Morgunblaðið - 16.09.2000, Page 49

MORGUNBLAÐIÐ
SKOÐUN
LAUGARDAGUR 16. SEPTEMBER 2000 49
VEIÐIGJALD: ÞRJAR
LEIÐIR TIL LAUSNAR
Þorvaldur Gylfason
ÞAÐ virðist nú æ líklegi'a, að nú-
verandi fiskveiðistjórnarkerfi með
ókeypis afhendingu aflaheimilda
muni senn þurfa að
vflq'a fyrir veiðigjaldi í
einhverri mynd. Þetta
hefur verið fyrirsjáan-
legt um margra ára
skeið af þeirri einfóldu
ástæðu, að rökin fyrir
veiðigjaldi eru svo
sterk, bæði hag-
kvæmnisrökin og rétt-
lætisrökin, að þau
hlutu að sigra á endan-
um. Öll dagblöðin í
landinu mæla fyrir
veiðigjaldi, allar helztu
alþjóðastofnanir, sem
fjalla um íslenzk efna-
hagsmál, mæla með
gjaldi, meiri hluti al-
mennings vill gjald samkvæmt skoð-
anakönnunum, og þannig áfram.
Hæstiréttur úrskurðaði einróma í
desember 1998, að núverandi skipan
fiskveiðistjórnarinnar bryti gegn
jafnréttisákvæðum stjórnarskrár-
innar, en dró að vísu í land nokkru
síðar í öðru samhengi. Erfitt er að
sjá að síðari dómuiinn dragi úr gildi
hins fyrra. Næststærsti stjórnmála-
flokkur landsins heimtar gjald, og
þriðji stærsti flokkurinn virðist nú
vera til viðtals um breytta skipan.
Eftir standa stærsti flokkurinn, sem
hafnar veiðigjaldi gegn vilja meiri
hluta flokksmanna, og hinn minnsti,
ásamt hagsmunasamtökum útvegs-
manna og áhangendum þeiira.
Talsmenn óbreytts ástands munu
væntanlega halda því fram að jieir
neyðist til að fallast á veiðigjald til að
halda frið um fiskveiðistjórnina. Þeir
munu með öðrum orðum neita að
fallast á rökin fyrir kostum veiði-
gjalds umfram óbreytta skipan. Og
þeir munu áreiðanlega reyna allt,
sem í þeirra valdi stendur, til að fá
löggjafarvaldið til að hafa gjaldið
sem lægst og láta það koma til inn-
heimtu á sem lengstum tíma, svo að
það breyti sem minnstu og geri sem
minnst gagn. Þessi hætta steðjar
iðulega að efnahagsumbótum, sem
hrófla við sérhagsmunum til að efla
almannahag. Almenningur á ævin-
lega í vök að verjast í samfélagi, þar
sem ennþá eimir eftir af gamalgrónu
sérhagsmunaveldi og meðfylgjandi
úthlutunaráráttu stjórnvalda í stað
heilbrigðs markaðsbúskapar.
Eigi að síður hefur mikið áunnizt
undangengin ár. Markaðsbúskapur
ryður sér til rúms á æ fleiri sviðum
og þrengir svigním stjórnvalda til að
deila og drottna, enda er einmitt
þetta eitt helzta markmið markaðs-
búskapar: að dreifa valdi frá stjórn-
völdum til almennings. í þessu felst
þó ekki, að hlutverk stjórnvalda í vel-
ferðar- og félagsmálum þurfi að
minnka, heldur hitt, að hlutverki
þeirra í efnahagslífinu sé sniðinn
stakkur eftir vexti.
Valkostirnir, sem Alþingi stendur
frammi fyi'ir í fiskveiðimálum, eru
þrír. Þessum þrem leiðum fylgja
bæði kostir og gallar, sem vega þarf
og meta.
Gjaldheimtuleiðin
Það er að sumu leyti einfaldast að
leggja fast gjald á afla við löndun.
Þetta er meira að segja hægt án
kvótakerfis. Fiskveiðar væru þá
gefnar frjálsar, en þeim væri stýrt
með gjaldi á þann veg, að ekki væri
meira veitt en fiskstofnarnir eru
taldir þola til langframa. Þannig
kæmi leyfilegur hámarksaíli á land,
og gjaldið rynni annaðhvort í rfltís-
sjóð eða til sveitarfélaga eftir
ákveðnum reglum eða þá í sérstakan
sjóð, sem væri haldið utan seilingar
stjórnmálamanna, svo sem gert er
við norska olíusjóðinn, en hann er
geymdur í erlendum verðbréfum.
Einnig kæmi til greina að marka
sjóðinn sérstökum verkefnum, svo
sem lækkun skatta eða
uppbyggingu í mennta-
málum.
Gj aldheimtuleiðina
er einnig hægt að fara
innan ramma núverandi
kvótakerfis. Þá væri
heildarkvóti ákveðinn
eins og nú er gert og
hann boðinn til sölu á
fostu verði eða breyti-
legu eftir atvikum.
Hægt væri að hygla
smábátum eða byggð-
arlögum með verðmis-
munun, ef menn vfldu
fara þá leið, t.d. með því
að selja smábátaútgerð-
um veiðiheimildir á
lægra verði en stórum útvegsfyrir-
tækjum. Þó þyrfti að varast að ganga
of langt í þá átt til að draga ekki um
of úr hagkvæmni gjaldheimtunnar.
Upphæð gjaldsins mætti haga eftir
því, hversu mikinn hluta fiskveiði-
rentunnar menn kysu að láta renna
beint til almennings. Fiskveiðirent-
an endurspeglar það hagræði, sem
hlýzt af því að draga leyfilegan hám-
arksafla úr sjó með sem minnstum
tilkostnaði. Til viðmiðunar má nefna,
að um 80% olíurentunnar í Noregi
hafa runnið til almennings undan-
gengin ár í gegnum skatta og skyld-
ur, þ.m.t. tekjur af olíuvinnsluleyf-
um, en afgangurinn hefur verið
skilinn eftir í olíugeiranum.
Leiðirnar þrjár, sem
hér hafa verið raktar,
eru allar færar, segir
Þorvaldur Gylfason.
Þær hafa allar bæði
kosti og galla.
Enn annar kostur beinnar gjald-
heimtu án kvóta er sá, að henni fylgir
enginn hvati til brottkasts: það borg-
ar sig allajafna fyrir fískimenn að
koma með allan veiddan afla að
landi. Hugsanlegur galli gjald-
heimtuleiðarinnar er sá, að stjórn-
völd sæjust ekki fyrir, hefðu gjaldið
of hátt og hömluðu heilbrigðri út-
gerð með því móti, en þvflík mistök
geta varla talizt líkleg. Hitt virðist
líklegra, að gjaldið yrði haft of lágt af
rótgróinni tillitssemi við útvegs-
menn og gæti því ekki komið að fullu
gagni. Annar galli er sá, að það er
ekki hlaupið að því að ákveða gjaldið
þannig, að nákvæmlega réttur afli
komi á land. Of lágu gjaldi fylgdi of-
veiði, og of háu gjaldi fylgdi vannýt-
ing fiskimiðanna. Til langs tíma litið
ætti þó að vera hægt að haga gjald-
heimtunni þannig, að veiðin væri í
þokkalegu samræmi við vöxt og við-
gang fiskstofnanna.
Uppboðsleiðin
Það getur einnig verið einfalt í
framkvæmd að setja leyfilegan
heildarafla innan núverandi kvóta-
kerfis á uppboð. Þetta er góð leið til
þess að láta fiskveiðirentuna renna
óskipta til almennings, ef menn vilja.
Ráðstöfun uppboðsteknanna mætti
haga með sama hætti og lýst var að
ofan. Þessi leið hefur einnig þann
kost eins og gjaldheimtuleiðin, að
hægt er að hanna uppboð kvótans
þannig, að komið sé til móts við sér-
stakir óskir t.d. smábátaútgerða og
byggðarlaga, ef menn vilja. Jón
Steinsson hagfræðingur lýsir þessu
vandlega í ritgerð, sem birtast mun
fljótlega í Fjármálatíðindum.
Uppboðsleiðin hefur þann kost, að
verðlagning kvótans ræðst á frjáls-
um markaði: útgerðirnar greiða ekki
meira fyi’ir kvótann en þær treysta
sér til. Hættan á því, að gjaldið gæti
reynzt of hátt eða of lágt, væri þá úr
sögunni. Uppboð dregur þó ekki úr
hvatanum til brottkasts, sem fylgir
ævinlega föstum kvóta, af því að
menn vilja eðlilega fylla kvótann
sinn með sem verðmætustum fiski
og freistast þá til að fleygja undir-
málsfiski fyrir borð, þótt það varði
við lög. Þó er e.t.v. hægt að hugsa sér
að hanna uppboð þannig, að lægra
uppboðsverð kæmi fyrir smáfisk til
að draga úr brottkasti. Þetta þarfn-
ast skoðunar.
Valið milli gjaldheimtu og upp-
boðs fer því að nokkru leyti eftir því,
hversu mikilvægt menn telja (a) að
útgerðin fái að halda einhverjum
hluta fiskveiðh-entunnar eftir hjá sér
og (b) að spornað sé gegn brottkasti.
Leggi menn mikið upp úr þessu
tvennu, ættu menn heldur að hneigj-
ast að gjaldheimtu en uppboði. Vilji
menn á hinn bóginn, að útgerðin
greiði fullt gjald og þiggi ekki óbein-
an ríkisstyrk gegnum of lágt gjald
(þ.e. lægra gjald en útgerðin myndi
greiða fyrir kvótann á uppboðsmark-
aði), og telji menn brottkast óveru-
legt vandamál, þá ættu menn heldur
að hallast að uppboði en gjald-
heimtu.
Afhendingarleiðin
Þriðja leiðin er runnin undan rifj-
um þeirra, sem óttast, að almanna-
valdinu sé ekki treystandi til að fara
vel með veiðigjaldstekjurnar. Þeir
stinga því upp á því, að sérhverjum
íslendingi sé afhent hlutdeild hans í
kvótanum, og hver og einn geti síðan
ráðstafað hlutdeild sinni að vild.
Þessi leið er farin í Alaska, þar sem
hverjum íbúa er send ávísun á hlut-
deild hans í olíurentunni á hverju ári
(greiðslan nemur nú um 1.500 dollur-
um, eða 120.000 krónum, á mann á
ári). Þetta fyrirkomulag er einnig
þekkt t.d. í Austur-Evrópu, þar sem
ríkisfyrirtæki hafa verið seld í einka-
eign með áþekkum hætti. Einn kost-
urinn við þessa leið er sá, að rflds-
valdið kemst ekki í veiðigjaldstekj-
urnar nema þá e.t.v. óbeint með
skattlagningu sölutekna af hlutdeild-
arskírteinum.
Einmitt þetta er þó galli í augum
þeirra, sem vilja nota veiðigjalds-
tekjurnar til að leysa brýn vandamál
í ríkisbúskapnum, t.d. á sviði
menntamála og heilbrigðismála eða
til að lækka skatta, enda er auðlinda-
gjaldheimta hagkvæmasta tekjuöfl-
unaraðferð, sem almannavaldið á
kost á. Væri afhendingarleiðin farin,
væri t.a.m. lítil von til þess, að ein-
hver umtalsverður hluti fiskveiði-
rentunnar væri notaður til að létta
skattbyrði almennings. Reyndar
myndi skattgreiðslugeta heimilanna
aukast, og þá myndi almannavaldið
a
o
1S
e.t.v. freistast til þess að hækka
skatta til samræmis.
Væri afhendingarleiðin farin, þá
væri jafnframt lítil von til þess, að
einhver umtalsverður hluti fiskirent-
unnar rynni til menntakerfisins, svo
lengi sem svigrúm almennings tfl að
kaupa sér menntun er takmarkað
eins og nú er. Væri menntun mark-
aðsvara í meiri mæli en hún er nú,
myndu mörg heimili þó nær áreiðan-
lega nýta hlutdeild sína í fiskveiði-
arðinum meðal annars til að kaupa
sér meiri og betri menntun, enda
virðast margir foreldrar uggandi um
hag barna og unglinga í skólakerfinu
vegna lélegra launakjara kennara.
Þessum tengslum er lýst nánar í bók
minni Viðskiptin efla alla dáð (1999).
Til þess að afhendingarleiðin gæti
borið fullan árangur, þyrfti veiði-
gjald í gegnum afhendingu hlut-
deildarskírteina því helzt að haldast í
hendur við gagngera uppstokkun
menntakerfisins og einnig heflbrigð-
iskerfisins tO að gi'eiða fyi'ir hag-
kvæmri ráðstöfun rentunnar. Það er
að sönnu hægt að færa sterk rök að
nauðsyn slíkrar uppstokkunar, en
það er þó varla vænlegt til árangurs í
tæka tíð að spyrða saman svo rót-
tækar skipulagsbreytingar í ólíkum
málum. Af þessum sökum er afhend-
ingarleiðin að minni hyggju sízt fall-
in til árangurs af þeim þrem leiðum,
sem hér hefur verið lýst.
Niðurstaða
Leiðirnar þijár, sem hér hafa ver-
ið raktar, eru allar færar. Þær hafa
allar bæði kosti og galla. Það er því _
eðlilegt, að menn greini á um það,
hver þeirra sé vænlegust. Hyggileg
lausn á vandanum gæti falizt í að
blanda leiðunum saman með ein-
hverju móti til að sætta ólík sjónar-
mið. Þetta væri hægt að gera t.d.
með því að halda í núverandi kvóta-
kerfi, selja hluta heildarkvótans á
föstu verði (með eða án verðmismun-
unar), bjóða hluta kvótans upp (með
eða án ívilnana) og afhenda jafn-
framt öllum íslendingum hlutdeild-
arskírteini í þeim hluta kvótans, sem
eftir væri. Þar eð það gæti þó reynzt
fullþungt í vöfum að blanda saman .
þrem ólíkum leiðum, væri e.t.v. enn
hyggilegra að láta tvær leiðir duga,
gjaldheimtu og uppboð, og sleppa af-
hendingu. Leggi menn mikla áherzlu
á sem einfaldasta framkvæmd, þá
gæti þótt henta bezt að fara aðeins
eina leið að settu marki: þá þarf að
velja milli gjaldheimtu og uppboðs.
Þessar tvær leiðir geta að sönnu
komið í sama stað niður: það ræðst af
útfærslunni. Mesta hættan virðist
mér vera sú, að gjaldheimtuleiðin
verði misnotuð til að halda áfram að
styrkja útveginn óbeint með því að
hafa gjaldið of lágt. Þessu er hægt að
komast hjá með vel hönnuðu upp-
boði.
Fiskveiðirentan er sameign þjóð-.
arinnar að lögum og er talin geta
numið um 5% af landsframleiðslu tO
langs tíma litið. Það gerir um 35
milljarða króna á ári til langframa
eða um hálfa milljón króna á ári á
hverja fjögurra manna fjölskyldu
um landið. Það skiptir miklu, hversu
farið er með svo mikið fé. Og það er
sannarlega ekki einkamál útvegs-
manna.
Höfundur er prófessor við Háskóla
íslands.
BA R \ t ^ FJÖLSKYLDU
UJLiMlNJDJLR
Núpalind 1 Sími 564 6440
www.ijosmyndif.net
Parket
O
HELLUSTEYPA JVJ
Vagnhöfda 17
112 Reykjavík
Sfmi: 587 2222
Fax: 587 2223
Gerið verðsamanburð
Tölvupóstur: sala@hellusteypa.is
LAIVŒLLA
Eik Gountry
2.695 kr. nr
2S€5l
HÚSASMIÐJAN
Sími 525-3000 • www.husa.is