Morgunblaðið - 08.02.2004, Blaðsíða 48

SKOÐUN
48 SUNNUDAGUR 8. FEBRÚAR 2004 MORGUNBLAÐIÐ
Nýtt lagaumhverfi
ÍSLENSKT lagaumhverfi hefur
breyst mikið á skömmum tíma.
Áhrifavaldarnir eru margir og með-
al þeirra eru aðild landsins að fjöl-
mörgum alþjóðlegum mannrétt-
indasamningum SÞ og
mannréttindasáttmála Evrópu; að-
ild að Evrópska efnahagssvæðinu
(EES) 1994 og endurskoðun stjórn-
arskrárinnar 1995. Áhrif mannrétt-
indasáttmála Evrópu jukust enn er
hann var lögfestur hér á landi 1994
og ákvæði hans urðu
hluti landsréttar og hef-
ur í raun fengið stöðu of-
ar almennum lögum.
Með aðildinni að EES
skuldbatt landið sig til
að yfirfæra í landsrétt
verulegan hluta alls
Evrópuréttarins og gera
framvegis þær breyt-
ingar á landsrétti sem
nauðsynlegur kynnu að
vera til að uppfylla þær
skuldbindingar, sem
leiða af EES aðildinni.
Jafnframt skuldbatt
landið sig í raun til að veita EES
rétti forgang gagnvart landsrétti
þegar ákvæði þessara tveggja rétt-
arkerfa reynast ósamrýmanleg.
EES réttur verður ekki sjálfkrafa
hluti landsréttar heldur er það
skylda ríkisstjórnar að leggja fyrir
Alþingi frumvörp til breytinga á
landsrétti, þannig að hann samrým-
ist jafnan EES rétti. Vanræki rík-
isstjórn og Alþingi þetta hlutverk
getur ríkið orðið skaðabótaskylt
gagnvart þeim, sem bíða tjón af
vanrækslu ríkisins að þessu leyti.
Hlutverk dómstóla
í nýju umhverfi
Fyrir því er löng stjórnskip-
unarvenja hér á landi og stjórn-
skipun landsins reyndar á því
byggð, að þegar almennar rétt-
arreglur samræmast ekki ákvæðum
stjórnarskrárinnar, skuli dómstólar
beita reglum stjórnarskrárinnar.
Þær hafa forgang fram yfir almenn-
ar réttareglur þar á meðal lög sett
af Alþingi. Þetta á sér eðlilaga skýr-
ingu. Valdhafarnir þrír, löggjaf-
arvald, framkvæmdavald og dóms-
vald, sækja tilveru sína og
valdheimildir til stjórnarskrárinnar.
Stjórnaskráin heimilar Alþingi að
setja almenn lög og hún mælir svo
fyrir að ráðherrar og önnur stjórn-
völd skuli framfylgja lögum. Rísi
ágreiningur um túlkun laga og
framkvæmd þeirra skera dómstólar
úr, þar á meðal um hvort Alþingi
hafi við meðferð löggjafarvalds far-
ið að reglum stjórnarskrárinnar og
öðrum stjórnskipunarreglum,
skráðum og óskráðum. Hafi Alþingi
farið út fyrir þær heimildir sem því
er veittar í stjórnarskrá í löggjaf-
arstarfi sínu er dómstólum skylt að
víkja lagaákvæðum sem þannig er
ástatt um til hliðar. Almenn lög
geta ekki vikið ákvæðum stjórn-
arskrárinnar. Almenn löggjöf sem
takmarkaði réttinn til daga-
blaðaútgáfu færi t.d. í bága við tján-
ingarfrelsisákvæði stjórnarskrár-
innar og dómstólar myndu víkja
slíkum lögum til hliðar. En málið er
ekki svo einfalt að Alþingi þurfi að-
eins að taka tillit til ákvæða stjórn-
arskrár við setningu laga.
Áhrif alþjóðlegra
skuldbindinga
Landið hefur á undanförnum árum
undirgengist æ ríkari skuldbind-
ingar í alþjóðlegum samningum
meðal annars um að haga löggjöf
sinni um innanlands-
mál með tilteknum
hætti og til samræm-
is við það sem stofn-
anir utan Íslands
ákveða. Með aðild-
inni að EES féllst
landið á að hluti lög-
gjafarvalds þess
væri falið stofnunum
ESB án þess að hafa
nokkuð um efni lög-
gjafarinnar að segja.
Að vísu getur landið
að formi til neitað að
innleiða slíka nýja
löggjöf, en í reynd er það að áliti
stjórnspekinga og lögspekinga ófær
leið, enda myndi hún leiða til þess
að landið yrði að segja síg úr lögum
við EES. Hluti af fullveldinu er því
ekki lengur í höndum landsins þar
sem gerðir hafa verið samningar
um að stofnanir utan landsins fari
með þann hluta fullveldisins. Skiln-
ingur sá sem landsmenn lögðu í
fullveldishugtakið 1918 er aug-
ljóslega breyttur og þeir leggja ekki
eins mikla áherslu á fullveldið sem
fyrr á tímum sjálfstæðisbaráttu.
Enda þótt þeir alþjóðasamningar
SÞ sem landið hefur gerst aðili að
hafi ekki verið lögleiddir hér og
gerðir að hluta landsréttar hafa
þeir þó bein og óbein áhrif á löggjöf
og dóma. Dómstólar leitast í æ rík-
ari mæli við að túlka landsrétt
þannig að hann samræmist alþjóð-
legum skuldbindingum landsins og
líta svo á það hljóti ætíð að vera
vilji löggjafans að standa við alþjóð-
legar skuldbindingar landsins og
því beri þeim eftir því sem unnt er
að túlka sett lög til samræmis við
reglur þjóðaréttar.
En hvað um meirihlutaviljann?
Samkvæmt þingræðisreglunni
myndar meirihluti kjörinna fulltrúa
á Alþingi ríkisstjórn og í fram-
kvæmd er það svo hér að öll löggjöf
sem einhverju máli skiptir á upp-
runa sinn hjá ríkisstjórn. Frum-
vörpin verða til í ráðuneytunum og
eru oftast samin af embætt-
ismönnum og sérfræðingum. Þegar
ráðherrar í ríkisstjórn hafa orðið
ásáttir um efni og form lagafrum-
varps er það lagt fyrir þá þing-
flokka sem að ríkisstjórn standa.
Fallist þingflokkarnir á frumvarp
frá ríkisstjórn, er það lagt fyrir Al-
þingi. Eftir það reynist örðugt að
koma fram breytingum á laga-
frumvörpum sem neinu nemur
vegna þess að ríkisstjórn og þing-
flokkar hennar hafa tekið ákvörðun.
Að vísu eru frumvörp send til um-
sagnar til aðila sem kunna að hafa
hagsmuna að gæta eða búa yfir
þekkingu og reynslu á viðkomandi
sviði, en oftast er tími sá sem um-
sagnaraðilar fá afar skammur og
auki er þeim ljóst að nánast úti-
lokað er að hafa áhrif á efni frum-
varps sem komið er til nefndar. Sá
meirihlutavilji sem birtist í löggjöf-
inni er því í reynd vilji ríkisstjórnar
og þingflokka hennar. Hér hefur
myndast sú hefð að þingmenn telji
sig bundna af vilja ríkisstjórnar og
þingflokks og kom þessi hefð skýrt
fram fyrir skemmstu er nýkjörinn
þingmaður sagðist ekki geta barist
fyrir þjóðþrifamálum eins og henni
sýndist þar sem hún væri í liði og
yrði að fylgja sínu liði. Yfirlýsing
þingmannsins er heiðarleg og lýsir
raunveruleikanum. Lagafrumvörp
ríkisstjórnar í meiri háttar málum
eru oft lögð þannig fram að í grein-
argerð er látið sem aðeins ein lausn
sé í boði á viðkomandi löggjaf-
arsviði og aðrir kostir séu ekki
frambærilegir. Þá eru meira háttar
mál oft lögð fram rétt fyrir þinghlé
með kröfu ríkisstjórnar um af-
greiðslu fyrir hlé, þannig að ekki
gefist neitt tóm til lýðræðislegrar
umræðu utan og innan þings. Af
þessum ástæðu hefur þingið sett
niður meðal borgaranna og ákvarð-
anir þess í lagaformi njóta ekki
þeirrar jákvæðu viðtöku, sem þau
ættu skilið ef að þeim væri staðið
með lýðræðislegri hætti. Meiri-
hlutaákvarðanir sem þannig verða
til gera það ugglaust auðveldara
fyrir dómstóla að víkja þeim til hlið-
ar sem andstæðum stjórnarskrá en
lögum sem til yrðu eftir samráð rík-
isstjórnar, þings og hins borg-
aralega samfélags. Hér heyrir það
til undantekninga að frumvörp séu
sends til umsagnar á frumstigum
áður en þau eru lögð fyrir rík-
isstjórn og þingflokka hennar.
Launung er jafnvel höfð á sumum
lagafrumvörpum þar til þau eru
lögð fyrir þing að því er virðist til
að koma í veg fyrir lýðræðislega
umræðu. Af þessum ástæðum má
draga í efa að lýðræðislegur meiri-
hlutavilji birtist ætíð í löggjöfinni
einkum í hinum umdeildari málum.
Núverandi meirihluti á Alþingi nýt-
ur stuðnings liðlega 51% kjósenda.
Miðar stjórnskipanin
við alræði Alþingis?
Stjórnskipan landsins er reist á
nokkrum hornsteinum og meðal
þeirra er efnislegt lýðræði, grund-
vallareglur réttaríkis og mannrétt-
indi. Undirstöður þessar birtast í
stjórnarskránni og þær takmarka
vald Alþingis með ýmsum hætti.
Valdið takmarkast og af þrígrein-
ingu valdþáttanna, þar sem dóm-
stólunum er falið að dæma eftir lög-
unum. Með þessu er átt við allar
réttarreglur, en þeim er skipað í
stigveldi þar sem stjórnskip-
unarreglur eru rétthæstar, en síðan
sett lög í samræmi við stjórnarskrá
og stjórnvaldsreglur í samræmi við
almenn lög. Af þessari skipan leiðir
að löggjafarvaldi Alþingis eru sett-
ar skorður með ákvæðum í stjórn-
arskrá og þá einkum mannréttinda-
ákvæðum. Dómsvaldið er ekki sett
undir löggjafarvald eða fram-
kvæmdavald og á ekki að taka við
fyrirmælum frá þessum valdþátt-
um. Hlutverk dómstóla er að taka
afstöðu til álitamála sem fyrir þá
eru lögð af málsaðilum og lögmönn-
um þeirra. Dómstólar hafa ekkert
sjálfstætt íhlutunarvald og taka
ekki afstöðu til annarra álitamála
en fyrir þá eru lögð. Dómstólar láta
því ekki í ljós álit á deilumálum
nema fyrir þá séu lögð raunveruleg
ágreiningsefni milli málsaðila. Dóm-
stólar svara ekki spurningum frá al-
menningi, stjórnvöldum eða Al-
þingi. Dómstólar gæta þess
hinsvegar að lög sem aðili dóms-
máls byggir kröfur sínar á sam-
ræmist stjórnarskrá, bæði þannig
að þau séu sett með lögformlegum
hætti og birt og að Alþingi hafi ekki
farið út fyrir þær skorður sem því
eru settar í stjórnarskrá. Í stjórn-
arskrá er ekki aðeins gætt hags-
muna meirihlutans, hver sem hann
er og hvernig sem hann reiknast,
heldur er sú skylda lögð á Alþingi
að taka tillit til hagsmuna minni-
hlutahópa og einstaklingsbundinna
mannréttinda. Gangi meirihlutinn á
Alþingi gegn stjórnarskrárvernd-
uðum réttindum með ákvæðum í
löggjöf ber dómsstólum að víkja
slíkum ákvæðum til hliðar. Dóm-
stólum er skylt að fara að lögum og
í því felst m.a. að gæta að rétthæð
réttarreglna. Stjórnskipunin er því
ekki byggð á alræði Alþingis. Þær
undirstöður sem stjórnskipunin er
byggð á gera ráð fyrir takmörk-
unum á meirihlutavaldi löggjafans
og felur dómstólunum það vald að
skera þar úr. Stjórnarskráin er sett
af stjórnarskrárgjafanum, þ.e.
kosningabæru fólki og Alþingi í
sameiningu. Takmarkanir á valdi
Alþingis eiga sér því stoð í stjórn-
lögum, sem eru sett með vandaðri
hætti en almenn lög og eru að auki
rétthærri. Stjórnlög eru því sett
með lýðræðislegum hætti og vald-
heimildir dómstóla lýðræðislegar og
í samræmi við grundvallarreglur
réttarríkis og lýðræðis um vernd
minnihluta og þrískiptingu vald-
þáttanna.
Afstaða evrópskra dómstóla
Evrópskir fræðimenn eru sammála
um gagnvirk áhrif dómstóla í Evr-
ópu hvers á annan einkum í málum
á stjórnskipunarsviði. Jafnfram
orka slíkir dómar á dóma mannrétt-
indadómstóls Evrópu og dómar
hans á dómstóla landanna. Í flestum
löndum í Vestur- og Austur-Evrópu
starfa stjórnlagadómstólar, sem
einkum fjalla um það hvort landslög
samrýmist stjórnarskrá og um sam-
ræmi milli landslaga og alþjóðlegra
mannréttindaskuldbindinga. Þess-
um dómstólum er heimilt að víkja
landslögum til hliðar ef þau eru
ekki í samræmi við stjórnarskrá
viðkomandi lands. Á Norðurlöndum
og í tveimur löðrum Evrópulöndum
þar sem meginlandsréttur er
ríkjandi fjalla almennir dómstólar
um samþýðingu landsréttar og
stjórnarskrár. Noregur á lengri
sögu endurskoðunar laga til sam-
ræmis við stjórnarskrá en önnur
Evrópuríki og hefur Hæstiréttur
Noregs iðulega orðið að fjalla um
slík álitamál, einkum á síðustu 30
árum. Hæstiréttur Danmerkur hef-
ur lengst af verið tregur að lýsa lög
í ósamræmi við stjórnarskrá, en það
hefur nú gerst og telja fræðimenn
það upphaf að breyttri stefnu rétt-
arins. Svipað er að segja um
ástandið í Svíþjóð, en talið er að
æðstu dómstólar þar verði gagn-
rýnni en áður einkum vegna dóma
sem fallið hafa landinu í óhag hjá
mannréttindadómstól Evrópu. Hér
hefur Hæstiréttur nokkrum sinnum
á undanförnum árum komist að
þeirri niðurstöðu að landslög hafi
farið í bága við stjórnarskrá eða al-
þjóðlegar skuldbindingar landsins.
Ekki hefur verið leitt að því getum
hvað þá sýnt fram á að röksemdir
Hæstaréttar í slíkum málum hafi
verið af pólitískum toga í stað þess
að vera lögfræðilegar. Hins vegar
hafa ráðherrar í ríkisstjórn og ráð-
gjafar þeirra haldið því fram að
gengnum fáeinum dómum að
Hæstiréttur hafi farið inn á hið póli-
tíska svið í dómunum, en allt hefur
það verið án rökstuðnings og skýr-
inganna að leita í óánægju með nið-
urstöðurnar, en ekki hin lög-
fræðilegu rök. Með yfirlýsingum
sínum hafa ráðamenn leitast við að
gera dóma þessa tortryggilega og
grafa undan trausti réttarins. Til-
gangurinn kynni að vera sá að sá
fræjum tortryggni þannig að dóm-
stóllinn treysti sér ekki til að kveða
upp dóma sem ætla má að kunni að
vera í andstöðu við ráðandi pólitísk
öfl. Fari svo að Hæstiréttur sveigi
af þeirri leið sem hann hefur verið á
og láti af því að beita endurskoð-
unarskyldu sinni, neyðast máls-
aðilar og lögmenn þeirra til að fara
með málin fyrir mannréttinda-
dómstól Evrópu, sem kannar hvort
landsréttur á mannréttindasviði
samræmist kröfum mannréttinda-
sáttmála Evrópu eins og hann hefur
verið túlkaður af dómstolnum.
Vandséð er að það sé heppilegra að
alþjóðlegur dómsstóll víki íslensk-
um lögum til hliðar en Hæstiréttur.
Að lokum er minnt á að gangi dóm-
ar Hæstaréttar, sem túlka stjórn-
arskána, gegn afdráttarlausum vilja
þings og þjóðar er unnt að breyta
stjórnarskránni á þann veg að áhrif
dómsins verði ekki til frambúðar.
Hefur Hæstiréttur
gætt stjórnarskrárinnar?
Tilefni þess að ofanrituð sannindi
eru nú rifjuð upp er grein Davíðs
Þórs Björgvinssonar, prófessors í
lögum, sem birtist í Morgunblaðinu
13. janúar sl., en þar lýsir prófess-
orinn áhyggjum sínum af því að
Hæstiréttur sé „endurtekið í miðju
viðkvæmra pólitískra deilumála“
Telur hann þetta óheppilegt fyrir
það traust sem nauðsynlegt er að
Hæstiréttur hafi „í huga stjórn-
málamanna og almennings.“ Hann
segir að lengst af hafi Hæstiréttur
farið með mikilli varúð með endur-
skoðunarvald sitt, en á síðustu ár-
um hafi fjöldi dóma þar sem Hæsti-
réttur telur lög eða lagaframkvæmd
ósamrýmanlega stjórnarskránni
fjölgað. Telur hann að þetta hafi
gerst í „viðkvæmum pólitískum
ágreiningsmálum“ og nefnir hann
til sögunnar nokkra dóma, sem
hann segir að hafa orðið „mið-
punktur pólitískra átaka.“ Meðal
dóma sem nefndir eru er Ör-
yrkjabandalagsmálið fyrra (2000)
og síðara (2003) og gagnagrunns-
málið (2003). Hann segir ranglega
að Hæstiréttur hafi gerst beinn
þátttakandi í afar viðkvæmum póli-
tískum deilum er rétturinn ritaði
bréf til forseta Alþingis til skýr-
ingar á fyrri Öryrkjabandalags-
dómi. Hæstiréttur ritaði ekki bréf
til forseta Alþingis. Það gerði að-
eins einn dómenda Hæstaréttar, en
ríkisstjórnin gaf hins vegar í skyn
að bréfið væri frá Hæstarétti að öll-
um líkindum til að sannfæra Alþingi
um réttmæti þess að samþykkja
lög, sem vafi lék á að stæðust
stjórnarskrá. Einungis þessi eini
dómandi vék sæti í síðara öryrkja-
málinu og er það staðfesting þess
að Hæstiréttur leit á bréfið sem
bréf þess dómanda eins, en ekki
stofnunarinnar. Þá hefði allur rétt-
urinn vikið sæti í málinu. Þá telur
prófessorinn að gagnagrunnsmálið
hafi fengið svo vandaðan undirbún-
ing, að með öllu sé óskiljanlegt að
Hæstiréttur hafi komist að þeirri
niðurstöðu að gagnagrunnslögin séu
ósamþýðanleg stjórnarskrárvernd-
uðum mannréttindum. Gagna-
grunnslagafrumvarpið og grein-
argerð með því var einhliða áróður
fyrir einni lausn og á því byggt að
hún væri sú eina tiltæka. Frum-
varpinu var breytt í sífellu og mik-
ilvægasta breytingin, sem raskaði
grundvelli málsins, var gerð við
þriðju umræðu og fékk ekki þá
meðferð sem áskilin er í stjórn-
arskrá, þ.e. þrjár umræður. Pró-
fessorinn tók hinsvegar afstöðu í
málinu m.a. sem ráðgjafi fyrirhug-
aðs leyfishafa og taldi frumvarpið
standast stjórnarskrá og hafði það
álit hans og félaga hans veruleg
áhrif á afstöðu alþingismanna, enda
var lögfræðiálitið gefið í nafni Há-
skóla Íslands. Sjónarmið hans verð-
ur m.a. að meta í ljósi þessa. Davíð
Þór gerir að því skóna að mikilvægt
sé að Hæstiréttur ávinni sér trúnað
stjórnmálamanna, en ekki rök-
styður hann það sjónarmið. Mér
virðist hinsvegar að það leiði af því
hlutverki dómstóla að gæta þess að
stjórnmálamenn á Alþingi misfari
ekki með vald sitt að þeir líti dóm-
stólana hornauga. Hins vegar tel ég
engan vafa leika á því að margir
þeirra dóma sem Davíð Þór nefnir
hafi orðið til að auka traust almenn-
ings á dómstólum og vekja meðal
hans von um að þrátt fyrir allt
kunni að reynast unnt að fá við-
urkenningu á stjórnaskrárvernd-
uðum mannréttindum fyrir dóm-
stólum í andstöðu við harðstjórn
meirihlutans á löggjafarþinginu.
Með umræddum dómum hefur
Hæstiréttur staðið vörð um stjórn-
arskrána og með því áunnið sér
meira traust en hann hefur oftlega
notið fyrr í sögu sinni.
Stjórnarskráin í gæslu
Hæstaréttar
Eftir Ragnar Aðalsteinsson ’Stjórnskipan landsinser reist á nokkrum
hornsteinum og meðal
þeirra er efnislegt
lýðræði, grundvall-
arreglur réttarríkis og
mannréttindi. ‘
Ragnar Aðalsteinsson
Höfundur er lögmaður og hefur flutt
sum þeirra mála sem minnst er á fyrir
dómstólum.