Morgunblaðið - 14.10.2001, Blaðsíða 34

SKOÐUN
34 SUNNUDAGUR 14. OKTÓBER 2001 MORGUNBLAÐIÐ
Í FRÉTTUM rík-
issjónvarpsins föstu-
daginn 28. september
síðastliðinn var haft
eftir seðlabanka-
stjóra, Birgi Ísl.
Gunnarssyni, að
sveitarfélögin „hefðu
ekki spilað með í bar-
áttunni gegn of-
þenslu. Hjá þeim er
allt á útopnu“. Og
áfram:
Fréttamaður: Hafa
sveitarfélögin að þínu
mati ekki sýnt nægi-
lega mikið aðhald?
Birgir Ísleifur
Gunnarsson: Nei, þau
hafa ekki gert það. Þau hafa verið
að safna skuldum og við þurfum
ekki annað en að líta í kringum
okkur til að sjá að það eru gríð-
arlegar framkvæmdir í gangi hér á
öllu höfuðborgarsvæðinu.
Hvað er hæft í þessu? Bera
sveitarfélögin ábyrgð á of-
þenslunni? Látum tölurnar tala.
Við leitum svara í reikningum
sveitarfélaga og ríkissjóðs á tíma-
bilinu frá 1997 til spár um 2002
eins og búskapur þeirra er settur
fram í uppgjöri Þjóðhagsstofnun-
ar. Spá til næsta árs er eðli máls
samkvæmt mjög óviss, einkum
hvað varðar sveitarfélögin þar sem
fjárhagsáætlanir þeirra fyrir
næsta ár hafa ekki verið lagðar
fram. Árið 1997 er valið sem upp-
hafsár sökum þess að á því ári fer
ofþenslu að verða vart í þjóðar-
búinu. Litið er á fjórar stærðir;
samneyslu, fjárfestingu, skuldir og
tekjuafgang. Hafa þarf í huga að í
framsetningu Þjóðhagsstofnunar
eru umsvif hins opinbera takmörk-
uð við þann hluta starfsemi þeirra
sem að mestu eða öllu er fjár-
mögnuð með sköttum. Af þessu
leiðir að fyrirtæki í eigu opinberra
aðila eru ekki færð
með því opinbera held-
ur sem atvinnufyrir-
tæki. Þannig eru t.d.
fjárfestingar Orku-
veitu, Landsvirkjunar
o.fl. færðar sem fjár-
festing í orkugeira.
1. Samneysla
Við samanburð á
samneyslu sveitarfé-
laga og ríkissjóðs
verður að hafa í huga
að grunnskólar flutt-
ust frá ríki til sveitar-
félaga skólaárið 1996-
1997. Jafnframt var
kveðið á um einsetn-
ingu grunnskóla í sömu löggjöf.
Flutningurinn hafði í för með sér
að samneysla sveitarfélaga jókst
um sem nemur 1% af landsfram-
leiðslu og ríkissjóðs lækkaði um
sama hlutfall. Mikla aukningu í
samneyslu sveitarfélaga árin 1996
og 1997 má þannig rekja til þessa
verkefnaflutnings. Þessi flutningur
hefur líklega einnig áhrif á fjár-
festingu og afkomu sveitarfélag-
anna. Frá 1997 til spár fyrir 2002
hefur samneysla sveitarfélaga auk-
ist um 0,6 prósentustig af lands-
framleiðslu og neysla ríkisins um
1,5 stig.
Tafla 1. Samneysla
Að frátöldu árinu 1997 hefur
vöxtur samneyslu ríkisins verið
meiri en sveitarfélaga öll þensluár-
in frá 1997. Spá bendir til að sam-
neysla ríkisins verði 23,3% hærri á
næsta ári en á árinu 1997 á föstu
verðlagi, en samneysla sveitarfé-
laga 14,3% hærri. Ekki er því að
finna að ábyrgð sveitarfélaga á of-
þenslunni liggi í samneyslunni.
Vöxtur samneyslunnar hefur
vissulega verið í efri mörkum á
undanförnum árum, en ábyrgð á
því er ekki síður ríkissjóðs.
2. Fjárfesting
Eitt megineinkenni uppsveiflu
undanfarinna ára hefur verið
þróttmikil fjárfesting. Hér er fyrst
og fremst um að ræða fjárfestingu
atvinnuveganna. Hún jókst úr
8½% af landsframleiðslu árið 1994
í 17½% árið 1998 er hana bar sem
hæst. Hlutfall opinberrar fjárfest-
ingar af landsframleiðslu var hins
vegar svipað árin 1994 og 1998.
Ekki skal dregin fjöður yfir það að
frá sjónarmiði hagstjórnar hefði
verið æskilegt að draga úr op-
inberri fjárfestingu til að skapa
svigrúm fyrir fjárfestingu atvinnu-
veganna.
Tafla 2. Opinber fjárfesting
Mikill vöxtur var í framkvæmd-
um hins opinbera á árunum 1998
og 1999 eins og eftirfarandi tafla
sýnir. Sök á þeim vexti liggur ekki
fremur hjá sveitarfélögum en rík-
inu. Taflan sýnir ennfremur að
umtalsverðar sveiflur eru frá einu
ári til annars í vexti opinberra
fjárfestinga á báðum stjórnsýslu-
stigum. Í ár er talið að vöxtur fjár-
festinga á vegum ríkissjóðs verði
mun meiri en á vegum sveitarfé-
laga, en á móti er samdráttur
áætlaður ívið meiri hjá ríkinu á
næsta ári.
Tafla 3. Opinber fjárfesting
3. Skuldir
Skuldir ríkissjóðs – hvort sem
frá þeim eru dregnar kröfur hans
á aðra (hrein skuld) eða ekki –
hafa lækkað verulega á undanförn-
um árum. Lækkunin kemur að
hluta úr rekstri en einnig að tölu-
verðu leyti frá sölu eigna. Í því
sambandi má nefna að ekki er ein-
boðið að sala ríkiseigna dragi úr
þenslu í þjóðarbúskapnum, einkum
ef fjár til kaupanna er aflað að ein-
hverju eða öllu leyti með lántöku,
ekki síst erlendri. Öruggasta leiðin
til að eignasalan dragi úr ofþenslu
er að söluandvirðið gangi til að
greiða upp erlendar skuldir.
Tafla 4. Skuldir hins opinbera
Skuldir sveitarfélaga hafa nán-
ast staðið í stað sem hlutfall af
landsframleiðslu frá 1997. Þegar
skuldir eru settar í samhengi við
skatttekjur hins opinbera, sem er
eðlilegur kvarði á skuldaþol, kem-
ur í ljós að það hlutfall hefur lækk-
að verulega eða um tæp 20% hvað
sveitarfélög varðar og enn meira
eða um nær 50% hjá ríkissjóði.
Tafla 5. Skuldir hins opinbera
Æskilegt hefði verið að sveit-
arfélögin hefðu náð að styrkja
fjárhagsstöðu sína meira en raun
varð á mestu þensluárin. Þrátt
fyrir það blasir við að þær tölur
sem hér hafa verið tilfærðar um
skuldir opinberra aðila sanna ekki
sekt sveitarfélaganna og ábyrgð
þeirra á ofþenslu.
4. Afkoma
Uppgjör Þjóðhagsstofnunar á
búskapi hins opinbera er fært eftir
forskrift Sameinuðu þjóðanna.
Þetta uppgjör víkur í nokkrum
mikilvægum þáttum frá reiknings-
skilum ríkissjóðs og sveitarfélaga.
Þar skiptir mestu að tekjur af sölu
eigna eru ekki færðar sem tekjur
og að lífeyrisskuldbindingar eru
færðar með öðrum hætti en í rík-
isreikningi.
Eftirfarandi mynd sýnir tekju-
afgang ríkissjóðs og sveitarfélaga
frá 1990 til spár um árið 2002.
Meginatriðið er þetta: Afkoma rík-
issjóðs er mun næmari fyrir hag-
sveiflunni en afkoma sveitarfélaga.
Þegar harðnar á dalnum verður
halli ríkissjóðs mun meiri en sveit-
arfélaganna, en ríkið er rekið með
afgangi þegar betur árar. Sam-
dráttarárin á fyrri hluta síðasta
áratugar var ríkissjóður rekinn
með tekjuhalla sem nam um 3%,
en góðæri seinni hluta áratugarins
var tekjuafgangur allt að 2% af
landsframleiðslu. Sveiflan er því
um 5% af landsframleiðslu. Á
þessum áratug hafa sveitarfélögin
glímt við tekjuhalla allt að rúmu
prósentustigi af landsframleiðslu,
en sveiflan er augljóslega minni.
Minnkandi hagvöxtur í ár og á
næsta ári kemur fram í áætluðum
tekjuhalla hjá ríkinu, meðan áætl-
un sýnir að sveitarfélögin muni
snúa halla í afgang í ár og á því
næsta.
Niðurstaða
Fullyrðingar seðlabankastjóra
standast ekki. Engar heimildir eru
fyrir því að þær séu byggðar á
rannsóknum hagfræðinga bank-
ans. Þá eru ummæli bankastjórans
í sömu frétt að „bankinn hafi ekki
gagnrýnt fjárlög ríkissjóðs enda
hafi komið þar fram á undanförn-
um árum viðleitni til að reka rík-
issjóð með afgangi“ sérkennileg
fyrir þá sök að bankinn hefur
margsinnis á undanförnum árum
einmitt gagnrýnt stefnuna í rík-
isfjármálum. Sú gagnrýni hefur
verið býsna beinskeytt og meg-
inatriði hennar hefur verið að af-
gangurinn hafi ekki verið nægj-
anlega mikill. Undir það sjónarmið
hefur Þjóðhagsstofnun tekið sem
og alþjóðastofnanir, s.s. OECD og
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn.
Óumdeilanlegt er að ríkisvaldið,
þ.m.t. Seðlabanki Íslands, ber höf-
uðábyrgð á efnahagsmálum. Rík-
isstjórn setur sveitarfélögum leik-
reglur og hefur mikilvæga þræði í
hendi sér er varða tekjur þeirra,
gjöld og verkefni sem þeim er fal-
ið. Svigrúm sveitarfélaganna tak-
markast af þessu. Með samstarfs-
sáttmála milli ríkis og
sveitarfélaga sem gerður var í lok
árs 2000 var kveðið á um samráð
um stefnu í opinberum rekstri með
það fyrir augum að unnt verði að
ná þeim efnahagsmarkmiðum sem
ríkisstjórn og Alþingi setja á
hverjum tíma. Ef vel er á því sam-
ráði haldið getur það orðið gagn-
legur vettvangur, en breytir ekki
þeirri staðreynd að ábyrgðin ligg-
ur hjá ríkisvaldinu. Loks verður að
hafa í huga að sveitarfélögin eru
121 talsins, þau eru staðbundið
stjórnsýslustig og eiga í mörgum
tilvikum í innbyrðis samkeppni.
Sigurður Snævarr
Höfundur er borgarhagfræðingur.
Þær tölur sem hér
hafa verið tilfærðar um
skuldir opinberra aðila
sanna ekki sekt sveitar-
félaganna og ábyrgð
þeirra á ofþenslu,
segir Sigurður Snævarr
í svari við ummælum
seðlabankastjóra
í fréttum.
SVEITARFÉLÖGIN
OG OFÞENSLAN
Tafla 1. Samneysla
Tafla 2. Opinber fjárfesting
Tafla 3. Opinber fjárfesting
Tafla 4. Skuldir hins opinbera
Tafla 5. Skuldir hins opinbera
Breyting á föstu verðlagi frá fyrra ári
Áætlun Spá
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Samneysla
alls 2,5% 3,4% 5,1% 3,7% 3,4% 2,9%
Ríki -3,4% 5,3% 6,0% 4,3% 3,3% 2,5%
Sveitarfélög 20,9% 1,0% 3,8% 2,9% 3,1% 2,8%
Hlutfall af landsframleiðslu
Áætlun Spá
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Hið opinbera 3,5% 4,1% 4,3% 4,0% 4,1% 3,8%
Ríkissjóður 1,5% 1,8% 2,0% 1,7% 1,8% 1,6%
Sveitarfélög 2,0% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,2%
Magnbreyting frá fyrra ári
Áætlun Spá
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Hið opinbera 0,4% 20,1% 10,9% -3,2% 4,2% -3,8%
Ríkissjóður -22,2% 18,0% 20,3% -13,1% 7,9% -4,3%
Sveitarfélög 29,6% 21,7% 3,8% 5,4% 1,5% -3,5%
Hlutfall af landsframleiðslu
Áætlun Spá
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Hið opinbera 53,2% 48,6% 43,5% 41,2% 47,4% 41,1%
Ríkissjóður 46,0% 41,2% 36,2% 33,9% 40,2% 33,9%
Sveitarfélög 7,3% 7,5% 7,4% 7,4% 7,3% 7,2%
Hlutfall af skatttekjum
Áætlun Spá
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Hið opinbera 153,4% 135,0% 113,1% 107,6% 123,9% 110,1%
Ríkissjóður 170,6% 148,1% 120,9% 114,8% 138,8% 121,6%
Sveitarfélög 94,9% 91,7% 86,6% 84,3% 78,6% 76,8%