Morgunblaðið - 16.10.1997, Blaðsíða 46

46 FIMMTUDAGUR 16. OKTÓBER 1997
MORGUNBLAÐIÐ
GREIIMARGERÐ
SKYRSLA H AGFRÆÐISTOFNUN -
AR UM KYN SLÓÐ AREIKNIN GA
Hagfræðistofnun Háskóla íslands hefur lokið við fyrstu gerð kynslóðareikn-
inga fyrir ísland. Þeir gera kleift að meta áhrif fjármálastefnu hins opinbera
á afkomu ólíkra kynslóða. Þeir sýna dreifingu skattbyrða og tilfærslna
milli kynslóða og kynja og áhrif opinberra fjármála á þessa þætti. Niðurstöð-
ur þeirra geta því verið mikilvægt hjálpartæki við að meta stefnu hins
opinbera. Reikningarnir segja þó ekki til um það hvernig stefna hins opin-
bera mun þróast og að sjálfsögðu ekki hvaða dreifing opinberra gæða og
skattbyrða sé réttlát eða rétt í einhverjum skilningi.
ar til hin allra síðustu ár
hafa ekki verið til nema
mjög ófullkomnar aðferð-
ir til þess að meta áhrif
fjármálastefnu hins opinbera á af-
komu kynslóðanna. Mælikvarðar
þeir sem yfirleitt eru notaðir við
greiningu á fjármálum hins opin-
^ bera, t.d. niðurstöður fjárlaga og
lánsfjárþörf ríkisins, gefa einungis
takmarkaðar upplýsingar. Sem
dæmi má nefna að lækkun ellilífeyr-
isaldurs, kostuð með hækkun á
tekjuskatti, þyrfti ekki að hafa áhrif
á lokaniðurstöðu fjárlaga en hefði
hins vegar veruleg áhrif á afkomu
kynslóðanna. Slík breyting myndi
leiða til tekjutilfærslna frá mið-
aldra, ungum og ófæddum einstakl-
ingum til eldri kynslóða.
Kostir kynslóðareikninga um-
fram hefðbundnar mælingar á af-
komu hins opinbera, svo sem upp-
hæð fjárlagahalla, eru meðal annars
eftirfarandi:
Bæði er tekið tillit til fjármála
ríkis og sveitarfélaga.
Allar tilfærslur milli einstaklinga
og hins opinbera koma fram.
Þeir auðvelda aimenningi að
skilja ríkisfjármál og samsetningu
þeirra. Hver einstaklingur getur séð
hvað kynslóð hans er að þiggja
(greiða) að meðaltali frá (tii) hinu
opinbera.
Þeir auðvelda einstaklingum og
hinu opinbera að skipuleggja fram
í tímann og draga þannig úr óvissu.
Öll útgjöld hins opinbera verða
skattgreiðendur að greiða fyrr eða
síðar. Þegar eytt hefur verið um
efni fram getur hið opinbera valið
um tvær leiðir. Að leggja auknar
skattbyrðar á þegnana eða að draga
saman seglin, að minnsta kosti um
stundarsakir. Stefna í fjármálum
hins opinbera á ákveðnum tíma
hefur þannig ekki einungis bein
áhrif á afkomu þálifandi kynslóða
heldur einnig á komandi kynslóðir.
Með nokkurri einföldun má
skipta þeirri vinnu sem liggur að
baki kynslóðareikningum í þijú
þrep:
Aflað er upplýsinga um það
hvernig hinir ýmsu skattar lögðust
á skattgreiðendur á ákveðnu tíma-
bili og hvernig greiðslurnar skiptust
eftir aldri og kyni.
Aflað er upplýsinga um það
hvernig opinber gæði (vörur, þjón-
usta og bótagreiðslur) féllu ein-
staklingum til á sama tímabili, einn-
ig með tilliti til aldurs og kyns.
Reiknuð er út heildarskattbyrði
einstaklings yfír ævi hans og heild-
arvirði þeirra opinberu gæða sem
hann mun njóta miðað við að þær
reglur um skatta, tilfærslur og út-
hlutun opinberra gæða sem voru
við lýði á viðmiðunartímabilinu
verði óbreyttar. Þetta er gert fyrir
bæði kynin og fólk á ólíkum aldri,
þar með talið ófædda.
Niðurstaðan er grunnur að mati á
svokallaðri hreinni skattbyrði kyn-
slóðanna. Þessi skattbyrði er skil-
greind sem munurinn á heildarskatt-
greiðslum meðaleinstaklings af hverri •
kynslóð og heildarútgjöldum hins
opinbera vegna hans yfir ævina.
Reikningar miðaðir við 1995
Viðmiðunartímabilið fyrir ísland
var árið 1995 og miðast því allir
útreikningar við þær reglur sem
voru í gildi það ár um skatta og
skyldur hins opinbera, arð af eign-
um, skuldir og fleiri þætti. Arið
1995 einkenndi stöðugleiki efna-
hagslífíð en hagvöxtur var þó meiri
en hann hafði verið í mörg ár á
undan. Stöðugleikinn er ein ástæða
þess að það ár var valið en hann
kom meðal annars fram í lítilli verð-
bólgu, jafnvægi á viðskiptum við
útlönd, góðri afkomu fyrirtækja og
hagstæðri launaþróun. Neikvæðir
þættir á árinu voru umtalsvert at-
vinnuleysi, háir vextir og talsverður
fjárlagahalli auk þess sem skuldir
hins opinbera voru miklar. Kyn-
slóðareikningar endurspegla efna-
hagsástandið hverju sinni. Miklu
skiptir því að ástandið á viðmiðun-
artímabilinu sé dæmigert fyrir með-
alár og alla jafna væri betra að
viðmiðunartímabilið væri Iengra en
eitt ár. Er ætlunin að í framtíðinni
verði aflað gagna fyrir fleiri ár en
1995. Jafnframt verður þá hægt
að skoða allar breytingar sem hið
opinbera gerir á skatta- og út-
gjaldastefnu á ákveðnu tímabili og
áhrif þeirra á afkomu kynslóðanna.
Tekjum og útgjöldum skipt á
kynslóðir
Hvorki er unnt að skipta öllum
útgjöldum hins opinbera á ákveðnar
kynslóðir né rekja allar tekjur til
ákveðinna kynslóða. Á Islandi
reyndist unnt að tengja um 92%
tekna hins opinbera við einstakl-
inga. Það er mjög hátt hlutfall mið-
að við það sem gerist erlendis. Hlut-
fall þetta var t.d. 73% í Danmörku.
Þær 8% tekna hins opinbera sem
ekki var mögulegt að tengja við
einstaklinga eru meðal annars
vaxtatekjur af ýmsum kröfum hins
opinbera, innborganir frá Seðla-
banka og arðgreiðslur frá B-hluta
ríkisins.
Ekki tókst að tengja jafnhátt
hlutfall af útgjöldum hins opinbera
við einstaklinga eða einungis um
53%. Þetta er þó sambærilegt við
það sem gerist erlendis. í sumum
tilfellum var ekki einsýnt hvernig
skipta ætti kostnaði á einstaklinga.
Kostnaðarmat í heilbrigðiskerfinu
var sérstaklega vandmeðfarið mál.
Það mat sem notað var er það besta
sem völ er á, enn sem komið er.
Vegna þess hve stór hluti ríkisút-
gjalda rennur til heilbrigðismála
skiptir miklu fyrir kynslóðareikn-
inga að mat á skiptingu kostnaðar
vegna þeirra sé sem nákvæmast.
Af sömu ástæðu er skipting kostn-
aðar við menntakerfi mikilvæg.
Þau útgjöld sem ekki er hægt
að skipta á einstaklinga eftir aldri
og kyni teljast í útreikningunum
neysla hins opinbera. Sem dæmi
má nefna að til neyslu hins opin-
bera teljast útgjöld til samgöngu-
mála, löggæslu, orkumála, ýmissa
atvinnumála og fleiri þættir, sam-
tals um 30% af_ heildarútgjöldum
hins opinbera á íslandi árið 1995.
Um 17% af heildarútgjöldum hins
opinbera teljast fjárfesting og einn-
ig fer stór hluti í vaxtagreiðslur.
Athygli skal vakin á því að hluti
þess sem telst í skilningi kynslóða-
reikninga neysla, hins opinbera á
ákveðnu ári, svo sem uppbygging
samgöngumannvirkja, byggir upp
þjóðarauð og kemur væntanlega að
notum um langa framtíð. í sam-
ræmi við erlendar venjur eru þó
slíkar varanlegar eignir sem ekki
skila tekjum í ríkissjóð ekki taldar
með eignum ríkisins í íslensku kyn-
slóðareikningunum. Þetta þýðir að
neysla fyrri kynslóða er ofmetin en
sá auður sem þær skila til næstu
kynslóða vanmetinn.
í töflu 1 má sjá heildarumsvif
ríkisins árið 1995 og hvernig tekjur
og gjöld skiptust á flokka í kyn-
slóðareikningunum. Tafla 2 sýnir
nánar hvaða þættir teljast til hvers
flokks.
Við gerð kynslóðareikninganna
þarf að reikna út hreinan auð hins
opinbera, þ.e. eignir að frádregnum
skuldum. Til eigna teljast allar þær
eignir A- og B-hluta ríkis og sveit-
arfélaga sem skila arði til hins opin-
bera. Skuldamegin munar mest um
skuldabréf ríkis og áfallna vexti á
þau, lífeyrisskuldbindingar og erlend
lán. Fundinn var mismunur heildar-
eigna og skulda og hann notaður
sem mat á hreint verðmæti hins
opinbera. Niðurstaðan er að hreint
virði hins opinbera var neikvætt um
233 milljarða árið 1995, það er eign-
ir voru minni en skuldir. Mestu
munar um hreinar skuldir A-hluta
ríkissjóðs upp á um 295 milljarða
króna, í B-hluta eru eignir umtals-
vert meiri en skuldir og hrein eign
um 88 milljarðar króna. Loks eru
hreinar skuldir sveitarfélaga um 25
milljarðar króna.
Góð gögn fyrir ísland
Yfirleitt var aðgengi og úrvinnsla
gagna fyrir kynslóðareikninga
ágætt á íslandi. Flestar þjóðir hafa
þurft að aðlaga gögn á ýmsan hátt,
t.d. vegna þess að þau eru frá mis-
munandi tímum eða aðeins hafa
verið til upplýsingar fyrir annað
kynið o.s.frv. en þessa þurfti sjaldn-
ast fyrir ísland. Stofnanir hins opin-
bera á íslandi virðast halda vel utan
um ýmsar upplýsingar í samanburði
við stærri lönd og mikið er fyrir-
liggjandi af gögnum. Smæð íslensks
samfélags auðveldar og gagnaöflun
en hún gerir kleift að fá upplýs-
ingar um raunverulegar greiðslur
eftir kyni og aldri einstaklinga, til
dæmis í almannatryggingakerfinu
eða í skatta, sem er óhugsandi víð-
ast hvar erlendis.
Gengið er út frá tilteknum for-
sendum um mannfjöldaþróun, hag-
vöxt og ávöxtunarkröfu. Gert var
ráð fyrir því að skuldasöfnun hins
opinbera væru takmörk sett, nánar
tiltekið að árið 2200 þyrftu eignir
hins opinbera að vera jafnar skuld-
um. Þetta þýðir að samanlögð
skattbyrði núlifandi kynslóða og
þeirra sem fæðast fyrir 2200 verður
að standa undir allri neyslu hins
opinbera fram til 2200, auk þess
að greiða upp skuldir umfram eign-
ir árið 1995.
Til að bera saman upphæðir sem
ríkið eða einstaklingar reiða af
hendi á mismunandi tíma er beitt
svokallaðri núvirðingu. Núvirðingin
gerir kleift að bera saman fjárhæð-
ir á mismunandi tímum og tekur
hún þannig tillit til þess að upphæð-
ir sem greiddar eru nú skipta meira
máli en upphæðir sem greiddar eru
síðar, að öðru jöfnu. Miðað er við
ákveðna vaxtakröfu og var hún
ákveðin 6% fyrir ísland. Þetta þýðir
að upphæð sem reidd er af hendi
eftir ár þarf að vera 6% hærri en
upphæð sem reidd er af hendi í dag
til þess að áhrif hennar mælist þau
sömu í kynslóðareikningunum.
Vegna núvirðingarinnar skipta upp-
hæðir sem koma til greiðslu eftir
lokaár reikninganna, árið 2200,
hverfandi máli.
Reiknað var með 1,5% hagvexti,
þ.e. vexti vergrar landsframleiðslu
á mann á ári. Afar erfitt er að spá
fyrir um hagvöxt langt fram í tím-
ann. Talan sem notuð var er nokkru
lægri en meðaltal eftirstríðsáranna
á Islandi en sambærileg við þær
sem notaðar hafa verið við kyn-
slóðareikninga í nágrannalöndun-
um og nálægt meðaltali hagvaxt-
arspáa fyrir iðnríki á Vesturlöndum.
Spá um mannfjöldaþróun, aldurs-
og kynjadreifingu var fengin frá
Byggðastofnun.
Rétt er að taka fram að lífeyris-
sjóðakerfinu er haldið fyrir utan
reikningana en sami háttur hefur
verið hafður á í öðrum löndum þar
sem kynslóðareikningar hafa verið
gerðir. Þetta gerir það að verkum
að hrein skattbyrði kynslóða fram-
tíðarinnar virðist nokkru meiri en
búast má við væru þeir inni. Nokk-
urt verk er að meta áhrif lífeyris-
sjóðakerfisins en ætlunin er að það
verði gert.
Helstu niðurstöður
Reikningarnir sýna að hrein
skattbyrði er misjöfn milli kynslóða
og kynja. Hrein skattbyrði kvenna
virðist að jafnaði mun minni en
karla. Hluti af skýringunni liggur
í launamun kynjanna og því lægri
skattgreiðslum kvenna en fleira
kemur til. Væntanlega er hrein
Tekjuskattur Eignarskattur
700 þ 140 Þúsundir kr.
Samtals 64.393 milljónir kr.
600 / \ 120 Samtals 9.311 milljónir kr.
500 z' Karlar v. 100 / Karlar \.
400 / \ 80 / \
300 / \ 60 / \
200 / Konur \ 40 / , ■ Konur
100 J . *'' ' ■ *. N 20 /
. /j '
No „5> <p s5> <£> •$> <{> <í> >P «5> >5> <P <á> <g>
Aldur áriö 1995 Aldur áriö 1995
Aörir beinir skattar VSK og aðrir óbeinir skattar
Þúsundir kr. ÞúsundiLkt.
140 Samtals 4.974 milljónir kr. 500 Samtals 71.722 mllljónir kr.
s'
/ Karlar 400 / \
100 / \ / Karlar = Konur
80 / ---- \ 300 / \
60 200 /
40 f'' Konur \ \ f
/ * * 100 /
/ „
* N° <í> 1P <á> <í> * |P (P ^
Aldur áriö 1995 Aldur áriö 1995
1. mynd. Meðalskatthyrði hverrar kynslóðar árið 1995 (92% dreift á kynslóðir)
Fræðslukerfi
Þúsundir kr.
Aldur árið 1995
Heilbrígðiskerfi
Þúsundir kr.
*<5><{><$$><5>é>«Ptf>«j>
Aldur áriö 1995
Velferðarkerfi
Almannatryggingakerfi
Þúsundir kr.
Aldur árið 1995
Þúsundir kr.
Aldur árið 1995
2. mynd. Meöalcndurgreiðslur lil hverrar kynslóðar árið 1995 (52% dreift á kynslóðir)