Morgunblaðið - 14.05.2004, Page 33

MORGUNBLAÐIÐ FÖSTUDAGUR 14. MAÍ 2004 33
Alþingi er samkoma þjóð-kjörinna fulltrúa semfer með veigamesta
þátt ríkisvaldsins, er valda-
mesta stofnun þjóðarinnar og
meginstoð stjórnskipunarinnar.
Þannig var réttarástandið fyrir
lýðveldisstofnun og þannig er
það enn. Með hliðsjón af þessu
gerir íslensk stjórnskipun ráð
fyrir því að þáttur forseta Ís-
lands við setningu almennra
laga sé eingöngu formlegur og
honum því skylt að staðfesta lög
frá Alþingi.“ Þetta er nið-
urstaða Þórðar Bogasonar hér-
aðsdómslögmanns í grein hans
um forseta Íslands og löggjaf-
arvaldið, sem birtist árið 2001 í
afmælisrit til heiðurs Gunnari
G. Schram, fyrrv. lagaprófess-
or, sjötugum.
Nálgast efnið frá stjórn-
skipulegri stöðu Alþingis
Þórður bendir á að allflestir
fræðimenn hafi einblínt á for-
seta Íslands sem handhafa lög-
gjafarvalds í stað þess að nálg-
ast viðfangsefnið frá
stjórnskipulegri stöðu Alþingis
sem þó sé aðalhandhafi þess
valds sem um er rætt. Hann
segir að túlkun 26. greinar
stjórnarskrárinnar sé miklu
flóknari en svo að hún verði
leidd beint af orðanna hljóðan.
Þórður segir forseta ekki
hafa almenna heimild til að bera
lög undir þjóðaratkvæði. Í 26.
grein stjskr. sé ótvírætt tekið á
því álitaefni þegar þá tvo aðila,
sem fara með löggjafarvaldið,
greinir á. „Forseti Íslands verð-
ur sem handhafi löggjafarvalds,
að vera á öndverðum meiði við
aðalhandhafann, Alþingi.
Ágreiningur þeirra verður að
vera málefnalegur,“ segir í
grein Þórðar.
Segir hann eðlilegast, að for-
seti, sem er andvígur ákveðinni
lagasetningu, láti sína afstöðu í
ljós sem fyrst þannig að þeim
aðila, sem deilir lagasetning-
arvaldinu með honum, gefist
ráðrúm til að íhuga rök hans.
Þórður bendir einnig á að sú
stjórnskipunarvenja gildir hér
á landi, að dómstólar eiga úr-
skurðarvald um það hvort lög
brjóti gegn stjórnarskránni.
„Forseti fer ekki með úrskurð-
arvald um það hvort lög fari í
bága við stjórnarskrána né fel-
ur þjóðaratkvæðagreiðsla í sér
niðurstöðu í þeim efnum,“ segir
í greininni.
Ræðir Þórður einnig hvað
myndi gerast ef forseti neitar
að staðfesta lög án atbeina ráð-
herra og skýtur spurningunni
um frambúðargildi laga til þjóð-
arinnar. „Setja verður lög um
framkvæmd og tilhögun þjóð-
aratkvæðagreiðslunnar því að
engin slík almenn löggjöf er til.
Það verður ekki gert án tilstillis
aðalhandhafa löggjafarvaldsins
og hins deiluaðilarns. Orðalagið
„svo fljótt sem kostur er“ í 26.
gr. stjskr., þ.e. um tímasetn-
ingu atkvæðagreiðslunnar, er
einnig nokkuð teygjanlegt.
Væri Alþingi t.d. heimilt að
samþykkja stjórnskipunarlaga-
frumvarp um breytta stöðu for-
seta Íslands, samhliða frum-
varpi um
þjóðaratkvæðagreiðsluna? Með
samþykkt slíks frumvarps væri
skylt að rjúfa þing og efna til al-
þingiskosninga sem fram færu
um leið og tekin væri afstaða til
frambúðargildis laganna. Með
hvaða hætti tæki forseti Íslands
þátt í þeirri kosningabaráttu?
Stjórnarskrárgjafinn gerði
enga tilraun til að ákvarða
hvernig brugðist yrði við ef
hinu nýja valdi yrði beitt, valdi
sem stjórnarskrárgjafinn taldi
sig hugsanlega vera að skapa,
þrátt fyrir að honum hafi ekki
dulist að beiting þess gæti vald-
ið ólgu í þjóðfélaginu. Ein regla
hefði t.d. getað verið sú að for-
seti legði sæti sitt að veði sner-
ist hann gegn Alþingi, líkt og al-
þingismenn gera ef þeir snúast
gegn honum. Ef þjóðin tæki
undir með forseta ætti að rjúfa
þing en ella færi hann frá. Um-
rædd grein 26. gr. stjskr. getur
vart talist vel samin eða vera til
fyrirmyndar sem lagasmíð.
Gerir sú staðreynd beitingu
hennar enn erfiðari viðfangs,“
segir í grein Þórðar.
Þórður Bogason héraðsdómslögmaður
Forseta er skylt að stað-
festa lög frá Alþingi
Sigurður Líndal, fyrrv.lagaprófessor við Há-skóla Íslands, heldur því
fram í grein um stjórnskipulega
stöðu forseta Íslands, sem birt-
ist í Skírni árið 1992, að forseta
sé heimilt að stjórnlögum að
neita að undirrita lagafrumvörp
sem borin eru undir hann til
staðfestingar.
Ákvæði 11. greinar stjórn-
arskrárinnar um að forseti sé
ábyrgðarlaus á stjórnarathöfn-
um nái ekki til synjana sem for-
seta séu heimilar samkvæmt
stjórnarskrá.
Hvergi svo mælt að forseta
sé skylt að undirrita
„Forseti getur hafnað að
staðfesta lagafrumvarp og eng-
in lagaleg úrræði eru til að
þvinga hann til þess,“ segir Sig-
urður í greininni.
„Í 19. gr. [stjórnarskrár] er
svo mælt að ráðherra undirriti
löggjafarmál með forseta og sú
undirritun veiti þeim gildi. Nú
segir í 13. gr. að forseti láti ráð-
herra framkvæma vald sitt og
þá rís sú spurning hvort með því
ákvæði sé ráðherrum veitt hlut-
deild í löggjafarvaldi forseta eða
það sé jafnvel algerlega í hönd-
um þeirra. En hér verður að
hafa í huga 2. gr. stjórnarskrár-
innar þar sem einungis er gert
ráð fyrir að Alþingi og forseti
fari með löggjafarvald. Hvergi
er svo mælt að forseta sé skylt
að rita undir lagafrumvarp og
augljóst að hann þarf ekki stað-
festingu ráðherra á þeirri
ákvörðun. Ef sú væri raunin
væri valdið í höndum ráðherra,
ákvæði 2. gr. stjórnarskrár-
innar stórlega villandi og 26. gr.
um synjunarvaldið markleysa,“
segir Sigurður m.a. í grein sinni.
Sækir umboð sitt beint
til þjóðarinnar
Hann telur því að forseti hafi
sem handhafi löggjafarvalds
„sjálfstæðar heimildir og er þar
ekki á neinn hátt háður atbeina
ráðherra, enda er það í sam-
ræmi við að hann sækir umboð
sitt beint til þjóðarinnar. Öðrum
kosti væri hann ekki annað en
handbendi einstakra ráðherra
eða ríkisstjórnar. Þá er einnig
ljóst að forseti ber ábyrgð á af-
leiðingum synjunar; hún gæti
leitt til árekstra við ráðherra og
orðið tilefni stjórnarkreppu en
það haggar ekki valdi hans og
ábyrgð,“ segir einnig í grein
Sigurðar.
Málskotsréttur en
ekki neitunarvald
Bendir hann einnig á að skv.
26. grein stjórnarskrárinnar
hafi forseti ekki neitunarvald,
hvorki algert né frestandi, held-
ur einungis málsskotsrétt til
þjóðarinnar. „Á móti kemur að
Alþingi hefur eins konar bráða-
birgðalöggjafarvald þar til úrslit
þjóðaratkvæðagreiðslu liggja
fyrir. Ekki eru allir á eitt sáttir
um hversu heppileg þessi skipan
mála er. Enn hefur forseti ekki
synjað staðfestingar,“ segir Sig-
urður. Tekur hann fram í um-
fjöllun sinni að hafa beri ríkt í
huga, þegar ákvæði stjórn-
arskrárinnar sem fjalla um for-
setann eru skýrð, þá staðreynd
að forseti Íslands sækir umboð
sitt beint til þjóðarinnar.
Fjallar Sigurður einnig um
hvaða merkingu það hafi að ráð-
herra undirriti einnig laga-
frumvörp. Með þeirri undirritun
sé staðfest að lög hafi fengið
formlega rétta meðferð sam-
kvæmt stjórnarskrá og öðrum
landslögum og séu að efni til í
samræmi við stjórnarskrá
landsins. „Hér verður að hafa í
huga að forseti situr ekki á þingi
og getur ekki gengið úr skugga
um þetta með sama hætti og
ráðherrar. Á þessum stjórn-
arathöfnum ber forseti ekki
ábyrgð, sbr. 11. gr. stjórn-
arskrárinnar og lætur því ráð-
herra framkvæma vald sitt, sbr.
13. gr. Hins vegar er ekkert sem
bannar forseta að kanna þessi
atriði sjálfstætt og láta nið-
urstöðu sína ráða hvort hann
staðfestir lagafrumvarp eða
synjar. Almennt hlýtur forseti
þó að fylgja tillögum ráðherra
sinna,“ segir í grein Sigurðar
Líndal.
Sigurður Líndal, fyrrv. prófessor við lagadeild HÍ
Forseti getur neitað að
staðfesta lagafrumvarp
oðanir á hvort
synjunarvald
Morgunblaðið/Brynjar Gauti
Steingrímur J. Sigfússon,formaður Vinstrihreyfingarinnar –græns framboðs,
spurði Davíð Oddsson forsætis-
ráðherra á Alþingi 28. febrúar
árið 2001, hvort hann hygðist
beita sér fyrir því að settar yrðu
reglur um þjóðaratkvæða-
greiðslu ef til þess kæmi að for-
seti Íslands beitti ákvæði 26.
greinar stjórnarskrár og synjaði
staðfestingar á lögum.
Davíð benti á að fræðimenn
hefðu margir fjallað um þessa
grein stjórnarskrárinnar og
ekki væri hafið yfir vafa hvort
svonefnt synjunarvald forseta
væri í höndum hans persónulega
eða ríkisstjórnarinnar, eins og
raunar allar aðrar athafnir sem
atbeina forseta þarf til. Vísaði
hann þar til álits Þórs Vilhjálms-
sonar, fyrrv. prófessors og
hæstaréttardómara, að rökrétt
samhengi fáist ekki í reglur
stjórnarskrárinnar um laga-
setningu nema ráðherra geti
tekið ákvörðun um lagasynjun
samkvæmt 26. gr. stjórnar-
skrárinnar. Aðrir hafi að vísu
ekki deilt þessum skoðunum
með Þór en engu að síður hafi
þeir talið þá skipan sem 26.
grein mælir fyrir um, vera ein-
kennilega og deila megi um
hversu heppileg hún sé þar sem
þingræði er viðhaft.
Sagði Davíð að hann hefði
ekki í hyggju að beita sér fyrir
því að reglur verði settar um
framkvæmd þjóðaratkvæða-
greiðslu, sem tiltækar væru ef
til þess kæmi að forseti beitti
umræddu ákvæði án þess að til-
efni skapist til þess.
„Ef menn setja sem svo að
fyrir liggi synjun í skilningi 26.
gr. stjórnarskrárinnar sem
skylt væri að bera undir atkvæði
allra kosningabærra manna svo
fljótt sem unnt er vakna margar
spurningar um hversu með skuli
fara. Hverjir mundu til að
mynda teljast kosningabærir?“
spurði Davíð.
„Þá myndi þetta aðeins
gerast einu sinni“
„Hvaða skilyrði þurfa menn
að uppfylla í þeim efnum? Hvaða
skilyrði væri unnt að setja um
þátttöku í slíkri atkvæða-
greiðslu og um afl atkvæða?
Væri jafnvel hægt að setja skil-
yrði um aukinn meiri hluta eða
væri hægt að búa við það að
jafnvel 2.000 manns tækju þátt
og 1.100 manns mundu nema úr
gildi lög sem kannski stór meiri
hluti þingmanna hefði ákveðið
o.s.frv.? Hvað tæki við þegar
niðurstöður slíkrar kosningar
lægju fyrir? Tökum öryrkja-
dóminn. Ef ríkisstjórnin hefði
fengið sitt frumvarp samþykkt
eins og hún fékk og forseti síðan
synjað, þá hefði væntanlega orð-
ið að greiða út þennan milljarð
með fyrirvörum. Og ef synjun
forsetans yrði síðan samþykkt,
þá yrði að rukka þennan milljarð
inn aftur,“ sagði Davíð.
Sagðist hann ekki hafa í
hyggju að beita sér fyrir laga-
setningu um slíkar kosningar og
til þess lægju ástæður af tvenn-
um toga. „Ef við lítum þannig á
að synjunarvaldið sé í höndum
ríkisstjórnarinnar eins og Þór
Vilhjálmsson gerir, þá er út af
fyrir sig væntanlega ekki
ástæða til þess. Þá mundu hjól
þingræðisins sjá um þennan
þáttinn. Sé hins vegar litið svo á
að forseti geti sjálfur beitt þessu
ákvæði persónulega sem er þá
hið eina í stjórnarskránni sem
hann þarf ekki atbeina ríkis-
stjórnarinnar til, þá tel ég sjálf-
sagt að á því sé tekið í þetta eina
skipti sem þetta mundi gerast,
enda er ég þeirrar skoðunar að
ef þetta gerðist, þá mundi þetta
aðeins gerast einu sinni. Ég tel
að hvorki þjóð né þing mundi í
raun líða það að þingræðisregl-
unni yrði bægt burtu með slík-
um hætti,“ sagði forsætisráð-
herra.
Umræður um mögulega
beitingu í lausu lofti
Steingrímur sagðist í öllum
aðalatriðum vera sammála for-
sætisráðherra hvað varðar túlk-
un á umræddu stjórnarskrár-
ákvæði. Engu að síður teldi
hann einsýnt að setja þurfi lög
um framkvæmd þessara kosn-
inga.
„Mér finnst ankannalegt að
láta þetta stjórnarskrárákvæði
standa eins og það er. Umræður
um mögulega beitingu þess eru
í lausu lofti vegna þess að þá
vakna allar þessar spurningar
sem hér er hægt að velta upp
um hvaða afleiðingar beitingin
mundi hafa og hvernig ætti að
standa að kosningunni o.s.frv.
Ég hefði því talið að rökrétt nið-
urstaða af þessu væri sú að það
væri ekki seinna vænna eftir
rúma hálfa öld að útfæra hver
væri merkingin með því að
þetta ákvæði stæði svona í
stjórnarskránni eða hitt að end-
urskoða ákvæðið sjálft og þar
með fara í grundvallarendur-
skoðun á þessum veigamiklu at-
riðum sjálfrar stjórnskipunar-
innar og er þá ekkert í lítið
ráðist,“ sagði Steingrímur.
Engar reglur um fram-
kvæmd kosninganna
Forsætisráðherra og formaður VG á þingi 2001
nta- og
r en
bættis-
hendur
ákvarð-
störf-
við þjóð-
kustu
g-
u ofar. Í
past
við þjóð-
f út yf-
ingar
galög-
ar í ör-
rseta að
undirrita ekki lögin m.a. með þeim rökum að þau sam-
rýmdust ekki mannréttindaákvæðum stjórnarskrár.
Í yfirlýsingu sinni sagði forseti m.a.:
„Samkvæmt stjórnskipun Íslands gildir sú ótvíræða
regla að það eru dómstólar landsins sem kveða á um
hvort lög samrýmast stjórnarskrá sbr. nýfallinn dóm
Hæstaréttar frá 19. desember árið 2000. Forseti lýð-
veldisins fer ekki með úrskurðarvald um það hvort
lög fari í bága við stjórnarskrána né heldur felur þjóð-
aratkvæðagreiðsla í sér niðurstöðu í þeim efnum.
Alþingi hefur nú samþykkt frumvarpið um al-
mannatryggingar sem lög með formlegum hætti og
stuðningi ríflegs meirihluta þingmanna.
Þótt forseti Íslands hafi samkvæmt stjórnarskrá
heimild til að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu
verður að gæta ýtrustu varkárni og rök vera ótvíræð
þegar því valdi er beitt.
Með tilliti til alls þessa hef ég ákveðið að staðfesta
lög um breytingu á almannatryggingalögum sem Al-
þingi samþykkti 24. janúar 2001 en ítreka um leið
mikilvægi þess að kappkostað sé að ná sáttum í deilum
um réttindi öryrkja.“
1993 og 2001
„EF ALÞINGI hefur
samþykkt lagafrumvarp,
skal það lagt fyrir forseta
lýðveldisins til staðfest-
ingar eigi síðar en tveim
vikum eftir að það var
samþykkt, og veitir stað-
festingin því lagagildi.
Nú synjar forseti
lagafrumvarpi
staðfestingar, og fær það
þó engu að síður laga-
gildi, en leggja skal það
þá svo fljótt sem kostur
er undir atkvæði allra
kosningarbærra manna í
landinu til samþykktar
eða synjunar með leyni-
legri atkvæðagreiðslu.
Lögin falla úr gildi, ef
samþykkis er synjað, en
ella halda þau gildi sínu.“
26. grein stjórn-
arskrárinnar