Morgunblaðið - 11.01.2004, Blaðsíða 46

SKOÐUN
46 SUNNUDAGUR 11. JANÚAR 2004 MORGUNBLAÐIÐ
MIKIL þróun hefur átt sér stað
á fjármálamarkaði varðandi láns-
hæfi, upplýsinga- og tölvuþjónustu.
Nú vill viðskiptavinurinn fá lán með
lágum vöxtum, háa vexti á innlán
og upplýsingar um allar hreyfingar
á reikningum sínum og hann vill
helst geta keypt verðbréf í Japan á
netinu svo dæmi séu tekin. Þróun
þessarar þjónustu er mjög dýr og
markaðssetning í vaxandi sam-
keppni er vandasöm, lánveitingar
og áhættustýring verða sífellt
flóknari og samkeppni er um ódýrt
erlent lánsfé, þar sem lánshæfismat
skiptir máli. Allt er þetta ofviða
litlum fjármálafyrirtækjum eins og
sparisjóðirnir eru. Þeirra von um
að lifa af fólst í mjög náinni sam-
vinnu. Með samvinnu á öllum svið-
um og skipulagðri verkaskiptingu
milli sparisjóðanna og sameiginlegs
bakhjarls hefði þeim hugsanlega
tekist að vinna bug á þessum vanda
en það gerðist ekki. Áratuga
hrepparígur, smákóngaveldi, inn-
byrðis samkeppni, flokkadrættir og
mismunandi sjónarmið varðandi
mat á ógninni og lausnum til að
bregðast við henni hömluðu nauð-
synlegu samstarfi.
Sparisjóðunum bauðst gullið
tækifæri til að vinna saman t.d.
með því að nota Kaupþing sem
sameiginlegan bakhjarl og skil-
greina nákvæma verkaskiptingu
milli sín og Kaupþings/Sparisjóða-
bankans. Þeir glutruðu þessu tæki-
færi niður og slitu tengslin við
Kaupþing.
Samningur stjórnar SPRON og
KB bankans um eignasamstarf er
að mínu mati rökrétt afleiðing þess-
ara atburða. Með samningnum er
tryggt að SPRON starfi áfram og
eflist. Hagsmunir starfsmanna og
viðskiptamanna eru þar með
tryggðir og gætt er
hagsmuna stofnfjáreig-
enda með eðlilegum
hætti. Það má vel vera
að aðrir sjái næstu
framtíð í öðru ljósi en
þetta er mat stjórnar
SPRON eftir langa
reynslu af samstarfi
sparisjóða og stóð hún
einhuga að þessari
lausn. SPRON verður
breytt í hlutafélag en
starfar áfram sem spari-
sjóður í samræmi við lög
frá Alþingi. Sjálfseign-
arstofnun SPRON, fé sem enginn
á, verður mynduð samkvæmt þess-
um sömu lögum og fær hlutabréf í
skráðu félagi, KB bankanum, í
skiptum fyrir óskráð hlutabréf sín í
SPRON hf.
Hvatinn að stofnun SPRON
Sagt er að hvatinn að stofnun
SPRON 1932 hafi verið að rík-
isbankarnir hafi ekki lánað til
íbúðabygginga í Reykjavík. Þannig
skyldi landsbyggðarfólk hindrað í
að flytja á mölin, eins konar lands-
byggðarstefna þess tíma. Iðn-
aðarmenn í Reykjavík, sem fengu
ekki verkefni vegna skorts á fjár-
magni, gengust fyrir stofnun
SPRON til að fjármagna íbúða-
byggingar með innlánum Reykvík-
inga sjálfra og ábyrgðust innlánin
með persónulegum ábyrgðum sín-
um. Segja má að Norðurmýrin hafi
verið byggð fyrir lánsfé frá
SPRON. Með líkum
hætti voru sparisjóð-
ir stofnaðir víða um
land til að styðja at-
vinnurekstur hver á
sínum stað, gefa
fjöldanum færi á að
leggja fyrir fé, jafn-
vel í litlum mæli, og
nota þau innlán til
lánveitinga vegna
stærri verkefna,
húsbygginga eða
fyrirtækja. Til þess
að sparifjáreigendur
gætu treyst spari-
sjóðnum fyrir sparifé sínu þurftu
málsmetandi eignamenn, sem fólk
treysti, að ábyrgjast innlánin ef illa
færi fyrir sparisjóðnum. Löngu
seinna var ákveðið að ekki dygði að
leggja fram ábyrgðir, menn yrðu að
leggja fram peninga, svokallað
stofnfé, og voru greiddir vextir á
það fé. Hvatinn að stofnun spari-
sjóða sem og annarra lánafyr-
irtækja var viðvarandi skortur á
lánsfé hér á landi. Allt voru þetta
viðskiptasjónarmið og engum datt í
hug að skipa sparisjóðunum á bekk
með Rauða krossinum eða Mæðra-
styrksnefnd.
Sparisjóðum breytt
í hlutafélög
Með lögum nr. 46. 1960 var Versl-
unarsparisjóðnum breytt í hluta-
félagið Verslunarbanki Íslands hf.
Samvinnusparisjóðnum var breytt í
Samvinnubanka Íslands h/f með
lögum nr. 46, 1962. Sparisjóð al-
þýðu var breytt í Alþýðubankann
h/f með lögum nr. 71 1970.
Þannig var þremur sparisjóðum
breytt í hlutafélög á árunum 1960–
1970. Í öllum þessum tilvikum
ákvað Alþingi að ábyrgðarmenn-
irnir fengju rétt til að kaupa
hlutafé í hlutfalli við ábyrgðir sínar.
Eigið fé sparisjóðanna rann til
hlutafélaganna og varð með þessum
hætti eign ábyrgðarmannanna. Allt
tal um að Alþingi hafi markað þá
stefnu að stofnfjáreigendur gætu
ekki vænst annars en arðs af
stofnfé sínu er því rangt. Þvert á
móti gefur þrefalt fordæmi Alþingis
stofnfjáreigendum ástæðu til að
vænta þess að þeir eignuðust hluta-
bréf í réttu hlutfalli við stofnfjár-
eign sína ef sparisjóðnum yrði
breytt í hlutafélag.
Þessi dæmi ættu að sýna að lög-
gjafinn leit á sparisjóðina sem
einkamál stofnfjáreigenda enda gat
hver sem er stofnað sparisjóð að
uppfylltum lögum og þeir nutu ekki
ríkisábyrgðar eins og ríkisbank-
arnir eða annarrar ábyrgðar en
ábyrgðar stofnfjáreigenda.
Margir sparisjóðir hafa lagt upp
laupana, bæði fyrr og síðar. Margir
voru teknir yfir af ríkisbönkunum
en aðrir hafa verið yfirteknir af
öðrum burðugri sparisjóðum og
stofnfjáreigendum þeirra þannig
verið bjargað fyrir horn með
ábyrgðir sínar. Erlendis hafa stofn-
fjáreigendur tapað umtalsvert.
Nægir að nefna í því sambandi
sparisjóðina í Bandaríkjunum. Það
fylgir því áhætta að leggja fram
stofnfé.
Samspil Kaupþings
og sparisjóðanna
Árið 1986 kaupa nokkrir sparisjóðir
49% hlut í Kaupþingi á 5 mkr.
Baldvin Tryggvason, þáverandi
sparisjóðsstjóri í SPRON, hafði
ásamt Guðmundi Haukssyni, núver-
andi sparisjóðsstjóra, forgöngu um
að sannfæra aðra sparisjóði um
þessi kaup sem áttu eftir að verða
þeim hinn mesti happadráttur.
Sýndu þeir með því ótrúlega fram-
sýni.
Árið 1996 keyptu sparisjóðirnir
afganginn af Kaupþingi á tæpar
200 mkr. af Búnaðarbanka Íslands.
Árið 2000 er Kaupþing skráð á
Hið helga fé sparisjóðanna
Eftir Pétur H. Blöndal ’Sparisjóðirnir óskuðueftir og fengu lög sem
heimiluðu þeim að
breytast í hlutafélög til
þess að geta auðveldar
sameinast og náð í
áhættufé sem þeir töldu
nauðsynlegt.‘
Pétur H. Blöndal
AÐ baki hverju dómsmáli og hverj-
um dómi liggur venjulega fjöldi
skjala, sem lögð hafa verið fram í
málinu og bera með sér upplýsingar
og yfirlýsingar um ýmis þau atriði
máls, sem niðurstaða
kann að velta á. Þessi
skjöl skipta málsaðilana
sjálfa vitanlega miklu,
og þarf ekki að orð-
lengja um, en þau geta
einnig verið afar for-
vitnileg og gagnleg fyr-
ir ýmsa aðra, sem sýna
málinu áhuga að dómi
gengnum og vilja með
einum eða öðrum hætti
draga lærdóma af efni
dómsskjalanna. Ástæð-
ur þess geta verið
margvíslegar. Nokkur
dæmi má nefna: Sagnfræðingar geta,
eftir atvikum, nýtt eldri sem yngri
dómsskjöl til rannsókna sinna um
margt það, er lýtur að almennri sögu
þjóðarinnar og einstakra byggð-
arlaga. Sömuleiðis eru þau náma
fróðleiks fyrir réttarsögufræðinga, er
vilja kanna rétt fyrri tíma og rétt-
arþróun, einnig svonefnda nútíma-
réttarsögu. Jafnframt eru sum dóms-
skjöl mikill fengur þeim, sem fást við
hagsögu, og ekki síður félagsfræð-
ingum, er vilja skapa sér og öðrum
sem skýrasta mynd af samfélaginu,
m.a. samfélagi liðinna tíma. Hér
koma einnig við sögu þeir ‘rannsókn-
arblaðamenn’, sem fást við gagnrýna
endurskoðun dómsmála, en sannast
sagna er, að árangur þess háttar iðju
hefur m.a. orðið til þess, í ýmsum
löndum, að bent hefur verið á veilur í
málatilbúnaði, sem leitt hafa til þess
að ‘afgreidd’ dómsmál voru tekin upp
á ný – og dæmdir refsifangar jafnvel
náðaðir eftir að sakleysi þeirra hafði
orðið lýðum ljóst og mistök í dóms-
kerfinu þannig verið staðfest. Þá má
ekki gleyma áhugasömum almenn-
ingi, sem vill leita sér upplýsinga um
málefni, er kunna að varða marga og
meðhöndluð voru af opinberum stofn-
unum, sem kostaðar eru af al-
mannafé. Dómsskjöl hafa ekki síðra
upplýsingagildi og um leið samfélags-
legt gildi, þegar á heildina er litið,
heldur en þau skjöl, sem verða til í
stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e.
á vegum framkvæmdarvaldsins í
landinu, en framkvæmdarvaldshafar
skera m.a. úr fjölmörg-
um ágreiningsmálum
með nokkuð svipuðum
hætti og dómstólarnir.
Að sjálfsögðu verða
dómsskjöl ekki rann-
sökuð nema aðgengi að
þeim sé tryggt þeim,
sem eftir leita. Ekki er
á vísan að róa um að-
gengi að slíkum skjöl-
um hjá málsaðilum
sjálfum eða lögmönnum
þeirra – og geta legið til
þess augljósar ástæður
– og það er einnig, hvað
sem öðru líður, óraunhæf leið, þegar
langt er um liðið síðan máli lauk. Þá
verður einungis leitað til skjalasafna,
nánar tiltekið til skjalasafna dómstól-
anna sjálfra, þar sem dómsskjöl eru
geymd um árabil eftir að málum lýk-
ur, en síðan til Þjóðskjalasafns Ís-
lands, þar sem þess háttar skjala-
gögnum er, lögum samkvæmt, ætluð
trygg varðveisla til allrar frambúðar,
ásamt öðrum skjölum ríkisstofnana,
sbr. lög nr. 66/1985, er gilda um safn-
ið og starfsemi þess. Meginreglan er
nú, að skilaskyld skjöl (svo sem
dómsskjöl) skuli afhent Þjóð-
skjalasafni eigi síðar en þegar þau
hafa náð þrjátíu ára aldri.
En hvernig er nú háttað aðgengi
almennings jafnt sem sérgreindra
hópa fag- eða fræðimanna að dóms-
skjölum? Er öruggt, að þeir, sem eftir
leita, geti að jafnaði gengið að þeim
skjölum, sem þeir óska eftir að kynna
sér? Svarið er ‘nei’; það er því miður
ekki tryggt sem skyldi. Skýr laga-
ákvæði skortir, sem mæli fyrir um
meginreglur varðandi skoðunarheim-
ild og um undantekningar frá henni.
Má það reyndar nokkurri furðu
gegna þegar haft er í huga, að hér er
um að ræða skjöl, sem tengjast með
beinum hætti einum hinna þriggja
höfuðþátta ríkisvaldsins: dómsvald-
inu. Athygli hlýtur að vekja, að hand-
hafar löggjafarvaldsins hafa ekki séð
ástæðu til þess að huga af alvöru að
þessu mikilvæga efni, ekki síst í ljósi
þess, að fyrir allnokkrum árum var
sett vönduð löggjöf um aðgang al-
mennings að skjölum annars þáttar
ríkisvaldsins, þ.e. framkvæmd-
arvaldsins, sbr. upplýsingalög nr. 50/
1996. Samkvæmt þeim lögum – sem
lyftu í reynd hlemmi af skjala-
geymslum stjórnsýslustofnananna –
er meginreglan sú, að hver og einn
getur, nánast formálalaust, óskað eft-
ir að kynna sér öll þau skjöl, sem lög-
in taka til (og fá ljósrit af þeim), en að
vísu með allnokkrum undantekn-
ingum, sem þóttu vera óhjákvæmi-
legar. Skjalagögn dómstólanna sátu
hins vegar á hakanum, þegar efnt var
til nýnefndra laga, og reyndar einnig
skjöl Alþingis – án þess að séður
verði neinn grundvallarmunur á eðli
skjala frá stofnunum þessum, þegar á
heildina er litið. Höfuðreglan um að-
gengi almennings að opinberum
gögnum ætti að gilda jafnt um þau
öll, án tillits til uppruna þeirra og
fyrri notkunar, enda þótt frá henni
verði auðvitað að gilda vissar und-
antekningar eðli málsins samkvæmt.
Höfuðregla um að réttarhöld – öll
dómþing – fari fram ‘í heyranda
hljóði’ er ein af mikilvægustu dóm-
skapareglum nútímans og er hún
m.a. varin í 70. gr. stjórnarskrár okk-
ar og í fjölþjóðlegum mannréttinda-
sáttmálum, sem skuldbinda íslenska
ríkið. Í reglunni um ‘opinbera og
munnlega málsmeðferð’ felst mikið
og hollt aðhald fyrir dómstólana. Við
munnlegan flutning mála (áður en
þau eru tekin til dóms) og í dómunum
sjálfum er að vonum mikið vísað til
þeirra skjala, sem liggja fyrir í hlut-
aðeigandi málum, enda byggist dóms-
niðurstaðan oft á þeim. Framburður
vitna (hvort sem varðveittur er á
hljóðbandi eða í eftirriti) teljast að
sjálfsögðu til málsskjala. Dómar eru
að jafnaði kveðnir upp í opnu þing-
haldi. Að dómi gengnum heyrir síðan
dómurinn sjálfur (með málsástæðum
aðiljanna, röksemdum dómarans eða
dómaranna og niðurstöðunum) til
málsskjalanna. Af þessu leiðir, að það,
sem áheyrendum var frjálst að heyra
við munnlegan aðalflutning máls og
skoða síðan í uppkveðnum dómi (geti
þeir nálgast hann), ætti almennt ekki
að vera þeim óaðgengilegt með öðrum
hætti, ef þeir vilja kynna sér máls-
skjölin síðar. Skýrar undantekningar
verður þó m.a. að gera, a.m.k. að vissu
marki, um þau mál, sem farið er með
fyrir luktum dyrum (að öllu leyti eða
að hluta) til varnar viðkvæmum hags-
munum einstaklinga, t.d. þolenda
kynferðisafbrota, en til þess er heim-
ild í réttarfarslöggjöfinni.
Rétt er að minna á, að allir dómar
Hæstaréttar eru nú birtir við-
stöðulaust á Netinu og síðar á prenti
eins og lengi hefur verið, ásamt hér-
aðsdómunum í hlutaðeigandi málum.
Enn sem komið er hefur einungis
einn héraðsdómstóll, á Norðurlandi
eystra, tekið upp þann sið að birta
dóma sína á Netinu, en vonir standa
til þess að það verði senn almenn
regla og er unnið að því máli á vegum
Dómstólaráðs. Það sýnir, að í reynd
hefur að nokkru marki verið við-
urkennt, að dómar séu – og eigi að
vera – „almannaeign“.
Því fer fjarri, að núgildandi löggjöf,
er varðar meðferð dómsmála, gefi
greiða og fullnægjandi leiðbeiningu
um rétt almennings til skoðunar
dómsskjala. Ákvæðin eru þvert á móti
loðin og teygjanleg, gagnstætt því
sem vera ætti, og um sumt vantar
berlega ákvæði. Samræmis gætir
heldur ekki milli ákvæða, sem gilda
um meðferð einkamála, annars vegar,
og opinberra mála hins vegar. Í 14.
gr. fyrrnefndra laga um meðferð
einkamála, nr. 91/1991, segir reyndar,
að skylt sé, gegn greiðslu gjalds, að
láta þeim, sem hafa lögvarinna hags-
muna að gæta, í té staðfest eftirrit af
málsskjölum og úr þingbók eða dóma-
bók svo fljótt sem við verður komið og
ekki síðar en innan mánaðar frá því að
þess er óskað. Þar segir og, að telji
dómari óheimilt eða óskylt að verða
við ósk um eftirrit eða leyfi til að
hlýða á upptöku kveði hann upp úr-
skurð um það sé þess óskað – en ekki
verður þeim úrskurði skotið til
Hæstaréttar heldur einungis til
nefndar um dómarastörf, sbr. 27. gr.
laga um dómstóla nr. 15/1998, og er
þó reyndar ekki fullvíst um túlkun
þess ákvæðis varðandi aðild að þess
háttar kæru. Reglugerð nr. 225/1992,
sem sett var samkvæmt heimild í
nefndum lögum, bætir ekki um betur.
Sambærileg ákvæði við þau, sem áður
var greint frá varðandi lögin um með-
ferð einkamála, skortir í löggjöfina
um meðferð opinberra mála, nr. 19/
1991, þótt sömu reglu sé þar beitt í
reynd. Skilyrðið um ‘lögvarða hags-
muni’ er vitaskuld ótækt og engum
skiljanlegt, og skapar fullkomna
óvissu um rétt almennings (og fræði-
manna og fjölmiðlamanna) í þessu
sambandi. Því má m.a. halda fram, að
ákvæðið megi nú skýra svo, að allur
almenningur hafi ‘lögvarða hags-
muni“ eða (a.m.k. ‘lögmæta’ hags-
muni) af aðgengi að dómsskjölum,
sem höfuðreglu, en ekki einungis þeir,
sem standa ‘nær’ málaferlum hverju
sinni, eftir hefðbundnum skilningi. Sú
niðurstaða um túlkun ætti að vera
nærtæk í ‘upplýsingasamfélagi’ nú-
tímans, en alls óvíst er þó að þau rök
yrðu tekin gild enn sem komið er, ef
og þegar á reynir.
Lög um Þjóðskjalasafn Íslands,
sem fyrr voru nefnd, leysa ekki úr því
máli, sem hér er til umfjöllunar. Þar
segir aðeins, í 9. gr., að um aðgang að
skjölum og öðrum gögnum, sem varð-
veitt séu í safninu, fari samkvæmt
ákvæðum upplýsingalaga. Með því er
einungis verið að vísa til skjala frá
framkvæmdarvaldshöfum, en upplýs-
ingalögin gilda ekki um dómsskjöl
eins og fyrr segir. Í sömu lagagrein
segir síðan, að um aðgang að öðrum
gögnum og skjölum, sem upplýs-
ingalög taka ekki til, skuli mælt fyrir
um í reglugerð, sem mennta-
málaráðherra setji að fengnum til-
lögum þjóðskjalavarðar. Það er allt og
sumt – og sú reglugerð hefur aldrei
verið sett. Í þeim einföldu reglum um
aðgang að skjölum í Þjóðskjalasafni,
sem safnið hefur sjálft sett sér og sem
finna má á heimasíðu þess á Netinu,
er ekki frekari leiðbeiningu að fá, sem
átt geti sérstaklega við dómsskjölin,
nema að því marki, sem vísun regln-
anna til laga um persónuvernd og
meðferð persónuupplýsinga nr. 77/
2000 geti að einhverju leyti átt við
þau, sem er hins vegar flókið úrlausn-
arefni.
Væntanlega myndi reglugerð sú,
sem lögin vísa til, geta leyst úr vissum
Aðgengi almennings
að dómsskjölum
Eftir Pál Sigurðsson ’Meginregla nýrra lagaverður, hvað sem öðru
líður, að vera sú, að að-
gengi að skjölunum sé
öllum heimilt …‘
Páll Sigurðsson