Sveitarstjórnarmál - 01.04.1994, Blaðsíða 22

STJÓRNSÝSLA
á milli umdæma framkvæmdavaldsins og umdæma
sveitarfélaganna og það skiptir því sköpum um meðferð
og úrlausn rnála hvora leiðina löggjafinn kýs til vald-
dreifingar. Ef mismunandi eiginleikum þessara tveggja
kerfa er ekki haldið aðgreindum verður öll verkaskipt-
ing flókin og ríkisvaldið freistast þá til með frant-
kvæmdavaldi sínu að stýra með laga- og reglugerða-
flóði stjórnvaldi, sem á í raun að vera nokkuð frjálst.
Meginhlutverk sveitarfélaga er að vera lýðræðislegur
ákvörðunarvettvangur þeirra mála, sem löggjafarvaldið
ætlar eingöngu að ákveða almennt en vísar aftur til
þjóðarinnar (þ.e. eigin umbjóðenda) í sveitum til nánari
útfærslu. Því þrengra sem svigrúnt sveitanna er til
sjálfstæðra ákvarðana þeim mun rninna verður sjálfræði
þeirra. Með auknu reglugerðavaldi framkvæmdavalds-
ins ná ráðuneyti og ríkisstofnanir oft að setja sveitarfé-
lögunum rnjög þröngar reglur um efnislega afgreiðslu
mála.
Alþingi
2. mynd. Svigrúm sveitarfélaga til stefnumörkunar á aö vera
rýmra í umdæmisstjórnsýslu framkvæmdavatdsins.
Stór verkefni og málaflokkar, þar sem lágmarks-
kröfur og þjónustustig er í aðalatriðum ákvarðað mið-
lægt, ganga í berhögg við sjálfræði sveitarfélaganna,
þar sern þau eru þá fjárhagslega ábyrg fyrir verkefnum,
sem þau ráða litlu um nema sem eins konar rekstrar-
stjórn. Sveitarfélögin eru því kornin í spor lestarstjór-
ans. Lýðræðislega kjörið stjórnvald íbúanna, sveitar-
stjórnin, er þá orðið að stjórntæki frantkvæmdavaldsins
en ekki íbúanna. Ef ákvörðun urn framkvæmd mála
liggur í raun fyrir þá eru sveitarstjórnarkosningar í raun
tilgangslausar hvað snertir lýðræðislega stefnumörkun
viðkomandi málaflokks. Hversu rúmt þetta svigrúm
sveitarfélaganna á að vera verður því eilíft matsatriði,
sem löggjafinn á almennt að ákveða sjálfur í stað þess
að framselja slíkar ákvarðanir til handhafa frain-
kvæntdavalds, þar sem sveitarfélögin sjálf eru í eðli
sínu eins konar ígildi reglugerðavalds.
Meginreglan er því sú að verkefni skulu færð niður
eftir umdæmisskipan frantkvæmdavaldsins, ef rfkið
leggur áherslu á að allir landsmenn skuli njóta sömu
þjónustu eins og framast er kostur án tillits til búsetu.
Ríkisvaldið jafnar þvf út mismunandi kostnað umdæma
og beitir stjórnvaldi sínu í héraði til að tryggja viðun-
andi þjónustu með sem mestum jöfnuði. Lítið svigrúm
er gefið til staðbundinnar stefnumörkunar og því er ekki
ástæða til að kjósa í almennum staðbundnum kosning-
um utn framkvæmd slfkra mála. Slík verkefni eiga því
að vera í höndurn embættismanna í héraði, sent lúta
beinni yfirstjórn framkvæmdavaldsins.
Verkefni án stefnulegs svigrúms kunna að auka
rekstrarlegt untfang stjórnsýslu sveitarstjórnanna en
styrkja ekki sveitarfélögin sem sjálfstætt staðbundið
stjórnvald. Þeim á því almennt að vísa til umdæma
framkvæmdavaldsins. I einstökum tilvikum getur hins
vegar verið rétt að fela stjórnsýslu sveitarfélaganna
einstök minni háttar rekstrarverkefni, sem falla vel að
stjórnsýslu þeirra og starfsmannahaldi.
Er sterkt ríkisvald samhlida sterkri
héraósstjórn ósamrýmanlegt?
Miðskipað lýðræðislegt ríkisvald er eitt af megin-
einkennum flestra nútíma ríkja. Oft má heyra þá skoðun
að sterkt rfkisvald sé hagsmunum almennings fjand-
samlegt en jafnoft er fundið að ríkisvaldi, sem er of
veikt til að samhæfa heildarhagsmuni og beina fram-
kvæmdamætti ríkisins í markvissan farveg. Styrkleiki
lýðræðislegs og ntiðskipaðs ríkisvalds felst hvorki í
gjörræðislegri drottnun né ntikilli miðstýringu daglegra
stjórnarathafna heldur miklu frekar í getu til að skapa
samstöðu og samhæfa ólík sjónarmið með markvissri
stefnumótun og hrinda síðan í framkvæntd markaðri
stefnu í dreifskipuðu stjórnkerfi. Algeng grunnregla í
skipulagi ríkja er að ákvarðanir, sem tengjast megin-
markmiðum, eru teknar miðlægt til að tryggja sam-
ræmda stefnu þjóðarmarkmiða en útfærsla og fram-
kvæmd mála er færð eins langt niður eftir stjómkerfinu
og framast er kostur og hagkvæmt þykir hverju sinni.
Það gefur ntiðskipuðu stjórnvaldi nteiri tíma til að helga
sig meginhlutverki sínu, sem er mótun heildarstefnu og
tryggja samræmingu opinberra aðgerða.
Gott skipulag opinberrar stjórnsýslu og skýr verka-
skipting rnilli stofnana og stjórnstiga er því forsenda
fyrir árangursríkri valddreifingu. Ef neðri stjórnstig eru
tiltölulega óbundin markmiðum æðri stjórnvalda, þá
eru ákvarðanir ríkisvaldsins, þ.e. almennings sem
heildar, í raun og veru gerðar að engu. Það er því mik-
ilvægt að málefnaleg og svæðisbundin verkaskipting sé
í vel skipulögðunt og rökréttum farvegi, því að inn-
byrðis togstreita og ósamræmi í starfsháttum og skipu-
lagi stofnanakerfisins dregur mjög úr afköstum þess.
Tilgangur skipulags innan opinberrar stjórnsýslu er
því að ákvarða starfssvið og verkaskiptingu en einnig
84