Morgunblaðið - 22.03.1988, Blaðsíða 60

Morgunblaðið - 22.03.1988, Blaðsíða 60
60 MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 22. MARZ 1988 Þjóðfundur: Stjórnlagaþing um nyja stjórnarskrá Jómf rúræða Jóns Braga Bjarnasonar Jón Bragi Bjarnason (A/Rvk) mæltí fyrir frumvarpi til laga um þjóðfund um nýja stjórnar- skrá síðastliðinn þriðjudag. Framsaga hans fer í heild hér á eftír: „Mér er það mikill heiður að í fyrsta skipti sem ég tek til máls á hinu háa Alþingi skuli ég fá að tala um stjórnarskrá lýðveldisins íslands. Ég mæli hér fyrir frum- varpi um þjóðfund um nýja stjórnar- skrá. Síðast var þjóðfundur um stjórnarskrá fyrir fsland haldinn árið 1851 og var þeim fundi slitið án þess að viðunandi niðurstaða fengist, eins og alkunna er. Þessu mótmælti Jón Sigurðsson forseti einarðlega og aðrir þjóðkjörnir full- trúar, eins og þingheimur er minnt- ur á daglega með því stóra mál- verki, sem hangir hér í forsal al- þingishússins. Þannig mistókst okkur á miðri síðustu öld að ná fram hugmyndum okkar um stjórn- arskrá fyrir ísland og enn hefur ekki verið gengið í það verk af fullri einurð og á þann hátt sem sæmir þessari frelsiselskandi þjóð. Að vísu hafa nefndir á vegum Al- þingis unnið í rúmlega 40 ár að endurskoðun stjórnarskrárinnar í þeim tilgangi að færa þjóðinni nýja stjórnarskrá. Svo virðist sem Al- þingi telji sig þar í hlutverki kon- ungs, sem á sínum tfma færði þjóð- inni stjórnarskrá, sem rómuð er í ljóðum. í slíkri afstöðu felst lítils- virðing á hugmyndum nútímafólks um uppruna valds og um hlutverk þjóðkjörinna þinga í nútímanum. Það er auðvitað ekki hlutverk Al- þingis að færa þjóðinni nýja stjórn- arskrá, eins og útlendur einvalds- konungur forðum, þó svo að núver- andi stjórnarskrá mæli svo fyrir. Það er þjóðin sjálf, sem á að velja sér stjórnarskrá. Með henni ákveður hún hvers konar stjórnarfar hún vill hafa og hvaða grundvallarreglur eigi að gilda í samfélaginu. Á sama hátt og það er hlutverk Alþingis að setja þegnunum reglur er það hlutverk þegnanna að setja Alþingi reglur. Þetta gerir þjóðin með því að kjósa til sérstaks stjórnlaga- þings, hér nefnt þjóðfundur, sem hefur einungis það hlutverk að semja stjórnarskrá, sem síðan yrði lögð undir dóm kjósenda með bein- um hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnarskrá kallast lög sem geyma meginákvæði um stjórnskip- an ríkisins og réttindi og skyldur þegnanna. I lýðræðisríkjum gilda sérstakar reglur um setningu þeirra sem miða að því að betur sé til vandað en almennra laga og að góð eining sé um þau meðal þegnanna, enda er stjórnarskrá ætlað varan- legt gildi. Efni'flestra stjórnarskráa lýtur einkum að tvennu: Stjórn- skipulagi ríkisins og afstöðu ein- staklinga til samfélagsins. Stjórnarskrár í nútímaskilningi eiga rætur að rekja til miðalda. Þá var almennt litið svo á að lögin sameinuðu landsfólkið í félagsskap af ýmsu tagi: Gildi, þorp og önnur sveitarfélög, bæi og svo samfélög sem náðu yfir víðuáttumikil svæði og lutu konungi. Hin síðastnefndu eru einna helst sambærileg við ríki nútímans. Þegar nálgaðist hámiðaldir tók það viðhorf að ryðjá sér til rúms að konungur gæti sett lög að eigin viljajog án samráðs við landsfólkið. Til grundvallar lá sú hugmynd sem rekja má til Rómarréttar að kon- ungur væri alvaldur og óbundinn af lögum. Þessari skoðun óx ásmeg- in þegar á leið uns hún náði mjög almennri viðurkenningu á 17. og 18. öld þegar einveldisskipan komst á víða í Evrópu. En andstæðingar einveldis leituð- ust við að tryggja forn lýðréttindi með því að skrá þau í einn bálk. Enn fremur voru festar á bók þær grundvallarreglur sem þjóðfélagið skyldi almennt lúta. Hér var farið inn á þá braut að bókfesta samfellt regluverk þar sem kveðið væri á um réttarstöðu landsfólksins og stjórnskipan samfélagsins. Með þessu var hafinn nýr áfangi í stjórn- skipunarsögunni. I stjórnmála- og trúarbragða- átökum í Englandi á fyrri hluta 17. aldar tóku minnihlutahópar sig upp og hófu landnám í Norður-Ameríku, e.t.v. af svipuðum ástæðum og við sem byggjum þetta land fluttum út til Islands átta öldum áður. Landnemarnir fluttu með sér fornar frelsishugmyndir sem þeir töldu best tryggðar í samfelldum stjórnlögum eins og Englendingar höfðu reynt. íbúar hinna einstðku nýlenduríkja settu sér slík lög — stjórnarskrár — þar sem kveðið var á um meginatriði stjórnskipunar- innar og ákvæði sett til að tryggja réttindi þegnanna, einkum gegn alræði löggjafans. Réttindi manna voru þó stundum bókfest í sérstök- um réttindaskrám og er sú frægust sem Virginíumenn samþykktu 12. júní 1776. Var hún m.a. fyrirmynd mannréttindayfirlýsingar Frakka 1789. Stjórnarskrár einstakra ný- lenduríkja — og þá ekki síst stjórn- arskrá Bandaríkjamanna 1789 — urðu síöan fyrirmynd stjórnarskrár Frakka 1791, en eftir henni voru sniðnar flestar stjórnarskrár Evr- ópu á 19. öld. Þannig skiluðu Bandaríkjamenn Evrópu hinum forna arfi. Stjórnarskrá um hin sérstöku málefni íslands frá 5. janúar 1874 var sniðin eftir grundvallarlögum Dana frá 5. júní 1849. Helsta fyrir- mynd þeirra var stjórnarskrá Belgíu frá 1831 sem átti rót að rekja til frönsku stjórnarskrárinnar 1791. Þannig á hún rætur í andófi gegn einveldinu á 18. og 19. öld og setur það svipmót á hana. Það var raun- ar einvaldskonungur sem gaf ís- lendingum hana j,af frjálsu full- veldi" án þess að íslendingar ættu neitt atkvæði þar um. Þessari stjórnarskrá var breytt með stjórnskipunarlögum nr. 16/1903 þegar komið var á heima- stjórn, embætti innlends ráðherra stofnað og stjórnarráðið flutt frá Kaupmannahöfn til Reykjavíkur. Aftur var stjórnarskránni breytt með stjórnskipunarlögum nr. 12/1915 en aðalatriði þeirra breyt- inga voru rýmkun kosningaréttar — m.a. það að konur fengu kosninga- rétt. Með sambandslögunum frá 1. desember 1918 varð sú breyting á réttarstöðu íslands að setja varð nýja stjórnarskrá. Henm — stjórn- arskrá konungsríkisins íslands nr. 9/1920 — var breytt með stjórn- skipunarlögum nr. 22/1934 og nr. 78/1942 sem bæði lutu að lagfær- ingu á kjördæmaskipan og kosn- ingafyrirkomulagi. Enn var gerð á henni breyting með stjórnskipunar- lögum nr. 97/1942, þar sem heimil- að var að gera þær breytingar á stjórnarskránni sem leiddu af sam- bandsslitum við Dani og stofnun lýðveldis með sérstökum hætti. Var lýðveldisstjórnarskráin sett á grundvelli þessara laga. Við lýðveldisstofnunina 17. júní 1944 var samþykkt ný stjórnarskrá nr. 33/1944. ekki voru aðrar breyt- ingar gerðar á stjórnarskrá kon- ungsríkisins en þær sem beint leiddu af stofnun lýðveldisins. Stjórnarskránni nr. 33/1944 hfur svo verið breytt þrisvar. með stjórn- skipunarlögum nr. 51/1959 þega nýskipan var gerð á kjördæmum landsins — þeirri sem enn stendur —, stjórnskipunarlögum nr. 9/1968, er kosningaaldur var lækkaður í tuttugu og fimm ára, búseta felld niður sem skilyrði fyrir kosninga- rétti, og stjórnskipunarlögum nr. 65/1984 um fjölgun þingmanna, lækkun kosningaaldurs og kjör- gengi. Þegar breytingar hafa verið gerðar á íslensku stjórnarskránni hefur umræðan snúist mest um ein- stök atriði, einkum um kosningafyr- irkomulag og kjördæmaskipan. Oft- ast hefur kveðið mest að alþingis- mönnum og öðrum fulltrúum stjórn- málaflokkanna, sem eiga þar beinna hagsmuna að gæta umfram aðra menn. Þessi umræða virðist öll hafa byrjað á skökkum stað og verið miðuð við rangar forsendur; svo virðist að nær hefði verið að spyrja um grundvallaratriðin sjálf: hver er eðlileg skipan íslenskra stjórn- laga? Við hvað þarf hún að miðast? Hvaða atriði skipta þar mestu máli? Vart er ofmælt þótt sagt sé að grundvallarumræða um skipan íslenskrar stjórnarskrár hafí raunar aldrei farið fram. Hvernig er stjórnarskrá íslenska lýðveldisins til komin? Að megin- stofhi til stafar hún frá þeim tíma, þegar ísland var í ríkjasambandi við Danmörku og Danakonungur fór hér með völd þjóðhöfðingja. i Danakonungar höfðu þá um aldir ákveðið stjórnskipan Islands sem og Danmerkur sjálfrar. Einveldi konungs lauk í Danmörku árið 1849. Hins vegar lauk einveldi kon- ungs á íslandi raunverulega ekki fyrr en 1874. Þegar íslendingar höfnuðu uppkasti Dana að stjórnar- skipan fyrir hönd íslands á þjóð- fundinum 1851, framlengdist ein- veldi konungs hér á landi. Það var því Danakonungur sem setti íslandi stjórnarskrá 1874; við tókum við henni úr konungs hendi. Eins og nærri má geta var sú stjórn- arskrá alls ekki samin út frá íslenskum sjónarmiðum og hags- munum fyrst og fremst, þótt þar væri tekið nokkurt tillit til ýmissa þeirra atriða sem deilum höfðu vald- ið með íslendingum og Dönum fram að þeim tíma um stöðu íslands í danska ríkinu. Þessi stjórnarskrá var fyrst og fremst samin út frá dönskum hagsmunum með það fyr- ir augum að tryggja áframhaldandi samband landanna um ófyrirsjáan- lega framtíð. Og grundvallaratriði hennar fjallaði um stöðu konungs sem erfðaþjóðhöfðingja á íslandi. Svo fór sem alkunna er, að sam- bandi íslands og Danmerkur var að fullu slitið 1944, þótt þau sam- bandsslit yrðu með talsvert öðrum hætti en búist hafði verið við. Að- stæður voru þá þannig að lítill tími gafst til þess að hefja grundvalla- rumræður um gerð og innihald íslenskrar stjórnarskrár sem tæki mið af óskum og þörfum þjóðarinn- ar sjálfrar og miðuð væri við gjör- breyttar aðstæður, m.a. stöðu íslensks þjóðhöfðingja, er forseti kom í stað konungs. Auðvitað voru breytingar gerðar á íslensku stjórnarskránni, en þær voru aðeins hugsaðar til bráða- birgða þar til betra tóm gæfist til þess að undirbúa nýja stjórnarskrá frá grunni. Fæstum hefur þá til hugar komið að þessi umbreytta bráðabirgðastjórnarskrá mundi gilda jafnlengi og raun ber vitni. Þetta ber að harma. Við hljótum Morogunblaðio/Ól.K.M. Jón Bragi Bjarnason. að geta ætlað okkur tíma til þess að setjast niður til grundvallarum- ræðna um íslenska stjórnarskrá út frá því sjónarmiði, hvem veg íslensk þjóð best hyggur sér fært að skipa meginatriðum stjórnskipunar sinnar. Og mér finnst vafalaust að fyrri reynsla hafi kennt okkur, að atriði eins og kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipan séu betur kom- in í almennum Íögum en stjórnar- skránni, nema aðeins í aðalatriðum, svo að við neyðumst ekki til þess á tiltölulega fárra ára fresti að endur- skoða og breyta stjórnarskránni. Stjórnarskrá lýðræðisríkis er ekkert einnar nætur tjald. Henni er ætlað að lýsa veigamiklum þátt- um í hugarfari, lífsskoðunum og markmiðum þjóðar; hver hún telur meginréttindi sín og skyldur; hvern- ig hún telur sig best mega búa í sátt og samlyndi og með hvaða hætti samstjórn sé best borgið; m.ö.o. vitnar hún um það á hvern veg þjóð vill lifa lífi sínu sem þjóð. Rökstuðnings fyrir breytingum á stjórnarskránni má helst leita í tvennu. Annars vegar í almennum rökum þess efnis að aðstæður séu nú allt aðrar en þegar stjórnarskrá- in var sett og hún hæfi okkur því ekki í heild við núverandi aðstæð- ur, en hins vegar í afmarkaðri rök- um þess efnis að við búum nú við sérstök vandamál og úrlausnarefni sem stjórnarskráin nái ekki til. Þetta hvort tveggja á við um báða höfuðþætti stjórnarskrárinn- ar, þ.e. stjórnskipulag ríkisins og afstöðu einstaklinga til samfélags- ins. Eins og áður var getið, er það eina mikilsverða breytingin á stjórnarskrá okkar allt frá upphafi, að 1944 var þjóðkjörinn forseti sett- ur í stað erfðakonungs. Þótt þessi grundvallarbreyting á stjórnar- skránni hafí verið svona einföld í sniðum og svo farsæl sem raun ber vitni, er það einkum hún sem ræður því að stjórnarskráin er nú í heild úrelt. Stjórnarskráin 1874 afmark- aði valdstofnanir okkar gagnvart stöðugu veldi konungs, og miðaði að því að skapa jafnvægi milli þess- ara valda. Þegar konungur er tek- inn burt og í stað hans settur vald- laus forseti sem aðeins situr skamman tíma er þessu jafnvægi raskað, og þar sem því valdi sem konungur hafði um langan aldur er ekki fundinn staður eða forsvar hefur það dreifst án skipulags, umhugsunar eða ábyrgðar. I þessu er að finna rótina að því sem menn hafa oft kvartað um hjá okkur — að framkvæmdavaldið sé of veikt. Hvarf konungsvaldsins hefur valdið því að þingið, sem upphaflega átti að veita framkvæmdum aðhald, hefur í raun yfirtekið framkvæmda- hlutverkið, svo illa sem það er til þess fallið að allri gerð. Þegar sá formlegi aðskilnaður valdþáttanna þriggja, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni 1944, styðst ekki lengur við raunverulegar aðstæður, er borin von að ákvæðin virki eins og til er ætlast. Þegar enginn einn sterkur aðili er í forsvari, eins og hlýtur að vera með nýsjálfstæðum ríkjum, er nánast óhjákvæmilegt að hin fjölmenna löggjafarsam- kunda hrifsi til sín framkvæmda- valdið sem áður var sjálfstætt. Lög- gjafanum hefur reynst framkvæmd og valdið sem henni fylgir svo heill- andi að hann er nánast með öllu horfinn frá störfum að þeim efnum sem hann á í eðli sína að gegna og honum eru falin í stjórnar- skránni. Ákaflega lítið fer fyrir al- mennum löggjafarstörfum þingsins. Það fjallar nánast einvörðungu um framkvæmdir og rekstur ríkisins og gleymist þá oft að sérhver ný- mæli í framkvæmd, hvort heldur er í umfangi eða aðferðum, eru íþyngj- andi fyrir borgarana. Eftirlits- og aðhaldshlutverk þingsins eru þann- ig líka horfin og enginn hefur tekið við þeim. Þetta hefur gerst þannig að framkvæmdavaldið — eða öllu heldur framkvæmdin og .nauðsyn hennar — hafa yfirtekið löggjafar- samkunduna, svo að segja má að okkur skorti nú aðhaldssaman lög- gjafa fremur en sterkt fram- kvæmdavald. Þó er það líka á sinn hátt rétt að framkvæmdavaldið er veikt og þá einmitt af því að það er svo mjög í höndum löggjafans. Það gefur augaleið að sextíu og þriggja manna samkoma væri illa fallin til framkvæmdastjórnar, jafnvel þótt menn væru til hennar valdir með sérstöku tilliti til kunnáttu. Þegar menn eru valdir til samkundunnar vegna þess að þeir njóta ótiltekinn- ar lýðhylli er lítil von til þess að þeir kunni sérstaklega til fram- kvæmda en mikil hætta á því að þeir noti framkvæmdir og vald sitt yfir þeim til að auka lýðhylli sína. Herra forseti. Af þessum ástæð- um og öðrum virðist auðsýnt að grundvallarbreytinga er þörf á stjórnarskrá lýðveldisins lslands. Skilgreina þarf frá grunni um- fang og aðgreiningu valdaþáttanna þriggja, löggjafarvalds, fram- kvæmdavalds og dómsvalds, þar sem skýrt er kveðið á um það gagn- kvæma eftirlit og aðhald, sem þeir eiga að hafa hver með öðrum. I þessu fælist væntanlega einnig end- urskoðun á hlutverki forseta lýð- veldisins. Ýmsa aðra þætti stjórn- skipunar og afstöðu þegnanna til samfélags og ríkis er brýnt að fjalla um á þjóðfundi og kveða á um í nýrri stjórnarskrá. Læt ég hér nægja að nefna nokkra brýnustu og augljósustu þættina, svo sem starfshætti Alþingis og deildar- skiptingu þess; jafnræði þegnanna og almenn mannréttindi; hags- munaárekstra; þjóðaratkvæða- greiðslur og síðast en ekki síst breytingar eða viðbætur við stjórn- arskrána sjálfa og frumkvæði þar um. Herra forseti. Okkur ber að end- urskoða frá grunni þá bráðabirgða- stjórnarskrá, sem við nú búum við. Það er hvort tveggja í senn skuld okkar við fortíðina og skylda okkar við ókomna framtíð. En fyrst og síðast er skylt að þjóðin öll fái að taka þátt í því starfi, með því að kjósa til sérstaks stjórnlagaþings, og með því að greiða atkvæði um stjórnarskrártillögur slíks þings með beinum hætti í þjóðaratkvæða- grejðslu. Ég vil að lokum, herra forseti, þakka yður að leyfa mér að mæla fyrir þessu frumvarpi til laga hér í dag. Einnig vil ég þakka Guðmundi Einarssyni, fyrrverandi alþingis- manni, veitta aðstoð við undirbún- ing þessa frumvarps, en hann var fyrsti flutningsmaður er frumvarp sama eðlis var áður flutt á tveimur þingum. Þá vil ég og geta þess að við undirbúning að máli þessu hefi ég að mestu stuðst við greinaflokk þann sem fylgir þessu frumvarpi sem fylgiskjal og birtist í DV fyrri hluta ársins 1983 undir heitinu Um stjórnskipun og stjórnarskrá. Grein- arnar voru birtar undir höfundar- heitinu Lýður, en að skrifunum stóðu Halldór Guðjónsson, Jónas Gíslason, Páll Skúlason, Vilhjálmur Árnason, Sigurður Líndal og Þórður Kristinsson.
Blaðsíða 1
Blaðsíða 2
Blaðsíða 3
Blaðsíða 4
Blaðsíða 5
Blaðsíða 6
Blaðsíða 7
Blaðsíða 8
Blaðsíða 9
Blaðsíða 10
Blaðsíða 11
Blaðsíða 12
Blaðsíða 13
Blaðsíða 14
Blaðsíða 15
Blaðsíða 16
Blaðsíða 17
Blaðsíða 18
Blaðsíða 19
Blaðsíða 20
Blaðsíða 21
Blaðsíða 22
Blaðsíða 23
Blaðsíða 24
Blaðsíða 25
Blaðsíða 26
Blaðsíða 27
Blaðsíða 28
Blaðsíða 29
Blaðsíða 30
Blaðsíða 31
Blaðsíða 32
Blaðsíða 33
Blaðsíða 34
Blaðsíða 35
Blaðsíða 36
Blaðsíða 37
Blaðsíða 38
Blaðsíða 39
Blaðsíða 40
Blaðsíða 41
Blaðsíða 42
Blaðsíða 43
Blaðsíða 44
Blaðsíða 45
Blaðsíða 46
Blaðsíða 47
Blaðsíða 48
Blaðsíða 49
Blaðsíða 50
Blaðsíða 51
Blaðsíða 52
Blaðsíða 53
Blaðsíða 54
Blaðsíða 55
Blaðsíða 56
Blaðsíða 57
Blaðsíða 58
Blaðsíða 59
Blaðsíða 60
Blaðsíða 61
Blaðsíða 62
Blaðsíða 63
Blaðsíða 64
Blaðsíða 65
Blaðsíða 66
Blaðsíða 67
Blaðsíða 68
Blaðsíða 69
Blaðsíða 70
Blaðsíða 71
Blaðsíða 72
Blaðsíða 73
Blaðsíða 74
Blaðsíða 75
Blaðsíða 76

x

Morgunblaðið

Beinir tenglar

Ef þú vilt tengja á þennan titil, vinsamlegast notaðu þessa tengla:

Tengja á þennan titil: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Tengja á þetta tölublað:

Tengja á þessa síðu:

Tengja á þessa grein:

Vinsamlegast ekki tengja beint á myndir eða PDF skjöl á Tímarit.is þar sem slíkar slóðir geta breyst án fyrirvara. Notið slóðirnar hér fyrir ofan til að tengja á vefinn.