Morgunblaðið - 13.03.1979, Blaðsíða 34

34
MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 13. MARZ 1979
loka verksins, enda nauðsynlegt
til þess að fjárfestingin beri arð
sem fyrst. I þeim tilvikum, sem
ríkisstofnanir framkvæma verk
sjálfar, er oft á tíðum ekki séð
fyrir endann á verkunum, þar
sem fjárveitingar eru ekki
ákveðnar, og því allt í óvissu um
nýtingu fjárfestingarinnar.
Reyndar nota stofnanir það sem
afsökun fyrir því að bjóða ekki
út, að fjárveitingar séu
Framkvæmdir ríkis og ríkis
stofnana boðnar út;
Fram er komin á Alþingi tillaga til þingsályktunar
þar sem skorað er á ríkisstjórnina að hlutast til um að
fylgt verði þeirri meginreglu laga nr. 63/1970, að
verklegar framkvæmdir, kostaðar af ríkissjóði, og
verklegar framkvæmdir ríkisstofnana með sjálfstæðan
fjárhag verði boðnar út á frjálsum verktakamarkaði.
í greinargerð er vitnað til niður-
staðna nefndar um opinberar
framkvæmdir frá árinu 1967 og 13.
gr. laga nr. 63/1970. Margar ríkis-
stofnanir bjóði svo til ekkert út,
þrátt fyrir þessa lagagrein, og eru
sérstaklega nefndar Vita- og hafn-
armálastofnunin og Vegagerð
ríkisins. I tilvitnaðri lagagrein
segir, að „verk skuli að jafnaði
unnið skv. tilboði á grundvelli
útboðs" og ekki má frá víkja, nema
verk sé þess eðlis, eða aðstæður
slíkar, að útboð teljist ekki munu
gefa góða raun. Þá er og vitnað til
3. gr. hafnarlaga (nr. 45/1975), þar
sem kveðið er á um, að bjóða skuli
út einstakar hafnarframkvæmdir,
ef hagkvæmt þyki. Þetta sé og
meginregla í opinberum
framkvæmdum um allan hinn
vestræna heim.
Orðrétt segir í greinargerðinni:
„Hér skal bent á nokkur atriði,
sem ótvirætt leiða til þess, að
hagkvæmt er að ríkið bjóði út, og
atriði, er renna stoðum undir þá
fullyrðingu:
• Alkunna er að hönnun verka,
sem boðin eru út, eru betur
undirbúin en ella. Hönnuður,
sem útbýr verk til útboðs, hefur
það hugfast, að aðrir aðilar eiga
að fást við framkvæmd og því
nauðsynlegt a hafa hönnun sem
fullkomnasta.
• Þegar hönnuðir framkvæma
jafnframt verk, má gera ráð
fyrir að til undirbúnings sé ekki
eins vandað, þar sem þeir vita
að þeir eiga sjálfir möguleika a
því að breyta án þess að hátt
fari og ef til vill oft á tíðum
enginn aðili utan stofnunar sem
fylgist með.
• Þegar verk eru boðin út þarf að
vera búið að áætla fjárþörf til
Geir Hallgrímsson og Ell-
ert B. Schram á Alþingi.
upp nokkur verktakaiðnaður
hér á landi. Hafa íslenskir
verktakar sýnt og sannað að
þeir hafa reynslu og þekkingu
til að ráðast í hin stærri verk,
og má í þvísambandi benda á
vegalagningu umhverfis
Reykjavík 1070—1973. Þá eru
Islenskir verktákar stórir þátt-
takendur við gerð Hrauneyja-
fossvirkjunar enn sem komið er,
og hafa Islendingar stjórnað
þeim framkvæmdum.
Það er til hagsbóta fyrir
íslensku þjóðina, að hér rísi
sterkur verktakaiðnaður, sem er
Hafnarmálastofnun og Vega-
gerðin bjóða sárafá verk út
Tillaga Ellerts B. Schram á Alþingi
óákveðnar í þessu sambandi er
spurning um arðsemi fjárfest-
ingar og hvort könnun á þeirri
hlið fari yfirleitt fram eða ekki.
Má því gera ráð fyrir að með
útboðum sé hægt í auknum
mæli að nýta fjármuni ríkisins
betur, en það kostar hins vegar
það, að fjárveitingavaldið
verður að taka af skarið hverju
sinni, hvaða verkefni eigi að
ráðast í og fullklára og hverjum
á að hafna, en ekki byrja á öllu í
einu og hafa þar af leiðandi
fjármagn í ónýttum mannvirkj-
um árum saman.
Þegar samið hefur verið við
tilboðsgjafa liggur fyrir áætlun
og tilboðsverð. Við tilboðsverð
bætast aðeins hugsanlegar
verðbætur og aukareikningar.
Aðrir aðilar en verktakar, t.d.
stofnun sú, sem lætur fram-
kvæma, eða sjálfstæðir eftir-
litsmenn, hafa eftirlit með
framkvæmdum verktaka og
taka út verk í verklok. Þegai
ríkið sjálft framkvæmir verl
eða stofnanir þess, er mikið
álitamál hvort framkvæmd
stenst peningalega. Eru t.d.
hækkanir verka á þeirra vegum
alltaf vegna verðhækkana eða
er illa að verkum staðið? Þessu
getur enginn svarað. Hvað um
eftirlit og úttekt þessara verka?
• Það er athyglisvert, að þegar
um hefur verið að ræða stór-
framkvæmdir hér á landi, sem
framkvæmdar eru með lánsfé
frá alþjóðastofnunum, krefjast
þær nær undantekningarlaust
að verkin séu boðin út. Þessar
stofnanir hafa þrautreyndu
starfsfólki á að skipa, sem veit
hvað er hagkvæmt. Þessar
framkvæmdir, svo sem vega-
lagning og hafnargerð, hafa
gengið mjög vel.
• Það er almennt álitið, að óhag-
kvæmt sé að ríkið sjálft eða
stofnanir þess framkvæmi verk.
Er það bæði gömul speki og ný.
Hætt er við að starfsmenn og
tækjakostur verði bundnir um
of við hverja stofnun. Mjög
erfitt ér að draga úr stærð
stofnana eftir að þær hafa einu
sinni blásið út. Ef dæmi er tekið
um t.d. Vegagerð ríkisins, en nú
er vilji hjá landsmönnum að
gera átak í vegagerð, er ljóst að
sú stofnun þyrfti á viðbótar-
tækjakosti að halda. Hætt er
við að sá tækjakostur og jafnvel
mannafjöldi verði ekki aftur
tekinn með góðu móti.
• Nú á síðari árum hefur risið
fær um að fást við stærstu
verkefni á þessu sviði, í stað
erlendra aðila. Verktakar geta
flutt mannafla og tækjakost á
milli verka og unnið á hinum
ýmsu sviðum. Getur t.d. sami
verktaki unnið við hafnargerð
og vegagerð. Ekkert er því til
fyrirstöðu, að þeir aðilar, sem
nú vinna hjá ríkinu eða stofnun-
um þess sem sérfræðingar, hasli
sér völl sem starfsmenn verk-
taka eða sem sjálfstæðir hönn-
uðir eða ráðgjafar. Má í þessu
sambandi benda á breytingu hjá
Hitaveitu Reykjavíkur fyrir um
18 árum í þessa átt.
Það hefur komið í ljós á undan-
förnum árum, að þau tilboð,
sem borist hafa í verklegar
framkvæmdir, þegar um útboð
hefur verið að ræða, eru hag-
stæð miðað við þær áætlanir,
sem hafa verið gerðar."
Fnðnk Sophusson:
Nýjum aðferðum verði beitt við gerð
rekstrar- og fjárhagsáætlana hjá opin-
berum fyrirtækjum og stofnunum
Friðrik Sophusson alþingis-
maður hefur lagt fram í samein-
uðu þingi tillögu til þingsályktun-
ar, þar sem skorað er á ríkis-
stjórnina að beita sér fyrir því að
„núllgrunns áætlanagerð" verði
tekin upp sem víðast viö gerð
rekstrar- og fjárhagsáætlana hjá
opinberum fyrirtækjum og stofn-
unum. Flutningsmenn að tillög-
unni eru auk Friðriks tveir aðrir
þingmenn Sjálfstæðisflokksins,
þeir Ellert B. Schram og Lárus
Jónsson. Þingsályktunartillaga
þessi er flutt í samræmi við
stefnuyfirlýsingu Sjálfstæðis-
flokksins í efnahagsmálum, þar
sem meðal annars er kveðið á um
að fjárveitingar á fjárlögum verði
árlega endurskoðaðar frá grunni
og uppskurður gerður á ríkisbákn-
inu.
Þingsályktunartillaga þeirra
Friðriks Sophussonar, Ellerts B.
Schram og Lárusar Jónssonar er
svoftljóðandi:
„Alþingi ályktar að skora á
ríkisstjórnina að beita sér fyrir
því, að „núllgrunns áætlanagerð"
verði tekin upp sem víðast við gerð
rekstrar- og fjárhagsáætlana hjá
opinberum fyrirtækjum og stofn-
unurn."
í greinargerð með tillögunni
segja flutningsmenn:
„Nýlega samþykktu miðstjórn
og þingflokkur Sjálfstæðisflokks-
ins stefnuyfirlýsingu í efnahags-
málum. í 4. kafla þeirrar yfirlýs-
ingar er fjallað um ríkisumsvif og
fjármál hins opinbera. Þar segir
m.a.: „Fjárveitingar á fjárlögum
verði árlega endurskoðaðar frá
grunni og uppskurður gerður á
ríkisbákninu.“ Þessari tillögu er
ætlað að koma á framfæri við
ríkisstjórn nýrri tækni við
áætlanagerð, sem geri mögulegt að
endurskoða fjárveitingar á fjár-
lögum frá grunni.
Á ráðstefnu Stjórnunarfélags
Islands um þjóðhagsleg markmið
og afkomu Islendinga, sem haldin
var í Munaðarnesi 12.—14. janúar
1978, flutti Björn Friðfinnsson
fjármálastjóri erindi um stjórnun
í ríkiskerfinu. I því erindi minntist
Björn á nýja aðferð við áætlana-
gerð, sem kölluð hefur verið á
íslensku núllgrunns áætlanagerð,
grunnstigs áætlanagerð eða núll-
stigs áætlanagerð (e. Zero-Base
Budgeting). Á meðan annað og
betra heiti finnst ekki, verður
notast við „núllgrunns áætlana-
gerð“.
Stjórnunarfélagið aflaði frekari
upplýsinga um málið, og þegar
fyrsti flutningsmaður þessarar
tillögu dvaldist í Bandaríkjunum
um skeið s.l. sumar átti hann
viðtöl við aðila, sem vinna með
þessari tækni á vegum bandarísku
alríkisstjórnarinnar.
í vetur hefur Stjórnunarfélagið
svo kynnt þessa aðferð og haldið
námskeið um núllgrunns áætlana-
gerð. Framkvæmdastjóri félags-
Friðrik Sophusson
ins, Þórður Sverrisson viðskipta-
fræðingur, hefur samið ritgerð um
málið og þar segir m.a.:
„Núllgrunns áætlanagerð er
upprunnin í Bandaríkjunum og
hefur rutt sér mjög til rúms á
undanförnum árum, þar sem víðar
um heim. Sá fræðimaður, sem
hefur átt ríkastan þátt í því að
kynna þessa tækni, er Peter A.
Phyrr. Auk þess notaði Carter
Bandaríkjaforseti þessa tækni
með góðum árangri, þegar hann
var ríkisstjóri í Georgíu, og hefur
nú komið því til leiðar, að núll-
grunns áætlanagerð er beitt í
ýmsum ráðuneytum hjá alríkis-
stjórninni í Washington, og hefur
það að sjálfsögðu haft mikil áhrif
á útbreiðslu tækninnar.
En hvað er núllgrunns áætlana-
gerð? Peter A. Phyrr skilgreinir
hana á þennan hátt:
„Núllgrunns áætlanagerð er
tækni við gerð rekstrar- og fjár-
hagsáætlana, sem gerir þær kröf-
ur til stjórnanda að hann réttlæti
fjárhagsáætlanabeiðnir sínar frá
núllgrunni (þaðan er núllgrunns
nafnið komið). Tækni þessi flytur
yfir á stjórnanda, sem sækir um
fjárveitingu, sönnunarábyrgð fyrir
því, að hann eigi yfirleitt að fá
nokkurt fjármagn til ráðstöfunar
(og hvetur um leið til þess, að hann
eða sú deild, sem hann stjórnar,
sýni góðan árangur af starfsemi
sinni). Við gerð fjárhagsáætlunar
er öll starfsemi brotin niður í
ákvörðunarpakka (decision
packages), sem síðan eru metnir
með kerfisbundnum hætti og rað-
að upp eftir mikilvægi."
Samkvæmt þessari skilgrein-
ingu hefur núllgrunns áætlana-
gerð þrjú megineinkenni:
1. Sönnunarbyrði um réttmæti
fjárveitingar flyst frá æðstu
stjórnendum og handhöfum fjár-
veitingavalds yfir til stjórnenda
stofnana og deilda sem sækja um
fjárveitingu.
2. Starfsemi stofnunar eða
deildar verður að skoða frá grunni,
en slíkt hvetur til endurbóta á
rekstri og eykur því viðleitni til að
bæta virkni stofnana við að ná
markmiðum sínum.
3. Við gerð áætlunarinnar er
allri starfsemi skipt í ákvörðunar-
pakka (decisions packages), sem
hver fyrir sig hefur að geyma
lýsingu á ákveðnu verkefni; —
hvert sé markmiðið með að ráðast
í það, hvernig það skuli unnið,
hvað það kosti o.s.frv. Þessir
ákvörðunarpakkar eru síðan metn-
ir og þeim raðað upp eftir mikil-
vægi þeirra.
Lögð skal áhersla á að núll-
grunns áætlanagerð er ákveðin
tækni við gerð rekstrar- og fjár-
hagsáætlana, en ekki heilsteypt
kerfi eins og þau þrjú sem nefnd
hafa verið hér að framan. Þessa
tækni má hins vegar nota við gerð
fjárhagsáætlunar innan flestra
kerfa.
Auk þeirra megineinkenna á
núllgrunns áætlanagerð, sem
nefnd voru hér að framan, eru
helstu markmið með beitingu
þessarar tækni þau að:
1. Gera úttekt á þörf fyrir
framkvæmd á og virkni
(effectiveness) þeirrar starfsemi
sem fram fer á stofnun eða deild
og kanna hvort starfsemin sé sú
sama og til var ætlast í upphafi.
2. Geta gert samanburð á tillög-
um um ný verkefni og á þeim
verkefnum sem þegar er unnið að í
stofnunum.
3- Tryggja mikla þátttöku
stjórnenda á öllum þrepum innan
stofnana í gerð fjárhagsáætlunar.
4. Gera æðstu stjórnendum
auðveldara með að velja úr þau
verkefni sem þeir telja mikilvæg-
ust.“
Frekari lýsing mun koma fram í
framsöguræðu, en núllgrunns
áætlanagerð er mikilvægur liður í
þeirri viðleitni að byggja fjárhags-
áætlanir frekar á verkefnagrund-
velli en stofnanagrundvelli, auk
þess sem auðveldara er að koma
við sparnaði en ella.“