Morgunblaðið - 09.12.1987, Blaðsíða 67

MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 9. DESEMBER 1987
67
Byggingarkostnaður hef-
ur farið 3% fram úr áætlun
Þegar miðað er við breytingar á framkvæmdatíma
Hér fara á eftir kaflar úr at-
hug-asemdum byggingarnefndar
flugstöðvarinnar vegna skýrslu
rikisendurskoðunar, sem gerð er
grein fyrir annars staðar í blaðinu
í dag.
Þá hefur ekki að mati BN verið
flallað nægilega um ástæður og rök-
semdir fyrir öllum þeim breytingum
og stækkunum, sem enginn dregur í
raun í efa að voru nauðsynlegar og
eru í dag forsenda þess að byggingin
og starfsemi hennar uppfylli þær kröf-
ur sem gerðar. eru. BN telur að
nauðsynlegt sé að líta á þessi mál frá
víðu sjónarmiði.
Þungamiðja málsins er, að mati
BN, að reist hefur verið glæsileg milli-
landaflugstöð fyrir ísland, með öllum
nauðsynlegum kerfum og búnaði. Það
var verkefni nefndarinnar fyrst og
fremst og það telur hún sig hafa innt
af hendi með frambærilegum hætti.
Allar þær stækkanir og breytingar
sem gerðar voru, voru gerðar á út-
boðsgrundvelli og því er ljóst að fyllstu
hagkvæmni hefur verið gætt við með-
ferð fjármuna.
Þá má og geta þess að þær stækk-
anir sem BN lagði til að framkvæma
munu hafa það í för með sér að miklu
seinna en ella þarf að leggja á nýjan
leik út í kostnaðarsamar og erfíðar
framkvæmdir við nauðsynlega stækk-
un flugstöðvarinnar vegnna þróunar
farþegaflugsins.
Varðandi þann þátt í niðurstöðum
ríkisendurskoðunar er lýtur að sam-
anburði byggingarkostnaðar telur BN
að ekki sé rétt að bera saman fram-
reiknaðan byggingarkostnað flug-
stöðvar við svokallaða upphaflega
áætlun frá 1983. í gréinargerð BN
kemur fram að eðlilegt sé að endur-
meta upphaflega kostnaðaráætlun
með hliðsjón af þeim ákvörðunum sem
teknar voru um breytingar á fram-
kvæmdatímanum. Sá samanburður
leiðir í Ijós að byggingarkostnaður
hefur farið um 3% fram úr endurskil-
greindri áætlun frá ágúst 1983 sem
byggð var á áætlun frá 13. mars 1981.
Um aðra þætti í niðurstöðum ríkis-
endurskoðunar telur BN að af þeim
upplýsingum er fram koma í skýrslu
ríkisendurskoðunar hefði mátt draga
aðrar ályktanir en gert er.
Varðandi verkframkvæmdina er
gefíð til kynna í skýrslu ríkisendur-
skoðunar að aukinn kostnaður við
innréttingaáfanga hafi stafað af erfið-
leikum við framkvæmd þess áfanga,
fyrst og fremst vegna skorts á hönn-
unargögnum. í skýrslu ríkisendur-
skoðunar kemur hins vegar greinilega
fram að þessi viðbótarkostnaður hafi
stafað að verulegu leyti af magnaukn-
ingum og viðbótum við verkið.
Þá eru þær ástæður er greindar
eru í niðurstöðum ríkisendurskoðunar
fyrir ástandi í hönnunarmálum sumar
hveijar ekki nægilega rökstuddar í
skýrslunni. Til dæmis hefur BN bent
á og lagt fram gögn varðandi hönnun-
arstjóm en BN telur að ekki hafi
verið hægt að ætlast til hönnunar-
stjómar umfram það sem gert var ráð
fyrir í starfsskipulagi verksins, sbr
fskj. nr. 13, um hönnunarstjóm flug-
stöðvar. Þá telur BN að ekki sé
rökstutt með fullnægandi hætti að
hönnuðir hafi vametið umfang verks-
ins, né að olíkir staðlar hafi haft
veruleg áhrif á hönnunarál.
BN er ósammála því að skort hafi
á heildaryfirsýn við yfirstjóm verkefn-
isins. í skýrslu ríkisendurskoðunar
kemur fram að margvíslegar verk-
og fjárhagsáætlanir vom gerðar á
vegum BN bæði áður en framkvæmd-
ir hófust og meðan á þeim stóð.
Að því er varðar upplýsingagjöf um
gang og stöðu verkefnisins, sem sagt
er að hafí verið áfátt, vill BN taka
fram að hún starfaði undir yfírstjóm
utanríkisráðherra, sem með lögum var
falin framkvmd byggingar nýrrar
flugstöðvar á Keflavíkurflugvelli. BN
telur sig hafa veitt utanríkisráðherra
á hveijum tíma fullnægjandi upplýs-
ingar um gang verksins, jafnframt
því sem upplýsingar vom veittar um
gang verksins og fjárþörf vegna þess
við fjárlagagerð á hveijum tíma.
Þá vom og gefnar reglulegar og
nákvæmar upplýsingar um framgang
verksins á opinbemm vettvangi, í
blöðum og öðmm fréttamiðlum. Þá
má geta þess að fjárveitinganefnd
Alþingis heimsótti byggingarstað og
kynnti sér stöðu verksins og fram-
kvæmdir við það.
Allan byggingartímann var mikill
áhugi ríkjandi meðal fjölmiðla og al-
mennings á framgangi verksins og
til marks um það er að þúsundir
manna heimsóttu byggingarstaðinn
og skoðuðu bygginguna meðan á
framkvæmdum stóð.
Að því er varðar upplýsingamiðlun
um fjármál sérstaklega gerði BN
áætlanir um kostnað vegnna hvers
byggingaráfanga, sem voru lagðar til
grundvallar við fjárlagabeiðni nefnd-
arinnar ár hvert. Jafnframt voru á
verktímanum gerðar kostnaðaráætl-
anir um áætlaðan heildarkostnað
verksins eins og fram kemur í skýrslu
ríkisendurskoðunar.
Varðandi þá fjárþörf er upp kom
snemma árS 1987 er bent á upplýsing-
ar í B-þætti þessara athugasemda en
þar koma m.a. fram ástæður fyrir
fjárþörf BN umfram fjárlög en sumar
þeirra voru alfarið ófyrirsjáanlegar.
Þá hefur BN gert grein fyrir að á
fyrstu mánuðum þessa árs var unnið
að ítarlegri úttekt á endanlegum
byggingarkostnaði, en þá fyrst lágu
fyrir ýmsar grundvallarupplýsingar
varðandi hann svo sem um magn-
aukningu og væntanlegar kröfur
verktaka. Þessi athugun tók nokkum
tíma, en niðurstöður hennar vom
kynntar stjórnvöldum jafnskjótt og
þær lágu fyrir.
BN bendir á að hún telji að allar
ákvarðanir varðandi byggingu flug-
stöðvar og framkvæmdina í heild verði
að meta í ljósi þeirra aðstæðna sem
BN starfaði við og hafa verður til
hliðsjónar þær kröfur sem gerðar voru
til hennar, bæði um verklag og starfs-
hætti. Nefndin telur ósanngjamt að
athugun af þessu tagi miðist við eitt-
hvað tiltekið óskafyrirkomulag sem
framkvæmdir hefðu átt að fara eftir.
Það er hennar skoðun að athugunin
eigi að miðast við venjubundnar að-
ferðir sem tíðkast hafa við mann-
virkjagerð hér á landi, bæði hvað
varðar stjómun, eftirlit og fram-
kvæmd. Sérstök athygli skal vakin á
því að framkvæmdastjóra var ásamt
ráðgjafa falið af BN í desember 1983
að kynna sér hvemig staðið væri að
stjóm hönnunar og framkvæmda hér
á landi og í Bandaríkjunum. I fram-
haldi af því ræddu þeir við margar
verkfræðistofur, framkvæmdadeild
Innkaupastofnunar ríkisins og bygg-
ingardeild bandaríska sjóhersins á
Keflavíkurflugvelli. Niðurstaða þess-
arar athugunar var samþykkt BN 12.
janúar 1984 um stjóm byggingar-
framkvæmda.
BN leitast við hér á eftir að gera
grein fyrir nokkrum afmörkuðum at-
riðum í þessu sambandi, jafnframt
því að gefa upplýsingar um kostnað
og kostnaðaráætlanir og um þær
rekstrarforsendur er lágu til gmnd-
vallar er framkvæmdir hófust.
A) Byggingarkostnaður
í meðfylgjandi gögnum og útreikn-
ingum, sem gerðir voru af Almennu
verkfræðistofunni fyrir byggingar-
nefndina, er gerð ítarleg grein fyrir
byggingarkostnaði Flugstöðvar Leifs
Eiríkssonar. Jafnframt er gerður sam-
anburður á áætlunum og raunkostn-
aði svo og áhrifum gengis- og
verðlagsbreytinga á framkvæmda-
kostnað. Þá hefur stærðarútreikning-
ur byggingarinnar verið endurskoðað-
ur í samræmi við ákvæði nýs staðals
ÍST 50 og kostnaður per fermetra og
rúmmetra reiknaður út.
Áhersla er lögð á að kostnaðar-
áætlanir byggingamefndar voru í
stöðugri endurskoðun allan bygging-
artímann.
Athuganir Almennu verkfræðistof-
unnar eru grundvallaðar á tveimur
áætlunum:
I. Áætlun frá 13. mars 1981 sem
gerir ráð fyrir styttingu landgangs,
minnkun snjóbræðslukerfis, niður-
fellingu skyggna og ýmis búnaðar.
II. Heildaráætlun frá 11. nóvember
1980 fyrir flugstöðvarbyggingu
sem var að hönnun og búnaði svip-
uð þeirri flugstöð sem byggð var.
Gerð er grein fyrir frávikum.
Áætlun I. Kostnaðaráætlun í fskj.
þingskjals 648/1984 er sundurliðuð
með hliðsjón af kostnaðaráætlun frá
13.3. 1981. Viðbótum sem ákveðnar
voru eftir ágúst 1983 er bætt við,
leiðrétt fyrir magnaukningu og síðan
framreiknað til 1. september 1987.
Þessi áætlun sem fskj. þingskjals
648/1984 miðar við hefur þannig
verið endurmetin og forsendur hennar
endurskilgreindar til samræmis við
raunverulegt framkvæmdamagn. En
þessi aukning var að mati byggingar-
nefndar óhjákvæmileg, fyrst og
fremst í því skyni að flugstöðin gæti
gegnt hlutverki sínu og annað ört
vaxandi flugumferð og farþegafjölda
með fullnægjandi hætti. Jafnframt
réð hagkvæmnissjónarmið (auknar
leigutekjur) og auknar kröfur um frá-
gang, tæknibúnað og öryggi í rekstri
flugstöðvarinnar (tækniframfarir).
Áætlun II er framreiknuð til verð-
lags 1. september 1987, með vibótum
til samræmis við áætlun I.
Megin niðurstöður þessara at-
hugana eru þær að raunkostnaður,
sem að hluta er áætlaður vegna
framkvæmda eftir 1. september
1987, hafi farið um 3% fram úr
áætun I frá 13. mars 1981 (endur-
skilgreind), en hafi verið um 7%
lægri en kostnaðaráætlun II frá
11. nóvember 1980. í báðum tilvik-
um er miðað við verðlag 1. septem-
ber 1987.
Athygli er vakin á að innréttingar
húsnæðis fyrir opinbera aðila í flug-
stöðinni, Póst og síma, banka og
fríhöfn, eru taldar til byggingarkostn-
aðar, en ekki hafði verið gert ráð
fyrir því í kostnaðaráætlunum, kostn-
aður samtals tæplega 78 milljónir
króna. Á móti þessu koma auknar
leigutekjur.
Kostnaðarhækkun umfram áætlun
frá ágúst 1983 óendurskoðuð og án
endurskilgreiningar er —kr. 788.348.
106 á verðlagi 1. september 1987.
Af því er magnaukning kr. 135.077.
000. (Líklegt er að nákvæmari skoðun
leiddi í ljós meiri magnaukningu.)
Verkþættir sem frestað var í áætl-
un 1981, en óhjákvæmilegt var talið
að hafa með eru kr. 354.636.977 og
viðbætur sem ekki var gert ráð fyrir,
s.s. gerð verkteikninga og stækkun
kjallara kr. 298.634.128.
Byggingamefnd leggur sérstaka
áherslu á að umræddar viðbætur hafa
leitt til verulegrar aukningar á nýtan-
legu rými og notagildi flugstöðvarinn-
ar og þar með skapað möguleika á
auknum leigutekjum.
í þessu sambandi er bent á að
stækkun kjallara (innréttaða hluta)
gerði mögulegt að auka rými fyrir
ýmsa þjónustu á efri hæðum bygging-
arinnar og með lengingu landgangs
fjölgaði landgöngubrúm flugvéla úr 3
í 6. Er augljóst að erfitt hefði verið
að afgreiða þann aukna Qölda flug-
véla sem til Keflavíkur kom 1987, •
eitt þúsund fleiri en 1986, með þeim
hætti sem stefnt var að með byggingu
nýrrar flugstöðvar, ef lenging land-
gangs hefði ekki komið til.
Það er því álit byggingamefndar
að viðbætur þær og stækkanir, sem
nefndin lagði til og samþykktar vom
af viðkomandi stjómvöldum, hafi
tvímælalaust verið réttlætanlegar og
fyllilega sannað gildi sitt.
Þá er og athyglisvert að byggingar-
kostnaður fl u gstöð varby ggi ngar
ásamt landgangi er 98.875 kr. per.
fermetra á verðlagi 1. september 1987
eða 18.441 kr. per. rúmmetra þó að-
eins helmingur óinnréttaðs hluta
kjallara sé tekinn með í stærðarút-
reikningi en 90.462 kr. per. fer-
metra og 17.594 kr. per. rúmmetra
ef allur kjallari er reiknaður með.
Byggjngamefnd telur að þessi kostn-
aður þoli í sjálfu sér fyllilega saman-
burð við aðrar byggingar hérlendis
enda þótt ekki sé um að ræða neinar
sambærilegar (samskonar) bygging-
ar.
Flugstöðin er eitt arð-
bærasta fyrirtæki ríkisins
Með bréfi dags. 16. desember 1980
óskaði BN eftir því að fjárlaga- og
hagsýslustofnun gerði áætlun um
rekstur hinnar nýju flugstöðvar. Sú
athugun var gerð í febrúar og mars
1981, og að henni lokinni lögð fram
ítarleg greinargerð „Rekstur nýrrar
flugstöðvar á Keflavíkurflugvelli".
Hinn 12. október 1983 óskaði BN
eftir að stofnunin endurskoðaði þessa
áætlun en svar hefur ekki borist við
þeirri ósk né endurskoðuð áætlun.
f greinargerð er gerð grein fyrir
væntanlegum tekju- og gjaldaliðum,
og m.a. höfð hliðsjón af rekstrar-
gmndvelli hliðstæðra erlendra flug-
stöðva. Vísað var til stefnumörkunar
Alþjóðaflugmálastofnunarinnar,
ICAO Doc. 9082C/1015 „Statements
by the Council to Contracting States
on Charges for Airports and Route
Air Navigation Facilities".
Réttilega er bent á, að farþega-
gjaldi (passenger tax), sem hér á
landi hefur verið nafnt „flugvalla-
gjald“, skuli ætlað að standa undir
kostnaði við svonefnda „almenninga"
í flugstöðinni, þ.e. almennra svæða
sem ekki verða sérstaklega leigð ein-
stökum notendum.
Þegar Alþingi samþykkti 27. mars
1987 lög nr. 31/1987 „um flugmálaá-
ætlun og fjáröflun til framkvæmda í
flugmálum", var þessari megin tekju-
stoð flugstöðvarinnar kippt úr rekstr-
argrunni hennar, og ráðstafað til
framkvæmdaverkefna annarra
íslenskra flugvalla. Áætlað var að
þessar tekjur væru 117 milljónir
króna í fjárlögum 1987 og í fjárlögum
1988 eru þær áætlaðar 204 milljónir
króna. (Lítill hluti þessarar fjárhæðar
er vegna innanlandsflugs en það er
ekki sundurgreint í fjárlagafrum-
vatjii.)
I greinargerð fjárlaga- og hag-
sýslustofnunar er ennfremur gert ráð
fyrir að nettó-tekjur fríhafnar
Keflavíkurflugvallar teljist til tekju-
stofna flugstöðvarinnar, enda í
samræmi við alþjóðlegar venjur á því
sviði. Þessi tilhögun er sérstaklega
áréttuð í ræðu utanríkisráðherra í
kjölfar fyrstu skóflustungu við hina
nýju flugstöð 7. október 1983.
BN vekur athygli á því, að í frum-
varpi til íjárlaga fyrir árið 1988, sem
nú er til meðferðar á Alþingi, er enn
gert ráð fyrir því að áætlaðar nettó-
tekjur fríhafnarinnar, 190 milljónir
króna á árinu 1988, renni beint í ríkis-
sjóð.
Samkvæmt ákvörðun sameigin-
legrar nefndar fjármála- og utanríkis-
ráðuneytis, er falið var að ákvarða
leigu í flugstöð Leifs Eiríkssonar, er
áætlað að leigutekjur árið 1988 verði
172 milljónir króna og endurgreiddur
sameiginlegur kostnaður 27 milljónir
króna eða samtals 199 milljónir
króna.
Samkvæmt ofangreindri upptaln-
ingu liggur fyrir að áætlaðar tekjur
flugstöðvar samkvæmt áætlun fjár-
laga- og hagsýslustofnunar frá 1981,
sem lá fyrir við upphaf framkvæmda
við nýja flugstöð á Keflavíkurflug-
velli, eru áætlaðar í fjárlögum fyrir
árið 1988 kr. 593 milljónir. Hér er
um að ræða upphæð sem er nær því
þreföld sú upphæð er þarf til að
greiða afborganir og vexti af lánum
sem íslenska rikið hefur tekið vegna
byggingar flugstöðvar og greiða þarf
af á árinu 1988. í fjárlagafrumvarpi
ársins 1988 bls. 317, liður 114,-Flug-
'stöð á Keflavíkurflugvelli, rekstur,
kemur fram að heildartekjur ársins
1988 af rekstri flugstöðvar munu
geta staðið undir greiðslu vaxta og
afborgana á árinu 1988, sem nema
207.200 þúsund kr. (rekstrargjöld
178.200 þúsund kr., þar af eru vext-
ir 126.000 þúsund kr. og afborganir
29.000 þúsund kr.).
Af framangreindu kemur skýrt og
skilmerkilega fram að á bygging-
artíma flugstöðvar hafa verið gerðar
grundvallar breytingar á fyrri tekju-
öflun er möguleg var til þess að
greiða þátt Íslands í byggingarkostn-
aði. Þrátt fyrir þessar veigamiklu
breytingar, sem svipta flugstöðina 2/3
af áður áætluðum tekjum, standa
leigugreiðslur einar nú undir greiðsl-
um vaxta og afborgana á árinu 1988,
sbr. fjárlagafrumvarp ársins 1988.
En fleira má neftia hér. í fyrr-
nefndri greinargerð fjárlaga- og
hagsýslustofnunar kemur fram að
ekki var gert ráð fyrir því að tekjur
af rekstri flugstöðvar stæðu undir
fjármagnskostnaði og í þeim gögnum
sem lögð hafa verið fyrir Alþingi um
málið og í umræðum þar kemur ekki
annað fram, en að allir þingmenn
hafí gengið út frá því að fjármagns-
kostnaður flugstöðvarinnar yrði
greiddur beint af ríkissjóði.
Af hálfu utanríkisráðuneytisins var
hins vegar eftir því sem tíminn leið
stefnt að því að tekjur af flugstöð-
inni sjálfri stæðu undir kostnaði af
vöxtum og afborgunum lána.
BN telur nauðsynlegt að hvort
tveggja sé haft í huga. Annars vegar
þær hugmyndir er uppi voru 1981
um fjárhagsafkomu nýrrar flugstöðv-
ar á Keflavíkurflugvelli og hins vegar
hvaða ákvarðanir hafa síðan verið
teknar, sem í raun hnekkja þeim
áætlunum er þar lágu fyrir.
Niðurstaðan er hins vegar augljós,
flugstöð Leifs Eiríkssonar er eitt arð-
bærasta fyrirtæki ríkisins og allar
upplýsingar sem fyrir liggja um
rekstur fyrirtækja í flugstöð Leifs
Eiríkssonar frá því hún opnaði í apríl
síðastliðnum staðfesta að hinn bætti
aðbúnaður og aukna verslunarrými
hefur stóraukið umsetningu verslun-
ar- og þjónusturekstrar í flugstöðinni.
Þegar litið er yfír þróun verðlags
og gengismála á byggingartíma flug-
stöðvar Leifs Eiríkssonar kemur í ljós
að hún hefur verið framkvæmdinni
verulega óhagstæð. Framan af fram-
kvæmdatímanum var gengisþróun
Bandaríkjadals í góðu samræmi við
byggingarvísitölu og innlendar verð-
lagshækkanir á lægri nótunum.
Þegar leið á framkvæmdatímann
og einkum seinni hluta árs 1985, allt
árið 1986 og 1987, breyttist þessi
þróun mjög verulega, en um 70% af
kostnaði við-framkvæmdina féllu til
árin 1986 og 1987. Hlutfall milli
gengis Bandaríkjadals og vísitölu
byggingakostnaðar breytist mjög
fjármögnun framkvæmdarinnar til
tjóns. Fram er komið að gengistap á
framlagi Bandaríkjamanna, 19,8
milljónum USD, er 236 milljónir
króna.
Þar sem innlend fjármögnun fram-
kvæmdarinnar er öll í formi erlendrar
lántöku sem dreifíst á byggingartí-
mann er ljóst að einnig hefur orðið
verulgegt gengistap á kostnaðarhluta
íslands.
Innlendar verðbreytingar á bygg-
ingartímanum einkum seinasta hluta
hans á árunum 1986 og 1987 sköp-
uðu mikinn fjárhagsvanda hjá BN.
Áætlanir BN voru eins og venja er
hér á landi miðaðar við verðlags-
forsendur fjárlaga sem því miður
reyndust ekki alveg réttar.
Á síðasta hluta framkvæmdatím-
ans komu einnig skýrast fram þær
magnaukningar er áttu sér stað í
byggingunni og ekki hafði verið, af
eðlilegum ástæðum, áætlað fyrir við
gerð fjárhagsáætlunar. Þá lágu held-
ur ekki fyrir kröfur verktaka og því
síður niðurstaða um þær.
BN telur að þessi atriði, verðlags-
þróun 1986, sem ásamt öðru leiddi
til 160 milíjón króna yfírdráttar í
árslok 1986, magntöluaukning frá
útboði FK5, verðlagsþróun ársins
1987, ýms aukaverk sem ekki voru
fyrirséð við fjárlagagerð fyrir 1987
og þau mistök er gerð voru við fjár-
lagagerð fyrir 1987 varðandi ofáætl-
un á framlagi Bandaríkjanna, skýri
þá fjárþörf er fram kom vegna bygg-
ingarinnar snemma vors 1987.
Hér ber og að hafa í huga að
áætlun 1987 gerir ekki ráð fyrir
greiðslu yfirdráttar frá 1986 þar sem
vænst hafði verið sérstakrar fjárveit-
ingar vegna hans. Jafnframt er rétt
að benda á að allar áætlanir nefndar-
innar höfðu verið miðaðar við það og
það rækilega fram tekið að flugstöð-
in yrði tekin í notkun í apríl 1987,
en ekki að henni yrði lokið þá.