Morgunblaðið - 12.11.1994, Blaðsíða 34

34 LAUGARDAGUR 12. NÓVEMBER 1994
MORGUNBLAÐIÐ
Fjárhagsendurskoðun Ríkisendurskoðunar á heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu
KAFLAR ÚR GREINARGERÐ
RÍKISEND URSKOÐ UNAR
RÍKISENDURSKOÐUN ipallar
sérstaklega um nokkur mál sem
fram koma í greinargerð Guð-
mundar Árna Stefánssonar, fyrr-
verandi heilbrigðis- og trygginga-
málaráðherra, og lúta að meðferð
á ríkisfé. Umrædda greinargerð
lagði Guðmundur Árni fram á
blaðamannafundi í lok september
þegar hann svaraði fyrir störf sín
í heilbrigðisráðuneytinu. Þau atriði
sem tekin eru fyrir í skýrslu Ríkis-
endurskoðunar eru uppgjör við
starfslok Björns Önundarsonar og
Stefáns Ólafs Bogasonar, kostnað-
ur vegna álitsgerða Hrafnkels Ás-
geirssonar og verksamningur ráðu-
neytisins og Steen Johanson. Þessi
hluti skýrslunnar er birtur í heild
hér á eftir.
Uppgjör við starfslok Björns
Önundarsonar
Hinn 15. desember 1993 fól heil-
brigðisráðuneytið Trygginga-
stofnun ríkisins að annast upp-
gjör „vegna áunninna réttinda
samkvæmt kjarasamningum", eins og orð-
rétt segir í bréfi ráðuneytisins. í samræmi
við þessi fyrirmæli voru Bimi Önundar-
syni, fyrrverandi tryggingayfirlækni,
greiddar samtals 2.950.101 krónur í janúar
1994. Með sama hætti og á sömu forsend-
um voru Stefáni Ó. Bogasyni, fyrrverandi
aðstoðartryggingayfirlækni, greiddar
1.414.552 krónur í janúar 1994 vegna
starfsloka hans. Vegna þessara uppgjöra
verður ekki hjá því komist að gera nokkra
grein fyrir aðdraganda þeirra.
í ársbyijun 1992 hófu skattyfirvöld rann-
sókn á meintum skattalagabrotum tveggja
starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins,
þeirra Bjöms Önundarsonar, yfírtrygginga-
læknis, og Stefáns Ó. Bogasonar, aðstoðar-
tryggingalæknis. Með bréfí, dags. 22. jan-
úar 1993, óskaði heilbrigðisráðherra eftir
áliti ríkislögmanns á því, hvort og þá með
hvaða hætti skyldi grípa til aðgerða gagn-
vart þessum tveim starfsmönnum á meðan
lögregluyfirvöld rannsökuðu meint skatta-
lagabrot þeirra. í svari embættis ríkislög-
manns, dagsettu 15. febrúar 1993, var
bent á að ráðuneytið hefði ekki fengið í
hendur nein gögn varðandi rannsókn þá,
sem yfír stóð og getið var um í bréfi þess.
Ráðuneytið hefði þannig ekki neinn form-
legan gmndvöll, byggðan á gögnum, er það
gæti reist aðgerðir á að svo stöddu. Málið
var á þessum tíma þannig vaxið að skilyrð-
um fyrir að veita lausn um stundarsakir
samkvæmt 3. málsgrein 7. gr. laga nr.
38/1954 var ekki fullnægt. í framhaldi af
þessu lýsti ráðuneytið því yfir að það myndi
bíða niðurstöðu rannsóknar lögregluyfir-
valda á skattskilum umræddra starfs-
manna.
Hinn 14. júlí 1993 sendi embætti ríkislög-
manns heilbrigðisráðherra bréf þar sem það
greindi honum frá vitneskju sinni um að
rannsókn lögregluyfirvalda væri lokið og
málin komin til meðferðar hjá ríkissaksókn-
ara. Þvi væri tímabært að ráðuneytið færi
þess á leit við ríkissaksóknara að fá afrit
rannsóknargagna í sínar hendur. Að fengn-
um þessum gögnum væri embætti ríkislög-
manns reiðubúið að veita umsögn um mál-
ið, svo sem ráðuneytið hefði áður óskað
eftir.
Álit ríkislögmanns
Hinn 21. október 1993 fór heilbrigðisráð-
herra þess síðan á leit við embætti ríkislög-
manns, að það gæfí álit sitt á starfshæfi
Björns Önundarsonar og Stefáns Ó. Boga-
sonar í ljósi hinna meintu brota þeirra og
um afleiðingar hugsanlegrar ákvörðunar
ráðherra um að bjóða þeim að segja upp
starfí sínu eða víkja þeim ella úr starfi.
Með bréfí, dags. 10. nóvember 1993, sendi
embætti ríkislögmanns heilbrigðisráðherra
17 síðna minnisblað þar sem gerð er grein
fyrir áliti embættisins. Orðrétt segir svo í
minnisblaði þess:
„Almennar ályktanir. Dómafordæmi.
Niðurstöður:
A) Samkvæmt skattalögum varðar það
refsingu að vantelja tekjur af ásetningi eða
stórkostlegu hirðuleysi...
... Ætla verður, að refsifyrirmæli
skattalaga byggist á þeim siðferðiskröfum
þjóðfélagsins, að menn skuli standa rétt
og heiðarlega skil á tekjum sínum í skatt-
framtölum. Ganga verður út frá, að það
sé siðferðilega ámælisverð háttsemi að
skjóta sér undan lögbundinni þátttöku í
rekstri samfélagsins með því að leyna tekj-
um og koma því þannig til leiðar, að menn
beri minni skatta en þeim ber að lögum.
Því lengra, sem gengið er í þeim efnum,
þeim mun alvarlegri siðferðisbresti beri slík
háttsemi vott um.
Hvemig slíkir siðferðisannmarkar horfa
hins vegar við gagnvart mati á því, hvort
maður hafi með slíkri háttsemi gert sig
beran að siðferðisbrestum, sem geri hann
óverðugan því trausti og virðingu, sem starf
hans krefst, verður að skoða í hveiju tilviki
fyrir sig. Það horfir misjafnlega við, eftir
því hvaða starf á í hlut. Það mat ræðst
bæði af nánara inntaki starfsins og þeirri
virðingu, sem það þarf að njóta til að traust
á því haldist. Einnig af eðli þess brots, sem
framið er gagnvart þessum viðmiðunum.
Þetta kemur skýrt fram af þeim athuga-
semdum með almennum hegningarlögum,
sem rakin voru hér að framan, þar sem
tekin voru dæmi um, að refsiverð háttsemi
kynni að gera að verkum að yfírlækni
væri ekki lengur treystandi til þeirra starfa
og gera hann óverðugan þess starfs, þó
rakalaust væri að svipta hann lækninga-
leyfí vegna hins refsiverða verknaðar.
B) Á bls. 3 hér að framan voru rakin
ákvæði 3. mgr. 7. og 8. gr. laga nr. 38/1954
um réttindi og skyldur starfsmanna ríkis-
ins. í þeim greinum kemur fram, að heim-
ilt er að veita starfsmanni lausn um stund-
arsakir án áminningar, ef starfsmaður er
grunaður eða sannur orðinn af háttsemi,
er varða kynni sviptingu réttinda skv. 68.
gr. alm. hegningalaga. Hafí starfsmanni
verið veitt slík lausn um stundarsakir, skal
mál hans þá þegar rannsakað af kunnáttu-
mönnum eða fyrir dómi að hætti opinberra
mála, ef ástæða þykir til svo upplýst verði,
hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu
eða láta taka aftur við starfí sínu. Skulu
úrslit um stöðuna ráðin strax og lokaniður-
stöður rannsóknar eru kunnar. Það er sam-
kvæmt þessu ekki skilyrði fyrir fullnaðar-
lausn, að refsidómur hafi gengið. Þau skil-
yrði, sem uppfylla þarf til að fullnaðarlausn
geti átt sér stað eru þau, að fyrir liggi
sönnur um að refsiverð háttsemi hafí átt
sér stað og í öðru lagi, að eðli og inntak
hinnar refsiverðu háttsemi sé með þeim
hætti, að starfsmaður sé ekki verður að
gegna starfanum lengur.
I þessu sambandi eru til dómafordæmi,
sem hafa má hér nokkra hliðsjón af. í dómi
Hæstaréttar 1986 bls. 1534 var sakarefnið
þannig vaxið ...
. .. í dómi Hæstaréttar 1970 bls. 459
voru málavextir þeir, að skólastjóri heima-
vistarskóla hafði rift ráðningarsamningi við
skólabryta á þeim grundvelli, að hann hefði
gerst sekur um að stunda ölbrugg í húsa-
kynnum skólans, en þar var jafnframt íbúð
brytans. Sá verknaður hafði í samhengi við
aðra rannsókn komið til opinberrar rann-
sóknar. Niðurstaða þessa þáttar í rannsókn-
inni hafði ekki lyktað með höfðun opinbers
máls á hendur brytanum. í einkamáli, sem
brytinn höfðaði til heimtu skaðabóta fyrir
ráðningarslitin var ríkið sýknað og fallist
á, að þessi háttsemi, sem í sjálfu sér var
einnig refsiverð, réttlætti fyrirvaralausa
brottvikningu úr starfí. Niðurstaðan réðist
sýnilega af siðferðiskröfum, sem dómstóll-
inn gerði til starfsmanna við slíka stofnun.
Ölbruggunin hafði átt sér stað í húsakynn-
um heimavistarskólans. Ekki lá fyrir, að
brytinn hefði stundað þetta í vinnutíma sín-
um. Hins vegar hafa hin nánu tengsl, sem
voru milli starfsins og háttseminnar, eins
og hún hafði verið framin innan veggja
skólans, sýnilega ráðið þeirri niðurstöðu,
að háttsemin hafí gert hann óverðugan
starfa við stofnunina. Með henni hafí hann
óhjákvæmilega dregið stofnunina inn í brot
sitt. í dómi Hæstaréttar segir orðrétt:
„Háttsemi áfrýjanda í sambandi við ölbrugg
í húsakynnum skólans, eins og hún er rak-
in í vitnaframburðum, var óviðurkvæmileg
og samrýmdist ekki starfi hans. Skólastjóra
var því heimilt að rifta ráðningu áfrýjanda.“
Út úr þessum dómi má lesa, að þegar
verknaður á sér stað í slíkri nálægð við
starfsemi opinberrar stofnunar, að ekki sé
auðgreint á milli verknaðar og starfa geti
þær aðstæður leitt til þess, að háttsemi
verði litin alvarlegri augum en ella. í tilviki
heimavistarskólans leiddi háttsemin til, að
álit og trúverðugleiki stofnunarinnar til
þeirra starfa, sem henni voru falin að lög-
um, beið óhjákvæmilega hnekki. Hið refsi-
verða atferli var enn ámælisverðara á sið-
ferðilegan mælikvarða í ljósi þess, hvaða
starfsemi hún tengdist. Háttsemi, sem út
af fyrir sig kann að hafa verið útbreidd í
þjóðfélaginu, var metin. í ljósi þeirra sið-
ferðiskrafna, sem gerðar eru til þeirra, sem
starfa við slíkar stofnanir. Þær kröfur
mótast af því, að þar fer allt í senn fram
undir sama þaki; skólastarfið og þar eru
líka vistarverur nemenda og starfsmanna.
Óhjákvæmilegt er því, að starfsmenn í
einkalífí sínu taki tillit til þeirra sið-
ferðiskrafna, sem skólastarfíð gerir. Hér
var ekki unnt að skilja á milli stofnunarinn-
ar og háttsemi starfsmannsins. Ámælisverð
háttsemi hans í húsakynnum skólans hlaut
að vera til þess fallin að rýra stofnunina
áliti og trausti.
Þá er einnig rétt að líta til tveggja dóma,
þar sem til umfjöllunar var háttsemi, sem
talin var siðferðilega ámælisverð, þó hún
væri í sjálfu sér ekki refsiverð. í dómunum
koma fram viðhorf, sem geta verið til leið-
beiningar um það, hvort hliðstæðir siðferð-
isannmarkar, að því leyti sem þeir kunna
að birtast í refsiverðri háttsemi, geti rétt-
lætt brottvikningu til fullnaðar. Hér er um
að ræða dóma Hæstaréttar 1978 bls. 834
(Bæjarsjóður Hafnarfjarðar gegn Ingvari
Björnssyni) og dóm Hæstaréttar 1989, bls.
1627 (Magnús Thoroddsen gegn dóms-
málaráðherra v/ríkisvaldsins og gagnsök).
í fyrrnefnda dóminum var til meðferðar
sú háttsemi bæjarlögmanns að hafa á upp-
boðsþingi, sem hann sótti sem bæjarlög-
maður, gert persónulega boð í eignina. I
forsendum Hæstaréttar er rakið, að bæjar-
lögmaðurinn hafi gefið yfírboðurum sínum
þá skýringu, að tilgangur hans með boðinu
hafi verið sá að afla sjálfum sér fjárhags-
legs ávinnings. í dómi Hæstaréttar, segir
um þá háttsemi: „Boð hans á söluþinginu
var ótilhlýðilegt og ósamrýmanlegt starfí
hans sem bæjarlögmanns. Voru kaup hans
sjálfs í ávinningsskyni á eignum, sem hann
í bæjarlögmannsstarfi sínu hafði knúið
fram nauðungarsölu á til fullnustu á kröfum
bæjarsjóðs, til þess fallin að vekja tor-
tryggni bæjarbúa um, að hann léti eigin
hagsmuni sitja í fyrirúmi fyrir í störfum
sínum.“ í þessum orðum Hæstiréttar felst,
að sú háttsemi að leitast við að afla sjálfum
sér fjárhagslegs ávinnings og sem höfð var
uppi í tengslum við opinbert starf, sé með
öllu ótilhlýðileg. í þessu tilviki var ekki um
að ræða refsiverða háttsemi, og lá fyrir
sýknudómur þess efnis í opínberu máli. Þar
sem starfsmaðurinn hafði ekki áður fengið
áminningu var hins vegar, eins og á stóð,
óheimilt að veita honum lausn til fullnaðar.
Hefði hins vegar verið um það að ræða,
að þessi háttsemi hefði verið mælt refsi-
verð eða áminning hefði legið fyrir, hefði
athæfíð gert hann óverðugan starfsins og
réttlætt brottrekstur úr starfi til fullnað-
ar...
C) Fyrir liggur, að mál þessi hafa valdið
röskun á starfsemi Tryggingastofnunar rík-
isins. Við höfum fengið afhent ljósrit af
bréfí tiyggingaráðs til heilbrigðisráðherra,
dags. 29. apríl 1993, þar sem fram kemur,
að tryggingaráð hafí rætt á fundi sínum
um málefni Iæknanna tveggja. í bréfínu
kemur fram það mat, að þetta mál sé til
þess fallið að skaða álit Tryggingastofnun-
ar út á við, en einnig að gera störf lækna-
deildar Tryggingastofnunar, t.d. við eftirlit,
ótrúverðug. Þá liggja fyrir okkur bókanir
tryggingaráðs frá 15. og 20. október 1993,
þar sem samþykkt er að óska eftir að trygg-
ingayfirlæknir sitji ekki fundi tryggingar-
áðs, eins og málum sé nú háttað, enda sé
rannsókn málsins ekki að fullu lokið.
í störfum læknanna tveggja fyrir Trygg-
ingastofnun felst m.a., að læknisfræðilegt
mat þeirra grundvallar réttarstöðu bótaum-
sækjenda gagnvart almannatryggingum.
Störf þeirra hafa þannig bein áhrif á
greiðslur úr tryggingunum. Með störfum
sínum hafa þeir því áhrif á lögboðna ráð-
stöfun opinbers fjár og mat þeirra ákvarðar
einstökum mönnum rétt til bóta. í mörgum
tilvikum ákvarðast fjárhæð þeirra beint af
niðurstöðu mats þeirra.
Leysa þarf úr því varðandi verðleikamat
til að gegna stöðum þessum, hvort unnt
sé að treysta þessum mönnum til að fara
að lögum og gæta réttsýni í starfi sínu.
Þar með að gæta í senn lögákveðins réttar
einstakra bótaþega og almenningshags-
muna, við þær aðstæður, að þeir hafa sjálf-
ir orðið berir að því með röngum framtölum
að halla rétti hins opinbera við skattskil
sín sjálfum sér til fjárhagslegs ávinnings.
Skoðunarefnið verður, hvort eðli og inntak
þessara brota þeirra vitni um slíka siðferðis-
bresti, að áhrifa þeirra gæti á það traust
og þá virðingu, sem jafnt æðri stjórnvöld
sem einstakir bótaþegar verða að geta bor-
ið til Tryggingastofnunar ríkisins og starfs-
manna hennar, svo trúverðugleiki starfa
þeirra og um leið stofnunarinnar sé hafínn
yfir vafa að þessu leyti.
Við mat á því hlýtur að verða að líta til
margs. Ljóst er að gera má ríkar siðferð-
iskröfur til læknanna vegna starfa þeirra
sem sérstakir trúnaðarmenn ríkisins og
almennings. Fyrir liggur m.a., að ekki var
um einstök afmörkuð tilvik að ræða heldur
samfelld brot, þar sem umtalsverðum tekj-
um og sem fóru vaxandi frá ári til árs var
leynt um þriggja ára skeið, þeim sjálfum
til fjárhagslegs ávinnings. í því efni getur
það á engan hátt skipt máli, þótt skattsvik
viðgangist í einhveijum eða jafnvel ríkum
mæli í þjóðfélaginu. Sé litið til þessara at-
riða og hins harða ásetnings, sem þau lýsa,
getur háttsemin bent til slíkra siðferðis-
bresta, að hætt sé við að áhrifa þeirra geti
einnig gætt í störfum þeirra.
í störfum sínum ráða læknarnir miklu
um ráðstöfun fjár úr opinberum sjóðum.
Brotin beindust óbeint að hagsmunum
þeirra sjóða með því að takmarka með ólög-
mætum hætti þátttöku þeirra sjálfra í skatt-
greiðslum, sem m.a. renna til þeirra verk-
efna. Brotin tengdust líka, þó með óbeinum
hætti væri, starfa þeirra, þar sem auka-
störf þessi í þágu tryggingafélaga og tekj-
ur sem þeim fylgdu, bárust læknunum ein-
mitt í ríkum mæli í gegnum hin opinberu
störf þeirra og vegna þess trausts, sem á
þau voru lögð. Þessi óbeinu tengsl við störf
þau, sem þeir gegna, gera brotin ámælis-
verðari en ella við mat á verðleika þeirra
til að gegna þessum störfum.
Með vísan til þess, sem að framan er
rakið, teljum við að þessar ávirðingar séu
til þess fallnar að vekja upp vantrú á störf-
um læknanna hjá Tryggingastofnun ríkis-
ins og í öðrum lögákveðnum störfum þeirra.
Samkvæmt því teljum við með hliðsjón af
framanröktum dómafordæmum, að fyrir
hendi séu lögákveðin skilyrði til að ráð-
herra geti neytt heimildar til að veita þeim
lausn úr starfí til fullnaðar á grundvelli
þessarar refsiverðu háttsemi þeirra.
Verði niðurstaða ráðherra sú að veita
þeim lausn, er nauðsynlegt við framgang
á slíkri lausnarveitingu að huga að þeim
reglum, sem koma fram í 7.-11. gr. laga
nr. 38/1954. Þannig sýnist geta átt við að
leysa þá báða í upphafi frá störfum um
stundarsakir. Á það einkum við, telji ráð-
herra ástæðu til að upplýst verði nánar um,
hvort þeir hafi jafnframt brotið af sér í
starfi með því að sinna án heimildar þessum
störfum í vinnutíma sínum og á vinnustað.