Morgunblaðið - 22.03.1988, Blaðsíða 60

60
MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 22. MARZ 1988
Þjóðfundur:
Stjórnlagaþing um
nýja stj órnarskrá
Jómfrúræða Jóns Braga Bjarnasonar
Jón Bragi Bjarnason (A/Rvk)
mælti fyrir frumvarpi til laga
um þjóðfund um nýja stjórnar-
skrá síðastliðinn þriðjudag.
Framsaga hans fer í heild hér á
eftir:
„Mér er það mikill heiður að í
fyrsta skipti sem ég tek til máls á
hinu háa Alþingi skuli ég fá að
tala um stjómarskrá lýðveldisins
íslands. Ég mæli hér fyrir frum-
varpi um þjóðfund um nýja stjómar-
skrá. Síðast var þjóðfundur um
stjómarskrá fyrir Island haldinn
árið 1851 og var þeim fundi slitið
án þess að viðunandi niðurstaða
fengist, eins og alkunna er. Þessu
mótmælti Jón Sigurðsson forseti
einarðlega og aðrir þjóðkjörnir full-
trúar, eins og þingheimur er minnt-
ur á daglega með því stóra mál-
verki, sem hangir hér í forsal al-
þingishússins. Þannig mistókst
okkur á miðri síðustu öld að ná
fram hugmyndum okkar um stjórn-
arskrá fyrir Island og enn hefur
ekki verið gengið í það verk af
fullri einurð og á þann hátt sem
sæmir þessari frelsiselskandi þjóð.
Að vísu hafa nefndir á vegum Al-
þingis unnið í rúmlega 40 ár að
endurskoðun stjómarskrárinnar í
þeim tilgangi að færa þjóðinni nýja
stjómarskrá. Svo virðist sem Al-
þingi telji sig þar í hlutverki kon-
ungs, sem á sínum tíma færði þjóð-
inni stjómarskrá, sem rómuð er í
ljóðum. í slíkri afstöðu felst lítils-
virðing á hugmyndum nútímafólks
um uppruna valds og um hlutverk
þjóðkjörinna þinga í nútímanum.
Það er auðvitað ekki hlutverk Al-
þingis að færa þjóðinni nýja stjóm-
arskrá, eins og útlendur einvalds-
konungur forðum, þó svo að núver-
andi stjómarskrá mæli svo fyrir.
Það er þjóðin sjálf, sem á að velja
sér stjómarskrá. Með henni ákveður
hún hvers konar stjómarfar hún
vill hafa og hvaða grundvallaireglur
eigi að gilda í samfélaginu. Á sama
hátt og það er hlutverk Alþingis
að setja þegnunum reglur er það
hlutverk þegnanna að setja Alþingi
reglur. Þetta gerir þjóðin með því
að kjósa til sérstaks stjórnlaga-
þings, hér nefnt þjóðfundur, sem
hefur einungis það hlutverk að
semja stjómarskrá, sem síðan yrði
lögð undir dóm kjósenda með bein-
um hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Stjómarskrá kallast lög sem
geyma meginákvæði um stjómskip-
an ríkisins og réttindi og skyldur
þegnanna. í lýðræðisríkjum gilda
sérstakar reglur um setningu þeirra
sem miða að því að betur sé til
vandað en almennra laga og að góð
eining sé um þau meðal þegnanna,
enda er stjómarskrá ætlað varan-
legt gildi. Efni'flestra stjómarskráa
lýtur einkum að tvennu: Stjóm-
skipulagi ríkisins og afstöðu ein-
staklinga til samfélagsins.
Stjómarskrár í nútímaskilningi
eiga rætur að rekja til miðalda. Þá
var almennt litið svo á að lögin
sameinuðu landsfólkið í félagsskap
af ýmsu tagi: Gildi, þorp og önnur
sveitarfélög, bæi og svo samfélög
sem náðu yfir víðuáttumikil svæði
og lutu konungi. Hin síðastnefndu
eru einna helst sambærileg við ríki
nútímans.
Þegar nálgaðist hámiðaldir tók
það viðhorf að ryðjá sér til rúms
að konungur gæti sett lög að eigin
viljavog án samráðs við landsfólkið.
Til gmndvallar lá sú hugmynd sem
rekja má til Rómarréttar að kon-
ungur væri alvaldur og óbundinn
af lögum. Þessari skoðun óx ásmeg-
in þegar á leið uns hún náði mjög
almennri viðurkenningu á 17. og
18. öld þegar einveldisskipan komst
á víða í Evrópu.
En andstæðingar einveldis leituð-
ust við að tryggja fom lýðréttindi
með því að skrá þau í einn bálk.
Enn fremur voru festar á bók þær
grundvallarreglur sem þjóðfélagið
skyldi almennt lúta. Hér var farið
inn á þá braut að bókfesta samfellt
regluverk þar sem kveðið væri á
um réttarstöðu landsfólksins og
stjómskipan samfélagsins. Með
þessu var hafínn nýr áfangi í stjóm-
skipunarsögunni.
I stjómmála- og trúarbragða-
átökum í Englandi á fyrri hluta 17.
aldar tóku minnihlutahópar sig upp
og hófu landnám í Norður-Ameríku,
e.t.v. af svipuðum ástæðum og við
sem byggjum þetta land fluttum
út til Islands átta öldum áður.
Landnemamir fluttu með sér
fomar frelsishugmyndir sem þeir
töldu best tryggðar í samfelldum
stjómlögum ejns og Englendingar
höfðu reynt. Ibúar hinna einstöku
nýlenduríkja settu sér slík lög —
stjómarskrár — þar sem kveðið var
á um meginatriði stjómskipunar-
innar og ákvæði sett til að tryggja
réttindi þegnanna, einkum gegn
alræði löggjafans. Réttindi manna
voru þó stundum bókfest í sérstök-
um réttindaskrám og er sú frægust
sem Virginíumenn samþykktu 12.
júní 1776. Var hún m.a. fyrirmynd
mannréttindayfírlýsingar Frakka
1789. Stjómarskrár einstakra ný-
lenduríkja — og þá ekki síst stjóm-
arskrá Bandaríkjamanna 1789 —
urðu síðan fyrirmynd stjómarskrár
Frakka 1791, en eftir henni voru
sniðnar flestar stjómarskrár Evr-
ópu á 19. öld. Þannig skiluðu
Bandaríkjamenn Evrópu hinum
foma arfi.
Stjórnarskrá um hin sérstöku
málefni íslands frá 5. janúar 1874
var sniðin eftir grundvallarlögum
Dana frá 5. júní 1849. Helsta fyrir-
mynd þeirra var stjómarskrá Belgíu
frá 1831 sem átti rót að rekja til
frönsku stjórnarskrárinnar 1791.
Þannig á hún rætur í andófí gegn
einveldinu á 18. og 19. öld og setur
það svipmót á hana. Það var raun-
ar einvaldskonungur sem gaf Is-
lendingum hana yaf ftjálsu full-
veldi" án þess að Islendingar ættu
neitt atkvæði þar um.
Þessari stjómarskrá var breytt
með stjómskipunarlögum nr.
16/1903 þegar komið var á heima-
stjóm, embætti innlends ráðherra
stofnað og stjórnarráðið flutt frá
Kaupmannahöfn til Reykjavíkur.
Aftur var stjómarskránni breytt
með stjómskipunarlögum nr.
12/1915 en aðalatriði þeirra breyt-
inga voru rýmkun kosningaréttar —
m.a. það að konur fengu kosninga-
rétt.
Með sambandslögunum frá 1.
desember 1918 varð sú breyting á
réttarstöðu íslands að setja varð
nýja stjómarskrá. Henni — stjóm-
arskrá konungsríkisins Islands nr.
9/1920 — var breytt með stjóm-
skipunarlögum nr. 22/1934 og nr.
78/1942 sem bæði lutu að lagfær-
ingu á kjördæmaskipan og kosn-
ingafyrirkomulagi. Enn var gerð á
henni breyting með stjómskipunar-
lögum nr. 97/1942, þar sem heimil-
að var að gera þær breytingar á
stjómarskránni sem leiddu af sam-
bandsslitum við Dani og stofnun
lýðveldis með sérstökum hætti. Var
lýðveldisstjórnarskráir. sett á
grundvelli þessara laga.
Við lýðveldisstofnunina 17. júní
1944 var samþykkt ný stjómarskrá
nr. 33/1944. ekki voru aðrar breyt-
ingar gerðar á stjómarskrá kon-
ungsríkisins en þær sem beint
leiddu af stofnun lýðveldisins.
Stjómarskránni nr. 33/1944 hfur
svo verið breytt þrisvar. með stjórn-
skipunarlögum nr. 51/1959 þega
nýskipan var gerð á kjördæmum
landsins — þeirri sem enn stendur
—, stjómskipunarlögum nr. 9/1968,
er kosningaaldur var lækkaður í
tuttugu og fímm ára, búseta felld
niður sem skilyrði fyrir kosninga-
rétti, og stjómskipunarlögum nr.
65/1984 um fjölgun þingmanna,
lækkun kosningaaldurs og kjör-
gengi.
Þegar breytingar hafa verið
gerðar á íslensku stjómarskránni
hefur umræðan snúist mest um ein-
stök atriði, einkum um kosningafyr-
irkomulag og kjördæmaskipan. Oft-
ast hefur kveðið mest að alþingis-
mönnum og öðmm fulltrúum stjórn-
málaflokkanna, sem eiga þar
beinna hagsmuna að gæta umfram
aðra menn.
Þessi umræða virðist öll hafa
byijað á skökkum stað og verið
miðuð við rangar forsendur; svo
virðist að nær hefði verið að spyija
um grundvallaratriðin sjálf: hver
er eðlileg skipan íslenskra stjóm-
laga? Við hvað þarf hún að miðast?
Hvaða atriði skipta þar mestu máli?
Vart er ofmælt þótt sagt sé að
grundvallarumræða um skipan
íslenskrar stjómarskrár hafi raunar
aldrei farið fram.
Hvemig er stjórnarskrá íslenska
lýðveldisins til komin? Að megin-
stofni tjl stafar hún frá þeim tíma,
þegar ísland var í ríkjasambandi
við Danmörku og Danakonungur
fór hér með völd þjóðhöfðingja.
, Danakonungar höfðu þá um aldir
ákveðið stjómskipan Islands sem
og Danmerkur sjálfrar. Einveldi
konungs lauk í Danmörku árið
1849. Hins vegar lauk einveldi kon-
ungs á íslandi raunverulega ekki
fyrr en 1874. Þegar íslendingar
höfnuðu uppkasti Dana að stjómar-
skipan fyrir hönd íslands á þjóð-
fundinum 1851, framlengdist ein-
veldi konungs hér á landi.
Það var því Danakonungur sem
setti íslandi stjómarskrá 1874; við
tókum við henni úr konungs hendi.
Eins og nærri má geta var sú stjóm-
arskrá alls ekki samin út frá
íslenskum sjónarmiðum og hags-
munum fyrst og fremst, þótt þar
væri tekið nokkurt tillit til ýmissa
þeirra atriða sem deilum höfðu vald-
ið með Islendingum og Dönum fram
að þeim tíma um stöðu Islands í
danska ríkinu. Þessi stjórnarskrá
var fyrst og fremst samin út frá
dönskum hagsmunum með það fyr-
ir augum að tryggja áframhaldandi
samband landanna um ófyrirsjáan-
lega framtíð. Og grundvallaratriði
hennar fjallaði um stöðu konungs
sem erfðaþjóðhöfðingja á Islandi.
Svo fór sem alkunna er, að sam-
bandi íslands og Danmerkur var
að fullu slitið 1944, þótt þau sam-
bandsslit yrðu með talsvert öðrum
hætti en búist hafði verið við. Að-
stæður voru þá þannig að lítill tími
gafst til þess að heQa grundvalla-
rumræður um gerð og innihald
íslenskrar stjórnarskrár sem tæki
mið af óskum og þörfum þjóðarinn-
ar sjálfrar og miðuð væri við gjör-
breyttar aðstæður, m.a. stöðu
íslensks þjóðhöfðingja, er forseti
kom í stað konungs.
Auðvitað voru breytingar gerðar
á íslensku stjómarskránni, en þær
voru aðeins hugsaðar til bráða-
birgða þar til betra tóm gæfist til
þess að undirbúa nýja stjórnarskrá
frá grunni. Fæstum hefur þá til
hugar komið að þessi umbreytta
bráðabirgðastjómarskrá mundi
gilda jafnlengi og raun ber vitni.
Þetta ber að harma. Við hljótum
Morogunblaðið/Ól.K.M.
Jón Bragi Bjarnason.
að geta ætlað okkur tíma til þess
að setjast niður til grundvallarum-
ræðna um íslenska stjómarskrá út
frá því sjónarmiði, hvem veg íslensk
þjóð best hyggur sér fært að skipa
meginatriðum stjórnskipunar
sinnar. Og mér fínnst vafalaust að
fyrri reynsla hafi kennt okkur, að
atriði eins og kosningafyrirkomulag
og kjördæmaskipan séu betur kom-
in í almennum lögum en stjórnar-
skránni, nema aðeins í aðalatriðum,
svo að við neyðumst ekki til þess á
tiltölulega fárra ára fresti að endur-
skoða og breyta stjómarskránni.
Stjómarskrá lýðræðisríkis er
ekkert einnar nætur tjald. Henni
er ætlað að lýsa veigamiklum þátt-
um í hugarfari, lífsskoðunum og
markmiðum þjóðar; hver hún telur
meginréttindi sín og skyldur; hvem-
ig hún telur sig best mega búa í
sátt og samlyndi og með hvaða
hætti samstjóm sé best borgið;
m.ö.o. vitnar hún um það á hvern
veg þjóð vill lifa lífí sínu sem þjóð.
Rökstuðnings fyrir breytingum á
stjómarskránni má helst leita í
tvennu. Annars vegar í almennum
rökum þess efnis að aðstæður séu
nú allt aðrar en þegar stjórnarskrá-
in var sett og hún hæfí okkur því
ekki í heild við núverandi aðstæð-
ur, en hins vegar í afmarkaðri rök-
um þess efnis að við búum nú við
sérstök vandamál og úrlausnarefni
sem stjómarskráin nái ekki til.
Þetta hvort tveggja á við um
báða höfuðþætti stjórnarskrárinn-
ar, þ.e. stjómskipulag ríkisins og
afstöðu einstaklinga til samfélags-
ins.
Eins og áður var getið, er það
eina mikilsverða breytingin á
stjómarskrá okkar allt frá upphafí,
að 1944 var þjóðkjörinn forseti sett-
ur í stað erfðakonungs. Þótt þessi
grundvallarbreyting á stjórnar-
skránni hafí verið svona einföld í
sniðum og svo farsæl sem raun ber
vitni, er það einkum hún sem ræður
því að stjómarskráin er nú í heild
úrelt. Stjómarskráin 1874 afmark-
aði valdstofnanir okkar gagnvart
stöðugu veldi konungs, og miðaði
að því að skapa jafnvægi milli þess-
ara valda. Þegar konungur er tek-
inn burt og í stað hans settur vald-
laus forseti sem aðeins situr
skamman tíma er þessu jafnvægi
raskað, og þar sem því valdi sem
konungur hafði um langan aldur
er ekki fundinn staður eða forsvar
hefur það dreifst án skipulags,
umhugsunar eða ábyrgðar. I þessu
er að fínna rótina að því sem menn
hafa oft kvartað um hjá okkur —
að framkvæmdavaldið sé of veikt.
Hvarf konungsvaldsins hefur
valdið því að þingið, sem upphaflega
átti að veita framkvæmdum aðhald,
hefur í raun yfírtekið framkvæmda-
hlutverkið, svo illa sem það er til
þess fallið að allri gerð. Þegar sá
formlegi aðskilnaður valdþáttanna
þriggja, sem mælt er fyrir um í
stjórnarskránni 1944, styðst ekki
lengur við raunverulegar aðstæður,
er borin von að ákvæðin virki eins
og til er ætlast. Þegar enginn einn
sterkur aðili er í forsvari, eins og
hlýtur að vera með nýsjálfstæðum
ríkjum, er nánast óhjákvæmilegt
að hin fjölmenna löggjafarsam-
kunda hrifsi til sín framkvæmda-
valdið sem áður var sjálfstætt. Lög-
gjafanum hefur reynst framkvæmd
og valdið sem henni fylgir svo heill-
andi að hann er nánast með öllu
horfínn frá störfum að þeim efnum
sem hann á í eðli sína að gegna
og honum eru falin í stjórnar-
skránni. Ákaflega lítið fer fyrir al-
mennum löggjafarstörfum þingsins.
Það fjallar nánast einvörðungu um
framkvæmdir og rekstur ríkisins
og gleymist þá oft að sérhver ný-
mæli í framkvæmd, hvort heldur er
í umfangi eða aðferðum, eru íþyngj-
andi fyrir borgarana. Eftirlits- og
aðhaldshlutverk þingsins eru þann-
ig líka horfín og enginn hefur tekið
við þeim. Þetta hefur gerst þannig
að framkvæmdavaldið — eða öllu
heldur framkvæmdin og nauðsyn
hennar — hafa yfírtekið löggjafar-
samkunduna, svo að segja má að
okkur skorti nú aðhaldssaman lög-
gjafa fremur en sterkt fram-
kvæmdavald.
Þó er það líka á sinn hátt rétt
að framkvæmdavaldið er veikt og
þá einmitt af því að það er svo
mjög í höndum löggjafans. Það
gefur augaleið að sextíu og þriggja
manna samkoma væri illa fallin til
framkvæmdastjómar, jafnvel þótt
menn væru til hennar valdir með
sérstöku tilliti til kunnáttu. Þegar
menn eru valdir til samkundunnar
vegna þess að þeir njóta ótiltekinn-
ar lýðhylli er lítil von til þess að
þeir kunni sérstaklega til fram-
kvæmda en mikil hætta á því að
þeir noti framkvæmdir og vald sitt
yfír þeim til að auka lýðhylli sína.
Herra forseti. Af þessum ástæð-
um og öðrum virðist auðsýnt að
grundvallarbreytinga er þörf á
stjómarskrá lýðveldisins íslands.
Skilgreina þarf frá grunni um-
fang og aðgreiningu valdaþáttanna
þriggja, löggjafarvalds, fram-
kvæmdavalds og dómsvalds, þar
sem skýrt er kveðið á um það gagn-
kvæma eftirlit og aðhald, sem þeir
eiga að hafa hver með öðmm. í
þessu fælist væntanlega einnig end-
urskoðun á hlutverki forseta lýð-
veldisins. Ymsa aðra þætti stjórn-
skipunar og afstöðu þegnanna til
samfélags og ríkis er brýnt að fjalla
um á þjóðfundi og kveða á um í
nýrri stjómarskrá. Læt ég hér
nægja að nefna nokkra brýnustu
og augljósustu þættina, svo sem
starfshætti Alþingis og deildar-
skiptingu þess; jafnræði þegnanna
og almenn mannréttindi; hags-
munaárekstra; þjóðaratkvæða-
greiðslur og síðast en ekki síst
breytingar eða viðbætur við stjóm-
arskrána sjálfa og fmmkvæði þar
um.
Herra forseti. Okkur ber að end-
urskoða frá gmnni þá bráðabirgða-
stjórnarskrá, sem við nú búum við.
Það er hvort tveggja í senn skuld
okkar við fortíðina og skylda okkar
við ókomna framtíð. En fyrst og
síðast er skylt að þjóðin öll fái að
taka þátt í því starfí, með því að
kjósa til sérstaks stjómlagaþings,
og með því að greiða atkvæði um
stjómarskrártillögur slíks þings
með beinum hætti í þjóðaratkvæða-
greiðslu.
Ég vil að lokum, herra forseti,
þakka yður að leyfa mér að mæla
fyrir þessu frumvarpi til laga hér í
dag. Einnig vil ég þakka Guðmundi
Einarssyni, fyrrverandi alþingis-
manni, veitta aðstoð við undirbún-
ing þessa frumvarps, en hann var
fyrsti flutningsmaður er fmmvarp
sama eðlis var áður flutt á tveimur
þingum. Þá vil ég og geta þess að
við undirbúning að máli þessu hefi
ég að mestu stuðst við greinaflokk
þann sem fylgir þessu fmmvarpi
sem fylgiskjal og birtist í DV fyrri
hluta ársins 1983 undir heitinu Um
stjómskipun og stjórnarskrá. Grein-
arnar vom birtar undir höfundar-
heitinu Lýður, en að skrifunum
stóðu Halldór Guðjónsson, Jónas
Gíslason, Páll Skúlason, Vilhjálmur
Ámason, Sigurður Líndal og Þórður
Kristinsson.