Náttúrufræðingurinn - 2010, Page 74

Náttúrufræðingurinn
74
staðfestingu á aðalskipulagi Leir-
ár- og Melahrepps 2002–2014, synj-
aði umhverfisráðherra staðfestingu
þess hluta aðalskipulagsins er varð-
aði vegarlagningu yfir Grunnafjörð
en staðfesti aðalskipulagið að öðru
leyti. Sama dag var bréf sent Hval-
fjarðarsveit þar sem fram kom að
Skipulagsstofnun legðist gegn stað-
festingu þess hluta skipulagsins sem
varðaði veg yfir Grunnafjörð. Einn-
ig kemur fram í bréfi ráðherra að
Umhverfisstofnun hafi gert athuga-
semdir við auglýsta tillögu að að-
alskipulagi og lagst gegn fyrirhug-
aðri vegarlagningu yfir Grunnafjörð,
m.a. á þeim forsendum að svæð-
ið væri eitt mikilvægasta votlend-
issvæði landsins og jafnframt við-
urkennt Ramsarsvæði. Þar að auki
hafi stofnunin ekki veitt undanþágu
til vegarlagningar sem þó var mögu-
legt að veita samkvæmt ákvæðum
friðlýsingarinnar. Þar sem í staðfest-
ingarhlutverki umhverfisráðherra
felst athugun á lögmæti viðkomandi
tillögu var umræddum hluta að-
alskipulagsins synjað staðfestingar. Í
þessu tilviki hefði væntanlega verið
mögulegt að breyta mörkum hins
friðlýsta svæðis og í framhaldi af því
að staðfesta aðalskipulagið í heild
sinni. Hins vegar var það ekki gert
og friðun svæðisins virt.
Umræða og lokaorð
Markmið greinarinnar var að kynna
þau sjónarmið sem samningsaðilar
Ramsarsamningsins hafa samþykkt
með ályktun aðila nr. VIII.20 frá 2002
en þau ber að leggja til grundvallar
þegar metnir eru brýnir þjóðhags-
munir, þ.e. hagsmunir sem Ramsar-
samningurinn viðurkennir að geti
réttlætt að mörkum Ramsarsvæðis
sé breytt eða þau felld niður. Til
þess að skapa ákveðinn bakgrunn
var helstu skuldbindingum samn-
ingsaðila Ramsarsamningsins lýst.
Þar á eftir var fjallað um ályktun
samningsaðila nr. VIII.20 frá 2002 en
tilgangur hennar er m.a. að skýra
efni 5. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 4. gr.
Ramsarsamningsins til að auðvelda
framkvæmd samningsins. Þessi
umfjöllun var m.a. sett í samhengi
við ákveðna þróun sem hefur orðið
í þjóðarétti á undanförnum árum,
sérstaklega í alþjóðlegum umhverfis-
rétti. Hún lýtur að auknum heim-
ildum aðila viðkomandi samninga
til þess að taka ákvarðanir sem lúta
að samningunum sjálfum og fram-
kvæmd hans. Ramsarsamningurinn
hefur t.a.m. þróast með þessum
hætti. Það sem veldur þó óvissu
eru réttaráhrif þessara ákvarðana.
Komist var að þeirri niðurstöðu
að sú ályktun sem hér um ræðir
endurspegli ekki lagalega skyldu að
þjóðarétti, þótt efni hennar sem slíkt
rúmist innan þeirra heimilda sem
þingi aðila eru fengnar samkvæmt
f-lið 6. gr. samningsins. Þessi niður-
staða ræðst fyrst og fremst af orða-
lagi ályktunarinnar sjálfrar en þar
eru ríki hvött til þess að fylgja efni
hennar og sérstaklega tekið fram
að mat á hagsmunum sé alfarið rík-
isins. Hins vegar verður að telja rétt
að efni ákvörðunarinnar sé skoðað
sérstaklega og innleitt í lög en það
virðist ekki hafa verið gert hér á
landi. Innleiðing auðveldar ákvarð-
anatöku kæmi til þess að breyta yrði
mörkum Ramsarsvæðis og stuðlar
auk þess að gagnsæi réttarins og
réttaröryggi. Hvað varðar viðmiðin
í ályktun nr. VIII.20 var komist að
þeirri niðurstöðu að við mat á brýn-
um þjóðhagsmunum beri að gera kerf-
isbundið heildstætt mat og að það
skuli fara fram áður en ákvörðun
um að breyta eða fella niður mörk
Ramsarsvæðis er tekin. Í ályktun
nr. VIII.20 er einnig gert ráð fyrir að
ákvarðanataka byggist á varúðar-
reglu. Vikið var að þeim breytingum
sem hafa verið gerðar á lagalegri
verndun Ramsarsvæðisins Mývatns
og Laxár í samræmi við ákvæði laga
nr. 97/2004 en mörkum Ramsar-
svæðisins hefur ekki verið formlega
breytt. Komist var að þeirri niður-
stöðu að breytingin á gildissviði
Mývatns og Laxársvæðisins, sbr.
ákvæði laga nr. 97/2004, gæfi tilefni
til þess að efast um hvort lagaleg
verndun Ramsarsvæðisins uppfylli
nú viðeigandi ákvæði Ramsarsamn-
ingsins. Síðan var vikið nokkrum
orðum að réttarframkvæmd hér á
landi en fyrirliggjandi eru nokkur
dæmi þess að mörkum friðlanda
hafi verið breytt eða þau felld niður.
Fjallað var um nýleg dæmi sem eiga
það sammerkt að ekki virðist hafa
farið fram neitt raunverulegt mat á
umhverfis- og náttúruverndarhags-
mununum áður en ákvörðun var
tekin. Loks var fjallað um nýlega
ákvörðun umhverfisráðherra um að
synja staðfestingu á þeim hluta aðal-
skipulags Leirár- og Melahrepps
2002–2014 sem varðar vegarlagn-
ingu yfir Grunnafjörð en hann er
friðlýstur samkvæmt lögum nr.
44/1999 og er einnig viðurkennt
Ramsarsvæði. Ekki reyndi á raun-
verulegt hagsmunamat í þessu til-
viki þar sem lagaskilyrði til að stað-
festa skipulagið vegna þessa hluta
voru ekki til staðar. Eins og nefnt
var í upphafi greinarinnar inniheld-
ur íslenskur réttur engar sérstakar
reglur um hvort eða hvernig mörk-
um friðlanda, þ.m.t. mörkum Rams-
arsvæða, verður breytt eða þau felld
niður, né heldur hvaða forsendur
beri að leggja til grundvallar slíkum
breytingum. Þótt komist hafi verið
að þeirri niðurstöðu að ályktun nr.
VIII.20 feli ekki í sér bindandi skuld-
bindingu að þjóðarétti ber samnings-
aðilum Ramsarsamningsins samt
sem áður að innleiða efni hennar.
Innleiðing er nauðsynleg til að auka
fyrirsjáanleika réttarins og réttar-
öryggi og ekki síður til að tryggja
að markmiðum Ramsarsamningsins
verði náð.
Um höfundinn
Aðalheiður Jóhannsdóttir
(f. 1957) er prófessor
við lagadeild Háskóla
Íslands. Hún lauk emb-
ættisprófi í lögfræði
(cand. jur.) frá lagadeild
Háskóla Íslands 1991
og doktorsprófi (dr. jur.)
frá lagadeild Uppsala-
háskóla vorið 2009.
Aðalheiður vann um árabil í umhverfisráðu-
neytinu og einnig hjá Náttúruverndarráði
og Náttúruvernd ríkisins.
Póstfang höfundar
Aðalheiður Jóhannsdóttir
Lagadeild Háskóla Íslands
Lögbergi v/Sæmundargötu
IS-101 Reykjavik
ally@hi.is
79 1-4#loka.indd 74 4/14/10 8:50:39 PM