Morgunblaðið - 09.12.1987, Blaðsíða 30

30______________________ MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 9. DESEMBER 1987__
Ríkisendurskoðun um byggingu flugstöðvar:
Fimmti off stærsti verk-
áfangi for úr böndum
Yfirsljórn brást rösklega við þegar erfiðleikar steðjuðu að
Flugstöðin á Keflavíkurflugvelli. Morgunbiaðið/Rax
1. Formáli
Tilurð verkefnisins
í bréfi fjármálaráðherra til ríkis-
endurskoðunar, dags. 4. ágúst 1987,
er frá því greint að kostnaður vegna
byggingar flugstöðvar á Keflavíkur-
flugvelli hafi farið verulega fram úr
áætlun byggingaraðila. I framhaidi
af því óskar fjármálaráðherra eftir
„að ríkisendurskoðun geri sérstaka
úttekt á byggingarkostnaði stöðvar-
innar frá upphafi, ásamt mati á
tæknilegum þáttum og framkvæmd-
um tengdum byggingunni. Sbr. fskj.
1.
Ríkisendurskoðandi taldi að at-
huguðu máli að rétt væri að verða
við þessari ósk og setti af þessu til-
efni á laggimar vinnuhóp sem í voru
þeir Siguijón I. Haraldsson, deildar-
stjóri, og Viðar H. Jónsson, við-
skiptafræðingur, af hálfu ríkisendur-
skoðunar, en þeir Egill ' Skúli
Ingibergsson, verkfræðingur, og
Tryggvi Sigurbjamarson, verkfræð-
ingur, af hálfu Rafteikningar hf. sem
leitað hafði verið til varðandi tækni-
lega þætti og framkvæmdir tengdar
þeim. Var helstu aðilum málsins til-
kynnt þetta í bréfi dags. 13. ágúst
1987. Sbr. fskj. 2.
1.1 Vinnulag og markmið
1. Gerð lýsingar. Á grundvelli við-
tala við aðila málsins og með hjálp
gagna er sett saman efnisleg lýsing
og saga framkvæmda. Þar sem heim-
ildir greinir á eða áherslumunur er,
er það sett fram þannig að sem flest
sjónarmið komi fram án þess að
dregnar séu ályktanir af hálfu vinnu-
hópsins. Þetta nær til tæknilegrar
byggingarsögu, skipulags og stjóm-
unar þar með talið fjármálastjómun-
ar á verkefninu.
2. Niðurstöður. Út frá lýsingu og
sögu framkvæmda er komist að nið-
urstöðu um hina ýmsu þætti málsins
og settar em fram nokkrar hug-
myndir um hvaða lærdóm megi
draga af þeim.
1.2 Greinargerð um störf
Það var ljóst frá byijun að vegna
umfangs verksins yrði vinnuhópurinn
að reyna að stytta sér leið í vinnu
sinni — þ.e. að í stað þess að fá í
hendur öll gögn varðandi málið til
athugunar yrði að leita aðalatriðanna
eftir öðmm leiðum og vinna út frá
þeim.
Vinnuhópurinn valdi þá leið að
ræða við þá sem málinu vom kunn-
ugastir og í framhaldi af því að kalla
eftir þeim gögnum sem talin vom
skipta máli. Leitað var til Seðlabanka
fslands um útreikninga á verð- og
gengisbreytingum og til Morten
Fangel, ráðgjafa í verkefnisstjómun,
um uppbyggingu skýrslunnar og
vinnulag.
Haldnir vom 47 skráðir fundir
með aðilum málsins og að auki átti
vinnuhópurinn viðtöl við fjölda
manna sem tengjast málinu. Gögn
um málið hafa verið að berast frá
ýmsum aðilum allan tímann sem
vinnuhópurinn hefur starfað og hafa
þau verið notuð eftir því sem tilefni
var til.
f skýrslunni er víða vísað í fundar-
gerðir vinnuhópsins og fylgiskjöl sem
fylgja skýrslunni. Þegar vísað er í
fundargerðir er tilvísunin merkt
(FG).
Reykjavík, 2. desember 1987,
Halldór V. Sigurðsson,
Siguijón J. Haraldsson
2. Niðurstöður
2.1 Samanburður
Meginmarkmið við upphaf verk-
efnisins sumarið 1983 vom:
— að reisa flugstöð, sem þjónaði
ákveðnum tilgangi bæði hvað varð-
aði þjónustu og útlit,
— að fullgera flugstöðina í apríl
1987,
— að kostnaður væri 42 millj. USD
og vom verðhækkanir á bygging-
artíma innifaldar.
Niðurstöður í dag em:
— flugstöðin uppfyllir eðlilegar
starfrænar og útlitslegar kröfur.
Aðfinnslur þar að lútandi em smá-
vægilegar. Mannvirkið er glæsilegt
að flestra dómi,
— flugstöðin var opnuð til umferðar
14. apríl 1987. Allmikið skorti þó á
að byggingin væri fullgerð,
— samanburður á upphaflegri
kostnaðaráætlun og raunkostnaði
leiðir eftirfarandi í ljós. Verðlag í
sept. 1987 án aðflutningsgjalda og
söluskatts:
Framreiknaður framkvæmda-
kostnaður við fullgerða
flugstöð 2.992 mkr.
Framreiknuð áætlun 2.121 mkr.
Mismunur 871 mkr.
Um mismun þann sem hér kemur
framer fjallað í kafla 2.2 hér á eftir.
2.2 Áætlanir og raunkostnaður
Kostnaðaráætlun um flugstöð
dags. 11/11/80 gerði ráð fyrir kostn-
aði að upphæð 57 millj. USD. Þessi
áætlun þótti of há og var að beiðni
stjómvalda endurskoðuð þannig að
úr varð kostnaðaráætlun að upphæð
42,4 millj. USD, dags. 13/03/81.
Þessi áætlun fól m.a. í sér ýmsan
tilgreindan niðurskurð að upphæð
12 millj. USD.
Við gerð þeirrar kostnaðaráætlun-
ar sem gengið var út frá við upphaf
framkvæmda árið 1983 var þessi
niðurskoma áætlun lögð til gmnd-
vallar. Niðurstaðan varð kostnaðará-
ætlun að upphæð 33,5 millj. USD
að viðbættum 8,5 millj. USD vegna
áætlaðra verðhækkana á bygging-
artíma eða samtals 42 millj. USD.
Byggingamefnd taldi þessa áætl-
un í upphafi vera mjög rúma og
m.a. vegna þess samþykkti hún
smátt og smátt að bæta við nánast
öllu því sem fellt hafði verið niður í
niðurskurðinum um áramótin
1980/1981, enda.væri flugstöðin á
mörkum þess að vera starfhæf ef
það væri ekki gert, og auk þess kom
til ýmislegur óvæntur viðbótarkostn-
aður og magnaukningar. Ákveðið var
að stækka nýtanlegan kjallara og
ýmsar breytingar vom gerðar á innra
skipulagi. Með þessu var notagildi
flugstöðvarinnar aukið og möguleik-
ar til hærri leigutekna sköpuðust.
Um mitt ár 1985 var ákveðið að flug-
eldhúsið yrði flutt í sérstaka bygg-
ingu í eigu Flugleiða hf.
Þessar breytingar vom ekki tekn-
ar inn í nýja heildaráætlun um
kostnað flugstöðvarinnar, en þær
nema í kr. á verðlagi í sept. sam-
kvæmt grófri sundurliðun sem hér
segir:
— viðbætur við upphaf-
lega kostnaðaráætlun 653 mkr.
— magnaukningar 135 mkr.
— óskiptur kostnaður 83mkr.
Samtals 871 mkr.
Nánari töluleg sundurliðun bygg-
ingamefndar á þessum upphæðum
er sem hér segir:
Mkr.
A. Viðbætur 653
— Stækkun landg. og landgangsh. 98
— Innréttingar 78
— stækkun kjallara (ath. að verul. hluti
magnaukn. hér á eftir er v. stækk. kj.) 67
— Landgöngubrýr 40
— Snjóbræðslukerfi 35
— Stýrikerfi fyrir loftræstingu 24
— Ræsibúnaður fyrir flugvélar 11
— Hitaveita, viðbót (vegna snjóbræðslu) 16
— Skyggni 14
— Listaverk (ólokið) 14
— Hússtjómarkerfí 12
— Hljóðkerfi 12
— Ýmiskerfi, ófyrirséðo.fl. 49
— Áætlaður kostnaður eftir 1. sept. 198725
— Yfirstjóm, eftirlit 38
— Lóð 18
— Endurhönnun 102
B. Magnaukning 135
— Bergfestur 26
— Jarðskjálftastyrking 37
— Stækkun loftræstikerfis 40
— Vatns-ografveitulögn 19
— Ýmislegt 13
C. Óskiptur kostnaður 83
Samtals 871
Athugun ríkisendurskoðunar hef-
ur leitt í ljós að viðbætur og
magnaukning em efnislega til stað-
ar. Hvað kostnað varðar em flest
atriðin sem um er að ræða byggð á
útboðum og verður því að telja að
kostnaður við þau sé eðlilegur. Áðrar
tölur em þó byggðar á umdeilanleg-
um forsendum og stundum á hreinni
ágiskun, t.d. kostnaður vegna endur-
hönnunar, sem fundinn er þannig að
deilt er með tveimur í heildarkostnað
vegna sérfræðiþjónustu og hönnun-
ar. Óvissuþættir hvað kostnað varðar
gætu því haft áhrif á innbyrðishlut-
fall í sundurliðuninni þannig að
liðurinn óskiptur kostnaður gæti
breyst.
Byggingamefnd fullyrðir að út-
gjöld þessi hafi verið samþykkt af
réttum stjómvöldum, en magnaukn-
ingar hafi verið ófyrirséðar.
Ríkisendurskoðun hefur kannað
hvort heimildar hafi verið aflað hjá
þáverandi utanríkisráðhermm og
kom fram að byggingamefnd hafi
haft heimild til að stofna til þessara
útgjalda.
Til viðbótar áætluðum heildar-
kostnaði sem fellur til eftir ágúst
1983 að fjárhæð 2,992 millj. kr.,
verður að telja fjármagnskostnað að
fjárhæð 109 millj. kr., áætlaðan
kostnað vegna listaverka fyrir fram-
an bygginguna, um 55 millj. kr.,
kostnað sem Bandaríkjamenn tóku
fyrir umsjón og eftirlit, um 10 millj.
kr. og byggingamefndarlaun að fjár-
hæð um 4 millj. kr. Heildarkostnaður
er því samtals um 3.170 millj. kr.
Einnig féll til ýmis kostnaður fyrir
ágúst 1983, sbr. kafla 8.6 í skýrsl-
unni.
Þann 30. nóv. 1987 upplýsti bygg-
ingamefnd að samið hafi verið við
verktaka (Hagvirki hf.) um kröfur
hans sem koma fram í kafla 5.3.3 í
skýrslunni hér á eftir. Samkomulagið
felur m.a. í sér að verktaki fellur frá
öllum kröfum til verkloka gegn
ákveðinni greiðslu. Greiðsla felur
einnig í sér uppgjör á reikningum
vegna framvindu og aukaverka í
okt. '87 og áætlaðri framvindu í
nóv. og des. ’87. Greiðslan er veru-
lega lægri en kröfur verktaka voru.
Samkomulagið hefur ekki nein
teljandi áhrif á niðurstöðu heildar-
kostnaðar eins og hann er tilgreindur
í skýrslunni.
2.3 Verkframkvæmdin
Við upphaf verkframkvæmda árið
1983 var sú ákvörðun tekin að bjóða
verkið út í áföngum. Var þetta gert
til að aðlaga verkið íslenskum bygg-
ingarmarkaði en taka jafnframt tillit
til bandarískra hönnuða og verktaka.
Talið er að fyrstu fjögur samnings-
verkin FK 1, jarðvinna, FK 2,
uppsteypa, FK 3, glervirki og FK
4, veitur, hafi gengið nokkum veginn
’ með eðlilegum hætti, en í samnings-
verki FK 5, innréttingar, komu strax
upp verulegir erfíðleikar, sem urðu
þess valdandi að þessi fimmti og
stærsti verkáfangi fór úr böndum.
Samningsverk FK 6 til og með FK
29 eru öll tengd frágangi flugstöðv-
arinnar inni og úti, s.s. lóð, vegir,
skyggni og listaverk, úti, en hús-
búnaður, innréttingar, listaverk og
kerfi allskonar, nauðsynleg flug-
rekstri og byggingu, inni.
Kostnaður nokkurra þessara
samninga einkum vegna kerfa varð
meiri en áætlað var í upphaflegri
kostnaðaráætlun, þar sem aðeins var
gert ráð fyrir hluta kerfanna. í upp-
talningu Á (Viðbætur á bls. 4) sést
hver aukningin varð.
Þegar samningar við Hagvirki hf.
voru á lokastigi um áramótin
1985/1986 kom í ljós að endurhanna
þyrfti loftræstikerfið, auk þess sem
hönnun á öðrum sviðum var áfátt.
Þetta ástand í hönnunarmálum
kom stjómendum verksins, bygging-
amefnd og framkvæmdastjóra, á
óvart. Þeir höfðu verið í góðri trú
um að hönnun væri á eðlilegu stigi.
Verkið fór því mjög hægt af stað
og allan verktímann var um að ræða
mikla erfiðleika á framkvæmd, fyrst
og fremst vegna skorts á hönnunar-
gögnum.
Afleiðingar þessa voru tvenns kon-
ar. í fyrsta lagi varð kostnaður meiri
við þennan verkáfanga en ætlað
hafði verið og í öðm lagi, að í stað
þess að flugstöðin yrði afhent fullbú-
in hinn 1. mars 1987, eins og
samningur við verktaka gerði ráð
fyrir, tókst aðeins að taka í notkun
hluta hennar hinn 14. apríl 1987.
Ástæður fyrir ofangreindu ástandi
í hönnunarmálum eru m.a. eftirfar-
andi:
1) Breytingar á byggingunni og
fyrirkomulagi í henni á bygg-
ingartímanum.
2) Vanmat hönnuða á umfangi
verksins.
3) Ófullnægjandi hönnunarstjóm,
bæði hjá einstökum hönnuðum
og í heild.
4) Vandamál sem komu upp vegna
ólíkra staðla þar sem byggt var
á erlendri grunnhönnun, fjar-
lægðar milli hönnuða og
ábyrgðarskiptingar.
Varðandi yfírstjóm verkefnisins
verður að telja að skort hafí á heildar-
yfírsýn, bæði fjárhagslega og
framkvæmdalega. Samræmd áætl-
anagerð og eftirfylgni hennar var
ábótavant.
Þó verður að telja að yfírstjómin
hafí að ýmsu leýti brugðist rösklega
við þegar verulegir erfiðleikar steðj-
uðu að og eru eftirfarandi viðbrögð
dæmi þess.
1) Skipun verkefnisstjóra í jan.
1986.
2) Núllstillingarsamningur við verk-
taka vorið 1986.
3) Skipun tæknimannatvenndar vo-
rið 1986.
4) Samningur við verktaka haustið
1986.
5) Skipun úrskurðaraðila haustið
1986.
Upplýsingagjöf um gang og stöðu
verkefnisins til ýmissa opinberra að-
ila var áfátt. Áfangaskýrslur voru
ekki gefnar út eftir 17. feb. 1984. í
skýrslum utanríkisráðherra til Al-
þingis um utanríkismál árin
1984—1987 er í kafla um byggingu
flugstöðvar ekki gerð grein fyrir
þeim breytingum sem orðið höfðu frá
upphaflegri áætlun. En ætla má að
alþingismönnum hafí verið þetta ljóst
með samþykki fjárlaga og lánsfjár-
laga. Ekki er heldur í skýrslunum
til Alþingis gerð grein fyrir viðbótar-
samningi við Bandaríkjamenn, sem
gerður var 24. apríl 1986.
2.4 Fjármál
Með bréfí dagsettu 29. apríl 1987
barst sú vitneskja til fjármálaráðu-
neytisins frá byggingamefnd flug-
stöðvar á Keflavíkurflugvelli, að
verulegt fé vantaði til byggingar
stöðvarinnar umfram það sem ætlað
hafði verið.
Fjárþörf vegna gildandi verk-
samninga út árið 1987 var þar talin
450—480 mkr. umfram fjárheimild
ársins, sem var 520 mkr.
Ráðuneytið heimilaði með bréfí
dags. 11 maí 1987 bráðabirgðalán-
töku að fjárhæð 480 mkr.
í júlímánuði 1987 barst ráðuneyt-
inu áætlun frá byggingamefnd um
fjárþörf til verkloka, sem nú voru
áætluð árið 1988, en í febrúar 1987
hafði framkvæmdastjóri ætlað verk-
lok í júní 1987. í júlíáætluninni kom
í ljós að íjárþörfín umfram þær 520
mkr., sem veittar voru á lánsfjárá-
ætlun 1987, var 890 mkr.
Fjárvöntun í þessum mæli kom svo
á óvart í ráðuneytinu að þess var
farið á leit við ríkisendurskoðun að
hún gerði úttekt á byggingarkostn-
aði flugstöðvarinnar frá upphafí
ásamt mati á tæknilegum þáttum
og framkvæmdum tengdum bygg-
ingunni. Hófst sú úttekt um miðjan
ágúst 1987.
Fjármögnun til framkvæmda við
flugstöðvarbygginguna var með
tvennum hætti. Annars vegar voru
lantökur skv. lánsfjárlögum, hins
vegar var framlag Bandaríkjamanna,
sem greitt var samkvæmt þar að
lútandi samningi.
Fjárheimildir ríkisins til byggingar
flugstöðvarinnar voru veittar árlega
í framhaldi af beiðni byggingar-
nefndar. Slíkar umsóknir voru
byggðar á áætlun um framkvæmdir
og skuldbindingar næsta árs.
Framreiknuð kostnaðaráætlun
fyrir verkið í heild var ekki send fjár-
málayfirvöldum á verktímanum og
ekki var gerð grein fyrir kostnaði
vegna meiri háttar breytinga og
aukninga á framkvæmdum.
Byggingamefnd taldi sig ekki
hafa skyldu til að skila slíkri heildar-
áætlun þar sem ekki var um hana
beðið af fjárveitingavaldinu.
Á árunum 1985 og 1986 hafði
safnast upp fjárhagsvandi að upp-
hæð um 160 mkr., sem leystur hafði
verið með bráðabirgðaláni, sem
greitt var af framlagi ársins 1987.
Fjárhagsvandinn stafaði af ofmati á
framlagi Bandaríkjamanna í fjárlög-
um árið 1986. Allt árið 1986 var
framkvæmdastjóra og byggingar-
nefnd Ijóst að fjárhagsvandi í árslok
yrði á bilinu 140—160 mkr. í fjár-
lagatillögum byggingamefndar fyrir
árið 1987 er ekki beðið um fjármagn
til að leysa þennan vanda. I febrúar
1987 var framkvæmdastjóra einnig