Sveitarstjórnarmál - 01.04.1994, Blaðsíða 21

STJÓRNSÝSLA
leggja áherslu á að ríki og sveitarfélög væru hliðstæð
stjórnvöld með sín hver verkefnin. Þessi misskilningur
birtist einnig í hagskýrslum, þar sem „ríki“ og sveitar-
félög eru iðulega talin hafa hvort sinn búskapinn en
þegar íslenska ríkið er gert upp í heild heitir það „hið
opinbera“. I ensku neðanmáli kemur þó oft fram að
verið er að gera greinarmun á „central" og „local
government“.
Orðnotkun eins og „tilfærsla valds og fjármagns frá
ríkisvaldi til sveitarfélaga“ gefur tilefni til rangra
ályktana um raunverulega stöðu sveitarstjórnarkerfisins
í stjórnskipun ríkisins og stundum læðist að sá grunur
að stjórnendur rikisins haldi að með þessum tilfærslum
séu þeir að draga úr ríkisumsvifum! Með flutningi
verkefna til sveitarfélaga er í raun ekki verið að færa
þau frá ríkisvaldinu heldur frá framkvæmdavaldi þess.
Mikilvægt einkenni sveitarfélaga er að þau fá vald
sitt og verkefni með lögum frá löggjafarvaldi viðkom-
andi ríkis. Sveitarfélögin sem stjórnskipulegt samfélag
eru því tvímælalaust greinar á meiði ríkisvaldsins en
hvorki byggða né óbyggða. Eldri sveitarstjómarlög áttu
því að standa óbreytt (þ.e. 1. gr.).
Með sveitarstjórnarlögum færir löggjafarvaldið hluta
af valdi sínu niður til ibúa sveitarfélaganna. Með þessu
valdaframsali er löggjafarvaldið að færa hluta af valdi
sínu aftur til eigin umbjóðenda innan sveitarfélaganna
til að láta þeim eftir að ráða nánar fram úr málum, sem
það sjálft ætlar eingöngu að ákveða almennt. Kjarni
almennra sveitarstjórnarlaga er fyrst og fremst ákvæði
urn formlega meðferð þessa valds, s.s. með hvaða hætti
íbúum er gert að kjósa sér stjórn til að starfa í umboði
þeirra.
Æðstu fyrirmæli sveitarfélaganna koma því beint frá
löggjafarvaldinu í formi laga um stjórnarhætti, verkefni
og tekjustofna. Sveitarstjórnir eru því óháðar fram-
kvæmdavaldinu nema þar sem löggjafarvaldið hefur
heimilað afskipti í lögum. Það er hins vegar hafið yfir
allan vafa að í 76. gr. stjórnarskrárinnar er fram-
kvæmdavaldinu falin umsjón með sveitarfélögunum.
Héraösstjórn og valddreifing
Héraðsstjórn telst öll opinber starfsemi óskiptra ríkja,
sem skipt er niður í svæðisbundin umdæmi. í óskiptu
ríki eins og því íslenska er ríkisvaldið eitt og samstofna
en í sambandsríkjum er því skipt milli stjórnstiga. Innan
fylkja sambandsríkjanna eru oftast héraðsstjórnir og í
sumum sambandsríkjum geta þær verið breytilegar frá
fylki til fylkis. Eitt megineinkenni héraðsstjórna og
þ.m.t. sveitarfélaga er að skipan þeirra má breyta með
einföldum lögum en staða fylkjanna er vernduð á svip-
aðan máta og ríkisskipunin sjálf. Með héraðsskipuninni
eru því völd og verkefni færð með einfaldri lagasetn-
ingu frá höfuðstöðvum til útstöðva. Þetta greinir sveit-
arfélag sem lýðræðislega kjörið stjórnvald frá fylkjum
sambandsríkja, sem hafa stjórnskipun, umdæmi, verk-
efni og tekjustofna tryggð með víðtækum hætti í
stjórnarskrám.
Sveitarfélögin eru hluti af héraðsstjórn ríkisins en
njóta engu að síður víðtækrar sérstöðu í meðferð mála
sinna umfram önnur héraðsumdæmi. Sérstaða sveitar-
félaganna umfram önnur héraðsumdæmi byggist á þvf
að þjóðþingið (löggjafarvaldið) vísar valdi og verkefn-
um til nánari úrlausnar til sveitarfélaga, sem er stjórn-
skipulegt samfélag fbúanna. í samræmi við sveitar-
stjórnarlög er þeim síðan skylt að kjósa sér sitt eigið
stjórnvald, sveitarstjórnir, í þeim tilgangi að túlka vilja
sinn. Sveitarstjórn ber því tvíhliða ábyrgð - annars
vegar gagnvart ríkisvaldinu varðandi stjórnskipulegar
skyldur og hins vegar gagnvart sveitarfélaginu sjálfu
hvað snertir meðferð þess sjálfræðis og stefnulega
svigrúms sem því er veitt með lögum.
Við hlið sveitarstjórnarumdæma eru fjölmörg um-
dæmi setin embættismönnum framkvæmdavaldsins,
sem lúta beinni yfirstjórn þess.
Umboðsstjórnsýslu ríkisins í héruðum má því skipta
í tvo aðalflokka:
a. umdæmi framkvæmdavaldsins, sem lúta beinni
yfirstjórn hins miðskipaða framkvæmdavalds með ein-
um eða öðrum hætti.
b. umdæmi sveitarfélaga, sem er lýðræðislegur
ákvörðunarvettvangur allra íbúa og nýtur allvíðtækrar
sjálfstjórnar og svigrúms til staðbundinnar stefnumót-
unar.
Ríkisvaldið (löggjafarvaldið) getur því farið tvær
leiðir til valddreifingar innan héraðsstjórnarkerfisins.
I fyrsta lagi getur löggjafarvaldið vísað málum yfir til
framkvæmdavaldsins og þaðan út til staðbundinna
embættismanna og stjórnvalds í héraðsumdæmum, sem
lúta yfirleitt beinni yfirstjórn höfuðstöðva.
í öðru lagi getur löggjafarvaldið vísað málum aftur til
umbjóðenda sinna, þ.e. almennings í umdæmum sveita,
til lýðræðislegrar meðferðar með boðum um að þeir
skuli kjósa sér sveitarstjórn.
í báðum tilvikum er um valddreifingu að ræða til
héráðssfjornar en fyrra tilvikið mætti kalladreifstýringu
(deconcentration), þ.e. þegar valdi og verkefnum er
dreift eftir umdæmum framkvæmdavaldsins, en síðara
tilvikið mætti kalla stjórndreifingu (devolution), þ.e.
þegar völdum og verkefnum er vísað með lögum til
staðbundinna lýðræðislegra samfélaga.
Héraðsstjórnin er því í meginatriðum tvískipt heild
og mikilvægt er að varðveita eiginleika hvorrar uin sig,
því að þeim er ætlað að bæta hvor aðra upp og skapa
sterka heild.
Með vel skipulagðri héraðsstjórn getur ríkisvaldið
bæði tryggt framkvæmd þjóðarmarkmiða samkvæmt
þröngri forskrift miðskipaðra höfuðstöðva í þar til
gerðum umdæmum framkvæmdavaldsins í héraði en
jafnframt veitt rýmra svigrúm til staðbundinnar stefnu-
mörkunar innan umdæma sveitarfélaganna. Þar skilur
83