnun ríkisins verið óheimilt á
grundvelli tilgreindra ákvæða í reglugerð nr.
485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulíf-
eyrisþega í hjúskap með því að telja helming
samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna líf-
eyrisþegans í því tilviki, þegar maki er ekki líf-
eyrisþegi. Byggðist þessi niðurstaða á því, að í
settum lögum á þessum tíma hafi ekki verið
heimild til að skerða með reglugerð tilkall bóta-
þega til fullrar tekjutryggingar vegna tekna
maka, en í lögunum voru aðeins skýr ákvæði
um skerðingu vegna tekna bótaþegans sjálfs.
Þessi viðurkenning dómsins tók til tímabilsins
þar til lög nr. 149/1998 tóku gildi 1. janúar 1999.
Þau lög fólu m.a. í sér breytingu á 17. gr. al-
mannatryggingalaga, þannig að í lögin var tek-
in heimild til skerðingar á tekjutryggingunni
vegna sameiginlegra tekna hjóna. Samkvæmt
heimildinni gátu tekjur maka skert tekjutrygg-
ingu örorkulífeyrisþega. Meirihluti Hæstarétt-
ar, þrír dómarar af fimm, varð síðan einnig við
dómkröfum Öryrkjabandalags Íslands varð-
andi þetta tímabil og veitti viðurkenningu á,
„...að óheimilt hafi verið að skerða tekju-
tryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1.
janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr.
117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.“
Tveir dómarar skiluðu sératkvæði um þenn-
an þátt málsins og töldu Alþingi hafa verið inn-
an valdheimilda sinna þegar það setti lagaregl-
una. Fyrir liggur að það er einkum þessi síðari
hluti dómsins sem hefur gefið tilefni til skip-
unar starfshópsins, þ.e.a.s. viðurkenning meiri
hluta dómendanna á að skerðingin eftir 1. janú-
ar 1999, sem studdist við sett lög, hafi ekki
staðist ákvæði stjórnarskrár.
Við mat á réttaráhrifum og fordæmisgildi
dóma er jafnan ástæða til að hafa varfærni ríkt
í huga. Hvert dómsmál snertir aðeins þær
dómkröfur sem þar er dæmt um. Málsaðilarnir
hafa forræði á kröfugerð sinni og málsástæð-
um sem teflt er fram þeim til stuðnings. Dóms-
niðurstöður ráðast af því, hvernig að þessu er
staðið af hálfu málsaðilanna. Þar að auki hafa
dómar aðeins beina þýðingu fyrir þau lagaat-
riði sem beinlínis er dæmt um og önnur sem
telja má algerlega sambærileg. Við athugun á
réttaráhrifum þess dóms, sem hér er til athug-
unar, verður síðan sérstaklega að hafa í huga,
að um viðurkenningardóm er að ræða en ekki
dóm um einstakar kröfur örorkulífeyrisþega.
Dómsorðin um þann þátt málsins sem hér
skiptir mestu hljóða, svo sem að framan grein-
ir, um viðurkenningu á, að óheimilt hafi verið
að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í
hjúskap frá 1. janúar 1999 samkvæmt 5. mgr.
17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/
1998. Við túlkun á þessum dómsorðum verður
að hafa í huga, að 5. mgr. 17. gr. fjallar ekki ein-
göngu um þá skerðingu tekjutryggingar, sem
einstaklingur í hjúskap verður fyrir vegna
tekna maka síns, heldur er þar einnig að finna
regluna um sjálfan rétt hans til tekjutrygging-
arinnar, auk þess sem í ákvæðinu felst regla
um skerðingu tekjutryggingar vegna tekna
sem lífeyrisþeginn kann að hafa aflað sjálfur.
Þar að auki felst í ákvæðinu sú regla, örorkulíf-
eyrisþega til hagsbóta, að frítekjumarkið er
mun hærra, þegar hann er í hjúskap og makinn
nýtur ekki örorkulífeyris, en hjá einstaklingi
utan hjónabands. Þetta skiptir miklu máli fyrir
lífeyrisþega sem aflar sjálfur megintekna
hjónanna, eins og dæmi eru um. Það er ljóst, að
með dómsorðunum er ekki verið að fella 5.
mgr. 17. gr. úr gildi sem slíka. Þannig er til
dæmis sýnilega ekki verið að dæma ólögmæta
þá skerðingu á örorkulífeyri sem í ákvæðinu
felst og stafar af tekjuöflun örorkulífeyrisþeg-
ans sjálfs. Stefnandi málsins, Öryrkjabandalag
Íslands, krafðist ekki slíkrar viðurkenningar
og um hana var ekkert fjallað í málatilbúnaði
aðila eða forsendum dómsins. Hér er raunar að
finna augljóst dæmi um, hvernig túlka verður
dómsorð með hliðsjón af kröfugerð málsaðila.
Það eitt verður lesið úr dóminum, að ekki
standist að skerða tekjutryggingu örorkulíf-
eyrisþega í hjúskap á þann hátt sem gert er í 5.
mgr. 17. gr. Þetta orðalag er raunar notað í for-
sendum dómsins. Í dóminum felst því ekki, að
með öllu sé óheimilt að láta tekjur maka hafa
áhrif á tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Það
er aðeins samkvæmt dómsorðunum óheimilt að
gera á þann hátt, sem gert er í 5. mgr. 17. gr.
Til að ákveða hvað teljast megi heimilt og hvað
ekki í þessu efni, þarf nánari athugun á for-
sendum dómsins. Fjallað verður um það í 2.
kafla hér á eftir.
II.
Starfshópurinn lítur svo á, að honum sé að-
eins falið að meta hvaða breytingar sé nauð-
synlegt að gera á íslenskum lögum í kjölfar
dómsins, til að verða við þeim kröfum sem í
honum felast. Undir verksvið starfshópsins
getur ekki átt að meta, hvort gera beri breyt-
ingar umfram það sem þessi nauðsyn krefur.
Ákvarðanir um það efni eru pólitísks eðlis og
því starfi hópsins óviðkomandi. Hafa verður
þetta í huga við lestur skýrslunnar.
Af forsendum dómsins verður ráðið, að teng-
ing bóta við tekjur maka þurfi ekki í sjálfri sér
að fara gegn stjórnarskrá. Niðurstaða hans
ræðst sýnilega af því, að sá háttur sem 5. mgr.
17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/
1998, kveður á um í þessu efni, nái ekki að mati
dómsins að uppfylla þá efnislegu kröfu sem fel-
ist í 76. gr. stjórnarskrárinnar, að hverjum ein-
staklingi séu tryggð ákveðin lágmarksréttindi,
sem miðuð séu við einstakling. Þessi niðurstaða
er rökstudd með því að vísa til 65. gr. stjórn-
arskrár, en þá verður að hafa í huga, að sú
grein mælir fyrir um hvort tveggja, að menn
skuli vera jafnir fyrir lögunum og njóta mann-
réttinda, án tillits til þeirra atriða sem greinin
telur upp. Áherslan í dóminum liggur á síðara
atriðinu, þannig að vísun til 65. gr. er notuð til
að styrkja þá niðurstöðu, að fyrrgreint fyrir-
komulag laganna nái ekki að tryggja þau rétt-
indi sem í 76. gr. eru talin felast. Hugsunin
virðist vera sú, að vegna 65. gr. stjórnarskrár,
felist í 76. gr. hennar réttur til handa örorkulíf-
eyrisþega í hjúskap til lágmarkslífeyris, sem
óheimilt sé að skerða vegna tekna maka hans. Í
þessu verður ekki talið felast, að óheimilt sé að
láta tekjur makans hafa áhrif á lífeyrinn eftir
að þessu lágmarki hefur verið náð. Þetta skýr-
ist, þegar farið er yfir efni í IV. og V. kafla
dómsins, þar sem meginniðurstöður hans eru
leiddar fram.
Í IV. kaflanum er m.a. sagt svo:
„Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr.
stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt
sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstak-
lings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks
framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi,
sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Sam-
kvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni
löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi
skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður,
verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttind-
um, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnar-
skrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði
65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstak-
lingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra
sem réttar njóta, svo og almennra mannrétt-
inda.“
Í V. kafla dómsins eru reifaðar reglur lag-
anna um þau atriði sem hér um ræðir og síðan
sagt:
„Skipulag þetta getur leitt til þess að öryrki í
hjúskap eða sambúð, sem ekki hefur aðrar
tekjur en lífeyri almannatrygginga, fái aðeins í
tekjur grunnörorkulífeyri, sem nú nemur
17.715 krónum á mánuði.“
Síðar í sama kafla segir svo:
„Verður tæpast annað sagt en að réttur ör-
yrkja til framfærslu fjölskyldu sinnar verði
smár hafi hann aðeins tekjur, sem nema grun-
nörorkulífeyri.“
Enn segir orðrétt í þessum kafla dómsins:
„Svo sem áður greinir verður að telja að í 1.
mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist ákveðin
lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstak-
ling. Þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til
mats á því, hvernig þessi lágmarksréttindi
skuli ákvörðuð, geta dómstólar ekki vikið sér
undan því að taka afstöðu til þess, hvort það
mat samrýmist grundvallarreglum stjórnar-
skrárinnar. Þegar litið er til skipulags réttinda
örorkulífeyrisþega samkvæmt almannatrygg-
ingalögum og þeirra afleiðinga, sem í raun geta
af því leitt fyrir einstaklinga, verður þetta
skipulag ekki talið tryggja þeim þau lágmarks-
réttindi, sem í framangreindu stjórnarskrár-
ákvæði (þ.e. 1. mgr. 76. gr.) felast, á þann hátt
að þeir fái notið þeirra mannréttinda, sem 65.
gr. stjórnarskrárinnar mælir þeim, svo sem
það ákvæði verður skilið að íslenskum rétti...“.
Nokkru fyrr í þessum niðurstöðukafla dóms-
ins er einnig sagt:
„Getur það því átt við málefnaleg rök að
styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til
einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því
hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki.“
Telja verður framangreindan rökstuðning
sýna, að dómurinn telur það í sjálfu sér stan-
dast stjórnarskrá að taka mið af tekjum maka
við ákvörðun örorkubóta, sé það gert á þann
hátt, að fullnægt sé kröfu 76. gr. um ákveðin
lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstak-
ling. Í tillögum starfshópsins um breytingar á
17. gr. laganna um almannatryggingar, sem
grein er gerð fyrir í 6. kafla, eru því áhrif maka-
tekna ekki felld brott, en þeim áhrifum breytt
og hagað þannig, að viðurkenning dómsins
hljóti að teljast að fullu virt.
III.
Tillögur starfshópsins um viðbrögð við dóm-
inum, sem grein verður gerð fyrir í 6. kafla hér
á eftir, eru miðaðar við sjónarmiðin í 2. kafla.
Helgast það meðal annars af því sem fyrr
sagði, að starfshópurinn telur það ekki vera
verkefni sitt að gera tillögur um aðrar og meiri
breytingar á lögum en nauðsyn krefur vegna
dómsins. Tillögurnar miða einnig að því að gera
nauðsynlegar breytingar á þann hátt, að ekki
fylgi jafnframt skerðingar á réttindum annarra
örorkulífeyrisþega en þeirra sem dómurinn
tekur til. Til álita gæti komið, að breyta rétti líf-
eyrisþega í hjúskap til tekjutryggingar á þann
hátt, að felldar yrðu niður sérreglurnar í 5.-7.
mgr. 17. gr. laganna um almannatryggingar
sem um þá gilda. Þeir myndu þá framvegis
skoðast sem einstaklingar utan hjúskapar með
þeim afleiðingum, að þeir hættu að njóta þeirra
hagsbóta, sem felast í ákvæðunum og grein var
gerð fyrir í 1. kafla. Þetta myndi leiða til miklu
meiri breytinga en dómurinn gefur tilefni til,
auk þess, sem réttur fjölmargra lífeyrisþega í
hjónabandi myndi skerðast verulega frá því
sem nú er. Þannig er sameiginlegt frítekju-
mark hjóna nú kr. 1.611.360,- en einstaklings
utan hjúskapar kr. 402.840,-. Af þessu sést að
tekjutrygging örorkulífeyrisþega í hjúskap
myndi í tilvikum, þar sem hann sjálfur aflar
einhvers verulegs hluta af samanlögðum
tekjum hjónanna, byrja að skerðast miklu fyrr
en samkvæmt núgildandi reglu. Starfshópur-
inn óskaði, til skýringar á þessu, eftir því, að
Þjóðhagsstofnun gerði útreikninga á áhrifum
slíkra breytinga. Fylgja þeir með skýrslunni
ásamt öðrum útreikningum, sem stofnunin
gerði að ósk starfshópsins, á fylgiskjali nr.1.
IV.
Í erindisbréfi starfshópsins er honum falið
að kanna, hvort þær meginreglur sem dóm-
urinn byggist á kunni að hafa víðtækari áhrif
en kveðið er á um í dóminum. Hér á eftir (kafli
6) verður gerð grein fyrir þeim breytingum á
lögunum um almannatryggingar, sem starfs-
hópurinn telur nauðsynlegt að gera vegna
dóms Hæstaréttar. Í þeim tillögum verður ráð-
gert, að gerðar verði breytingar á 5. mgr. 17.
gr. laganna, sem fjallað var um í málinu og
varðar bótarétt örorkulífeyrisþega í hjúskap,
þar sem svo stendur á að makinn nýtur ekki ör-
orkulífeyris. Í 6. mgr. 17. gr. er fjallað um hjón
sem bæði njóta örorkulífeyris og í 7. mgr. 17.
gr. um hjón sem bæði eru lífeyrisþegar, annað
örorkulífeyrisþegi en hitt ellilífeyrisþegi.
Starfshópurinn telur sömu sjónarmið eiga við
þessa hópa alla. Verður því lagt til að að gerðar
verði sambærilegar lagabreytingar um þá alla.
Til athugunar kemur, hvort draga megi þá
ályktun af dóminum, að hann hafi fordæmis-
gildi fyrir ellilífeyrisþega, þannig að breyta
verði ákvæðum laganna að því er bætur til
þeirra snertir. Í niðurstöðukafla dómsins er
vikið að almennum samanburði milli öryrkja og
ellilífeyrisþega með þessum orðum:
„Staða öryrkja getur þó verið að því leyti ólík
stöðu ellilífeyrisþega að margir þeirra greiða
ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta því ekki
öðlast sams konar réttindi úr lífeyrissjóðum.“
Verður ekki betur séð en dómurinn sé með
hinum tilvitnuðu orðum að veita beina vísbend-
ingu um, að ekki megi heimfæra niðurstöðu
hans beint á ellilífeyrisþega. Með vísan til þess
sem fyrr var sagt um varfærni við túlkun á for-
dæmisgildi dóma, verður þegar af þessari
ástæðu ekki talið að dómurinn hafi slíkt gildi
fyrir ellilífeyrisþega. Það verður því að teljast
pólitísk ákvörðun, sem ekki á undir starfshóp-
inn að fjalla um, hvort gera beri breytingar á
reglum laganna um ellilífeyri til samræmis við
þær breytingar sem gerðar verða á reglunum
um örorkulífeyri.
Því hefur verið hreyft, að hæstaréttardóm-
urinn frá 19. desember 2000 kunni að hafa for-
dæmisáhrif fyrir námsmenn á þann hátt, að
SKÝRSLA STARFSHÓPS
UM HÆSTARÉTTARDÓM
SKÝRSLA STARFSHÓPS UM HVERNIG BREGÐAST BERI VIÐ DÓMI HÆSTARÉTTAR
19. DESEMBER 2000 Í MÁLINU NR. 125/2000
Hinn 22. desember 2000 ákvað ríkisstjórnin að skipa sérstakan starfshóp til
að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir séu færar til að bregðast
við dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000: Trygg-
ingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök. Hópnum var
falið að stýra vinnu við undirbúning á frumvarpi til breytinga á lögum um al-
mannatryggingar, jafnframt því að stýra greiningu á hvort þær meginreglur
sem dómurinn byggist á kunni að hafa víðtækari áhrif en kveðið er á um í
dóminum. Í starfshópinn voru skipaðir Jón Sveinsson hrl., tilnefndur af utan-
ríkisráðherra, Baldur Guðlaugsson ráðuneytisstjóri, tilnefndur af fjármála-
ráðherra, Þórir Haraldsson aðstoðarmaður ráðherra, tilnefndur af heil-
brigðis- og tryggingamálaráðherra og sem formaður hópsins Jón Steinar
Gunnlaugsson hrl., tilnefndur af forsætisráðherra. Ritarar starfshópsins hafa
verið Kristján Andri Stefánsson deildarstjóri í forsætisráðuneytinu og í for-
föllum hans Benedikt Bogason skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðu-
neytinu. Í erindisbréfi starfshópsins er sagt, að hann sé skipaður á grundvelli
minnisblaðs, sem fylgdi bréfinu. Í minnisblaðinu kemur fram að verkefni
starfshópsins skuli vera þríþætt. Í fyrsta lagi eigi hann að kanna, hvort leið-
rétta þurfi bætur til bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt. Í öðru lagi
skuli hann athuga, að hvaða marki þurfi að endurskoða þau lagaákvæði sem
dómurinn fjalli um. Í þriðja lagi eigi hann að huga að mögulegri endurskoðun
gagnvart öðrum hópum en þeim sem dómurinn fjallar beint um.
Starfshópurinn hefur nú lokið störfum sínum með þeirri skýrslu sem hér fer á
eftir. Jafnframt fylgja hjálögð drög að lagafrumvarpi (fylgiskjal nr. 3) sem í
skýrslunni er talið að leggja þurfi fyrir Alþingi.