Sveitarstjórnarmál - 01.04.1994, Síða 23

STJÓRNSÝSLA
að marka samstarfi starfsmanna og stofnana greiðan
farveg til að hámarka árangur og nýtingu gagna og
gæða. Verk hvers starfsmanns, deildar eða stofnunar
þarf því að vera með þeim hætti að það skili sér sem
best í heildarárangri. Meginþættir alls starfsskipulags
byggist annars vegar á verkaskiptingu og hins vegar á
samhœfmgu verkskiptra eininga til að skapa sterka
heild. Með verkaskiptingu er skyldri vinnu safnað á
sama stað og unnin þar af starfsfólki, sem er sérþjálfað
til að inna hana hratt og vel af hendi. Stofnanir, deildir
og starfsmenn vita því meira og meira um minna og
minna en gleyma þá gjarnan að þeir eru hluti af stærri
heild sem á að vinna sameiginlega að víðtækari mark-
miðum.
Verkskiptar einingar þarf því að samhæfa og sam-
ræma til að koma í veg fyrir togstreitu innan og milli
deilda, stofnana og stjórnstiga. Samhæfing á að tryggja
að verkskiptar einingar þjóni hver annarri, t.d. að gera
þekkingu, sem aflað er á einum stað, aðgengilega á
öðrum og koma þannig í veg fyrir tvíverknað. An sam-
hæfingar leiðir verkaskipting til sundrungar. Einræn
vinnubrögð sem orsök eða afleiðing togstreitu og
skipulagsleysis draga úr afköstum og metnaði fyrir
heildarárangri.
Skipulag skapar m.a. aðhald og skilaskyldur. Aga-
litlir einfarar vilja því iðulega ekki vinna undir skipu-
lagi og finna því allt til foráttu. Oft heyrist að seina-
gangur sé „kerfinu" að kenna fremur en glundroða og
kerfisleysi, reglum fremur en óreglu. Það vill oft
gleymast að góðar reglur einfalda ef eftir þeim er farið
því að gott skipulag er eins konar umferðarkerfi sem á
að tryggja greið og snurðulaus samskipti.
Forsendur verkaskiptingar innan stórra skipulags-
heilda eru breytilegar. Þar má nefna verkaskiptingu sem
byggist á málefnum (heilbrigðismál/menntamál),
tæknilegri meðferð (tölvudeild/viðhald), tilgangi
(stjórnun/eftirlit), viðskiptaaðilum (utanríkisráðuneyti
3. mynd. Lárétt samræming þvert á lóðrétta verkaskiptingu er
veik.
gagnvart vamarliði/þjónustuhópur aldraðra) og svœð-
um. í stóru opinberu stjórnkerfi skiptir miklu máli
hvernig forsendum þessum er raðað saman ef skipting
verka á að vera í skynsamlegum farvegi og tryggja
jafnframt greiða samhæfingu.
Málefnaleg verkaskipting er mjög einkennandi innan
íslenskrar stjórnsýslu enda er hún í flestum tilvikum
lögð til grundvallar í skiptingu mála milli og innan
ráðuneyta og ríkisstofnana. Ráðuneytin hafa yfirstjórn
og umsjón sinna fagmálaflokka frá æðsta stjórnvaldi og
niður eftir stjórnkerfinu. Ef klassíski valdapíramítinn er
notaður sem líkan fyrir málefnalega (faglega) verka-
skiptingu innan opinberrar stjórnsýslu þá er valdi og
verkefnum dreift lóðrétt niður eftir kerfinu frá æðsta
stjórnvaldi til grasrótar með tiltölulega skýrum boð-
leiðum. Lárétt snið hans vísar þá til samskipta og sam-
ræmingar milli fjölbreytilegra stjórnarstofnana á hverju
stigi fyrir sig, sem hafa yfirleitt ekki boðvald hver gegn
annarri.
Mikilvægt einkenni í starfsskipulagi opinberrar
stjómsýslu á Islandi er mjög veik og tilviljanakennd
lárétt samhæfing. Formlegur láréttur samhæfingarvett-
vangur þvert á alla málaflokka er tæpast til nema á
æðsta stjórnþrepi, þ.e. í ríkisstjórninni sjálfri. Embætti
lögreglustjóra utanríkisráðuneytis á Keflavíkurflugvelli
er hins vegar forvitnilegt dæmi um staðbundið stjórn-
vald með víðtækt lárétt samræmingarhlutverk gagnvart
yfirboðara og viðskiptaaðila (þ.e. varnarliðinu) líkt og
amtmenn höfðu forðum í umdæmum sínum.
Með amtskerfinu sáluga var skapað háttsett stað-
bundið stjómvald, amtmaður og amtsráð, í stóru um-
dæmi, sem bar m.a. ábyrgð á láréttri samræmingu fjöl-
breytilegra mála innan síns umdæmis. Slík amtskerfi
(prefectoral-kerfi) í einni eða annarri rnynd eru víða við
lýði og eru ein leið til að tryggja svæðisbundna sam-
ræmingu innan ríkja og koma í veg fyrir að staðbundin
samræmingarmál fljóti upp eftir stjórnkerfinu til æðstu
valdhafa. I stjórnkerfi, þar sem lárétt samræming er lít-
il.vill það oft brenna við að smávægileg mál leiti of hátt
miðað við mikilvægi. Afleiðing þessa er að hvert smá-
málið á fætur öðru flýtur upp í efstu þrep stjórnkerfisins
til ákvörðunar, þar sem ekki hefur gengið að samræma
úrlausnir ólíkra stjórnvalda á neðri stigum. Slík mál
hafa oft kraumað lengi og safnað í sig hita áður en þau
leita upp eftir stjórnkerfinu og verða oft þeim mun
fáránlegri sem þau eru fjær vettvangi. Þar valda þau
óþarfa álagi, jafnvel án þess að fá nokkra viðunandi
afgreiðslu æðstu valdhafa, sem hafa öðrum hnöppum að
hneppa.
Mikilvægt er því að byggja upp héraðsstjórnina með
þeim hætti að stuðla að aukinni samræmingu stjórn-
valda á neðri stjórnstigum og koma þannig í veg fyrir
óþarfa álag ofar í kerfinu vegna mála sem má leysa nær
vettvangi. Á fyrri hluta aldarinnar féllu umdæmiskerfin
\ landinu mun betur hvert í annað og það einfaldaði
85