Náttúrufræðingurinn - 2010, Blaðsíða 70

Náttúrufræðingurinn
70
9 Sjá nánar Ramsarsamninginn, 5. mgr. 2. gr.
10 Sjá nánar 2. mgr. 4. gr. samningsins og ályktun samningsaðila nr. VIII.20 frá 2002
sem einnig inniheldur ákveðnar reglur hvað þetta atriði varðar. Einnig er bent á
umræðu um sambærilegt atriði hjá Aðalheiði Jóhannsdóttur í „Umhverfisvernd
í gíslingu rökvillu? Hugleiðingar um mat á umhverfisáhrifum”, Tímarit
lögfræðinga, 3. hefti, 51. árgangur 2001, bls. 155–201, á bls. 191, nmgr. 107.
11 Sjá nánar 2. mgr. 6. gr. samningsins og svokallaða Montreuxskrá (Montreux
Record) sem komið var á fót á fjórða fundi samningsaðila árið 1990, sbr. tilmæli
4.8: Breytingar á vistfræðilegum einkennum Ramsarsvæðis, Recommendation
4.8: Change in ecological character of Ramsar sites. Sjá nánar: The 4th Meeting of the
Conference of the Contracting Parties – Report of the Conference. Skýrslan er
aðgengileg á http://www.ramsar.org/key_montreux_record.htm
12 Rétt er að taka fram að einn liður viðaukans við ályktunina, 4. liður, fjallar
um hvernig bætt verður fyrir Ramsarsvæði sem hefur verið minnkað eða
fellt niður. Ekki verður fjallað ítarlega um þann lið að þessu sinni þótt hann
skipti augljóslega miklu máli.
13 Sjá nánar í: Oppenheim’s International Law, níunda útgáfa, 1. bindi (ritstj. R.
Jennings og A. Watts). Longman London og New York, 1996, bls. 82–86.
14 Sjá nánar um þennan þátt t.d.: Björg Thorarensen og Pétur Leifsson, Kaflar
úr þjóðarétti. Handrit til kennslu við lagadeild Háskóla Íslands, 2004, bls. 85–87.
15 Ef staðan á Íslandi er sérstaklega höfð í huga þá hefur lítið verið fjallað um
ákveðnar lykilákvarðanir sem teknar hafa verið á grundvelli
Ramsarsamningsins í lagalegu tilliti. Það sama á við um ákvarðanir sem
teknar hafa verið samkvæmt samningnum um líffræðilega fjölbreytni. Sjá
nánar umfjöllun um þann samning hjá Aðalheiði Jóhannsdóttur í: „Vernd
líffræðilegrar fjölbreytni”, Lögrétta, 3. hefti, 4. árgangur, 2007, bls. 269–288,
sérstaklega umfjöllun á bls. 276 og áfram.
16 P. Sands vísar til þessara gerða sem afleiddrar löggjafar (á ensku: secondary leg-
islation). Principles of International Environmental Law, önnur útgáfa, Cambridge
2003, bls. 140–141.
17 Úr öðrum alþjóðlegum samningum má nefna þær víðtæku heimildir sem
þingi aðila að rammasamningi Sameinuðu þjóðanna um loftlagsbreytingar frá
1992 auglýsingar í C-deild Stjórnartíðinda nr. 14/1993 og 39/1993 eru fengnar
til ákvarðanatöku, sbr. upphaf 2. mgr. 7. gr., g-lið sömu málsgreinar og einnig 3.
mgr. 7. gr. Sjá einnig svipaðar heimildir sem er að finna í upphafi 4. mgr. 13. gr.
og í f- og j-lið 4. mgr. sömu greinar í Kýótó-bókun við rammasamning
Sameinuðu þjóðanna um loftlagsbreytingar frá 1997 auglýsing nr. 28/2002 í
C-deild Stjórnartíðinda. Sjá til samanburðar þrengri og atviksbundnar heim-
ildir í 23. gr. samnings um líffræðilega fjölbretyni annars vegar og í 28.–30. gr.
sama samnings hins vegar. Þrátt fyrir þetta hafa samningsaðilar á grundvelli
þess samnings tekið margar ákvarðanir sem miða að því að skýra og útfæra
nánar einstök ákvæði samningsins.
18 „Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental
Agreements: A Little-noticed Phenomenon in International Law”, The American
Journal of International Law, október 2000, 94, 4, bls. 623–659, á bls. 633–634.
aðgerða.9 Neyti samningsaðili þessa
réttar til skerðingar, ber að bæta
missinn á þann hátt að stofna ný
friðlönd fyrir votlendisfugla.10 Fyrir
utan þær sérstöku reglur sem gilda
um Ramsarsvæði að íslenskum rétti
njóta þau ákveðinnar réttarstöðu
að þjóðarétti í samræmi við ákvæði
Ramsarsamningsins. Af því leiðir að
stofnanir samningsins geta brugðist
við ef misbrestur verður á skyldum
einstakra samningsaðila.11 Úrræðin
felast einkum í því að skapa póli-
tískan og siðferðilegan þrýsting og
því að samþykkja að viðkomandi
Ramsarsvæði verði sett á Montreux-
skrána, sem er skrá yfir Ramsarsvæði
í hættu. Sú gjörð hefur þó fyrst og
fremst táknræna merkingu. Í fram-
haldi af því hefjast viðræður við
viðkomandi ríki þar sem m.a. er
leitað skýringa á stöðunni og upp-
lýsinga aflað. Stofnanir samningsins
sem slíkar hafa því ekki afgerandi
úrræði til þess að bregðast við, van-
ræki samningsaðilar þjóðréttarlegar
skyldur sínar samkvæmt ákvæðum
samningsins, og er það miður.
Ályktun samningsaðila
nr. VIII.20 frá 2002 um
5. mgr. 2. gr. og 2. mgr.
4. gr. samningsins
Almenn atriði
Í tímans rás hafa aðilar Ramsarsamn-
ingsins einbeitt sér að því að skýra
nánar einstök ákvæði samningsins,
m.a. 5. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 4. gr.
Þetta hefur m.a. verið gert til þess
að auðvelda framkvæmd samnings-
ins en texti hans inniheldur ekki
upplýsingar um hvaða viðmið skuli
lögð til grundvallar þegar metið er
hvaða hagsmunir teljist brýnir þjóð-
hagsmunir. Liður í þessu er ofan-
greind ályktun samningsaðila nr.
VIII.20 frá 2002, en fylgiskjal hennar
inniheldur ákveðin viðmið og fleiri
atriði sem skipta máli og leggja ber
til grundvallar matinu. Áður en að
umfjöllun um þau kemur er rétt að
víkja nokkrum orðum að réttaráhrif-
um ákvarðana sem teknar eru á
grundvelli Ramsarsamningsins.12
Skuldbindingargildi ákvarðana
Skuldbindingargildi þjóðaréttar
sem byggist á þjóðréttarsamningum
leiðir fyrst og fremst af samþykki
ríkja, þ.e. einstök ríki samþykkja
sérstaklega að taka á sig nánar skil-
greindar skuldbindingar en meta
sjálf hvort breyta þurfi eða bæta
við landsrétt í samræmi við efni
þeirra.13 Ríki þurfa að fullgilda við-
komandi skuldbindingu en fullgild-
ingarferlið fer að landslögum ríkis.14
Eins og þjóðaréttur hefur þróast,
einkum alþjóðlegur umhverfisrétt-
ur, hefur orðið algengara að samn-
ingsaðilar samþykki sérstök ákvæði
þess efnis að þeir sem stofnun, oft-
ast þing samningsaðila (á ensku:
conference of the parites, skammstafað
COP, stundum CP), geti tekið ýmsar
ákvarðanir innan vébanda viðkom-
andi samnings. Margar þeirra skýra
eða útfæra einstök efnisákvæði við-
komandi samninga eða segja fyrir
um beitingu þeirra og á stundum
ganga þær lengra. Það sem þessar
ákvarðanir eiga sammerkt er að þær
eru ekki eiginlegir þjóðréttarsamn-
ingar og þarafleiðandi eru þær ekki
fullgiltar sérstaklega af einstökum
samningsaðilum.15 Nýlegir samn-
ingar á sviði alþjóðlegs umhverf-
isréttar innihalda yfirleitt heimildir
til handa samningsaðilum að taka
ofangreindar ákvarðanir.16 Þær
er bæði að finna í svokölluðum
rammasamningum og samningum
sem ekki standa undir því heiti og
er Ramsarsamningurinn dæmi um
slíkan samning. Það sem veldur
vandkvæðum er að meta hvaða
lagalegu áhrif þessar ákvarðanir
hafa að þjóðarétti. Þær eru marg-
víslegar og bera mismunandi heiti
þótt þær séu í raun allar ákvarðanir
í þeirri merkingu að samningsaðilar
samþykkja þær í samræmi við fyrir-
fram ákveðnar málsmeðferðarreglur
og á grundvelli tiltekins ákvæðis í
alþjóðlegum samningi.17 Að mati R.
R. Churchill og G. Ulfstein ber að
líta svo á að þing aðila hafi almennt
séð nægar heimildir til þess að taka
þessar ákvarðanir.18 Hins vegar er
vafamál hver réttaráhrif þeirra að
þjóðarétti eru en eins og áður var
getið þarf ekki að fullgilda þær
sérstaklega. Því þarf að meta hvert
tilvik fyrir sig og hvort viðkomandi
ákvörðun er ætlað að vera bindandi
að þjóðarétti. Í því sambandi verð-
ur fyrst að líta til texta samningsins,
sem er grundvöllur ákvörðunarinnar,
79 1-4#loka.indd 70 4/14/10 8:50:31 PM